財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的困境及路徑選擇

在經(jīng)濟(jì)延續(xù)穩(wěn)中向好態(tài)勢、財(cái)政收支執(zhí)行超前完成任務(wù)的背景下，“聚焦減稅降費(fèi)，積極財(cái)政政策要更加積極”的目標(biāo)在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上被提出，減費(fèi)降稅、保持支出強(qiáng)度以及微調(diào)財(cái)政政策等，成為實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策更加積極的主要措施。如何在當(dāng)前各種不確定因素增多的情況下實(shí)現(xiàn)更加積極的財(cái)政政策，以免發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而引起系統(tǒng)性整體風(fēng)險(xiǎn)，需要解決一系列結(jié)構(gòu)性問題，為不確定性注入確定性。為此，多舉措加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、提高財(cái)政支出效率至關(guān)重要。

從實(shí)踐中可知，當(dāng)前財(cái)政資金使用效益仍然不高，資金沉淀問題依舊突出，尤其是在財(cái)政政策重點(diǎn)發(fā)力的領(lǐng)域。本文從財(cái)政資金統(tǒng)籌現(xiàn)狀出發(fā)，分析資金統(tǒng)籌使用過程中存在的困境，進(jìn)而提出相應(yīng)的路徑選擇，為構(gòu)建資金統(tǒng)籌使用長效機(jī)制提供依據(jù)，以期為實(shí)現(xiàn)更加積極的財(cái)政政策提供保障。

財(cái)政資金統(tǒng)籌現(xiàn)狀

通過對國家審計(jì)署公布的2016年第一季度至2017年第四季度“國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果”進(jìn)行整理可以看出，截至2017年第三季度，出現(xiàn)由于未支出形成違規(guī)存量資金的省份在減少，僅包括吉林、上海、江西、河南、湖南、廣西、四川7個(gè)省市，說明各省市在國家重大政策措施落實(shí)的過程中加強(qiáng)了對財(cái)政支出的管理，加大了統(tǒng)籌財(cái)政資金的力度；但到2017年第四季度，存在違規(guī)存量資金的省份突然增加，達(dá)到14個(gè)。

另一方面來說，從2013年李克強(qiáng)在國務(wù)院會(huì)議上指出要進(jìn)一步開展財(cái)政存量資金的盤活，將財(cái)政存量資金統(tǒng)籌用于國家急需發(fā)展的地方開始，財(cái)政資金統(tǒng)籌使用這一改革目標(biāo)就得到了極大的關(guān)注。到2015年6月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》出臺(tái)，詳細(xì)地對資金統(tǒng)籌使用進(jìn)行安排。這些文件涉及資金統(tǒng)籌使用過程中的方方面面，違規(guī)存量資金理應(yīng)減少甚至消除，但數(shù)據(jù)顯示，在不同年份中，仍然存在大量違規(guī)存量資金，尤其是江西、四川等省，分別在不同年份的不同季度，甚至每個(gè)季度都出現(xiàn)大量違規(guī)存量資金的情況，財(cái)政資金統(tǒng)籌效果可見一斑。

財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的困境

財(cái)政資金統(tǒng)籌使用效果主要受現(xiàn)有財(cái)政支出格局制約，使得資金無法形成有效流動(dòng)。財(cái)政資金統(tǒng)籌使用就是打破現(xiàn)有各主體間的利益格局，重新分配使用，形成符合發(fā)展需要的新模式，因此在統(tǒng)籌過程中會(huì)存在相應(yīng)的阻礙。

（一）財(cái)政資金使用中的多元利益主體：資金流動(dòng)的桎梏

在對資金進(jìn)行具體分配使用時(shí)，不同利益主體的相互作用和相互影響會(huì)存在不同利益關(guān)系。

第一種：根據(jù)整體和個(gè)體的差異性可知利益主體的共同目標(biāo)和個(gè)體特殊要求具有較大差異，進(jìn)而涉及的利益矛盾為特殊利益與共同利益間的矛盾。從共同利益出發(fā)，在財(cái)政資金統(tǒng)籌過程中，資金有效使用和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是全社會(huì)的共同目標(biāo)。在具體實(shí)踐中，無論是地區(qū)間還是部門間都存在差異性，這種差異會(huì)形成各具特色的特殊利益訴求。當(dāng)全社會(huì)共同利益與特殊利益、特殊利益之間等發(fā)生沖突時(shí)，各主體傾向于選擇各自特殊利益的實(shí)現(xiàn)，最終形成的結(jié)果與共同利益預(yù)期存在偏差。

第二種：從利益形成的周期來劃分，主體間存在長遠(yuǎn)利益和眼前利益的選擇。從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，中央政府或上級(jí)部門作為政策制定者，傾向于建立財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的長效機(jī)制以實(shí)現(xiàn)資金長期有效地被使用，但長效機(jī)制的建立需要在大量實(shí)踐中不斷修改和完善；從眼前利益來看，下級(jí)政府或部門代表的政策落實(shí)者，對當(dāng)前格局中獲益的守護(hù)動(dòng)機(jī)大于需要更長周期才能見效的長遠(yuǎn)利益的獲取，為此，缺乏財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的動(dòng)機(jī)和動(dòng)力。

第三種：對于已獲利主體來說，任何政策的變動(dòng)都將改變既得利益的確定性和未得利益的未知性。因此，在資金統(tǒng)籌使用的改革中，無論是思想上還是行為上，各級(jí)政府或部門都不愿意失去已有的權(quán)利，會(huì)選擇消極對待統(tǒng)籌工作的展開。

在打破現(xiàn)有財(cái)政支出格局對財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用過程中，將涉及人、財(cái)、物的重新分配，需要站在國家整體利益、長遠(yuǎn)利益的立場上對財(cái)政資源分配進(jìn)行重新考量。在現(xiàn)有格局下，各主體受特殊利益、眼前利益和既得利益的影響，尤其受未得利益的不確定性影響使得現(xiàn)有支出格局難以被打破，進(jìn)而無法有效改變資金“沉淀”的結(jié)果。

（二）財(cái)政資金使用中的利益主體博弈：打破固化的困境

根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，所有人的行為都是個(gè)人的理性選擇過程。對于一個(gè)集體或者社會(huì)而言，如果每個(gè)成員都作為獨(dú)立的個(gè)體進(jìn)行理性決策，那么整體利益目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。從政府內(nèi)部來說，財(cái)政支出決策是由多個(gè)具有各自特點(diǎn)的行為特征和效用函數(shù)并按照特定組織規(guī)則運(yùn)行的決策主體的集合，包括了中央和地方政府、政府各職能部門、不同發(fā)展現(xiàn)狀的地區(qū)政府等；從整體社會(huì)來說，財(cái)政支出決策和使用是各機(jī)構(gòu)、組織博弈結(jié)果，由于目標(biāo)的不一致性，各方都在操作過程中爭取利益進(jìn)而對支出改革和路徑施加不同的力量，最終結(jié)果是形成了現(xiàn)有的支出格局，且難以統(tǒng)籌。

（三）財(cái)政資金使用中的政府行為慣性：利益藩籬的路徑依賴

政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮是加強(qiáng)社會(huì)公共物品或服務(wù)的有效提供，但并不意味著在政府、市場和社會(huì)的關(guān)系中，政府處于壟斷地位。與此相反，為處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，政府應(yīng)真正發(fā)揮作為服務(wù)型政府、法制型政府和效能型政府的職能，突出其公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)意識(shí)，輔之以法律法規(guī)等規(guī)范性文件，以實(shí)現(xiàn)三者的良性互動(dòng)和優(yōu)勢互補(bǔ)。但從現(xiàn)有的政府管理格局中可以看出，“越位”“缺位”“錯(cuò)位”等現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，造成政府事權(quán)龐雜、交叉管理、公共服務(wù)提供不足等問題。

（四）財(cái)政資金使用中的制度沖突和失衡：改革的制度成本

從根本上解決資金使用效率不高、資金難以統(tǒng)籌的問題，必然需要對現(xiàn)有體制機(jī)制的重新思考。這一過程中相應(yīng)會(huì)產(chǎn)生一定的成本，包括了制度的摩擦成本、新制度的機(jī)會(huì)成本和安排成本等。

第一，對于制度的摩擦成本來說，是由舊制度受益方與新制度受益方之間的摩擦、舊制度的政策安排與新制度的政策安排之間的摩擦產(chǎn)生的。在對現(xiàn)有支出格局進(jìn)行統(tǒng)籌使用時(shí)，新制度的形成并不是一蹴而就的，而是需要經(jīng)歷一個(gè)與舊制度轉(zhuǎn)換的階段，這就產(chǎn)生了舊制度與新制度間的摩擦成本。另一方面，在舊制度中受益的主體與在新制度中受益的主體存在不對等性，甚至?xí)霈F(xiàn)舊制度中受益主體在新制度中成為利益損失主體，需要與之匹配的補(bǔ)償支出，即調(diào)整摩擦成本。第二，對于新制度的機(jī)會(huì)成本來說，任何制度的選擇都存在著一定的機(jī)會(huì)成本，選擇某一改革措施后，政府必然承擔(dān)著未實(shí)施其他措施和繼續(xù)實(shí)施原有措施等引起的機(jī)會(huì)成本。第三，對于新制度的安排成本來說，由于新制度是對原有制度的更改，必然會(huì)打破原有制度下的條件假設(shè)。因此，當(dāng)原有支出格局不存在或者被打破時(shí)混亂不可避免地會(huì)出現(xiàn)，這時(shí)需要針對新制度實(shí)施條件、配套措施、監(jiān)督方案等因素進(jìn)行重新考慮，此時(shí)產(chǎn)生的成本構(gòu)成了新制度的安排成本。

統(tǒng)籌財(cái)政資金的路徑選擇

在財(cái)政收支矛盾仍然突出的前提下，構(gòu)建財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的長效機(jī)制，應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，培育全局意識(shí)的價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)多元共治的統(tǒng)籌機(jī)制，并配以全面實(shí)施預(yù)算績效管理的內(nèi)部管理模式和強(qiáng)化人民代表大會(huì)監(jiān)督的外部監(jiān)督措施等，實(shí)現(xiàn)資金的有效統(tǒng)籌。

（一）培育具有全局意識(shí)的價(jià)值導(dǎo)向

財(cái)政支出是資金使用主體的利益格局體現(xiàn)，對原有支出制度的改革必然導(dǎo)致權(quán)力的此消彼長，各部門應(yīng)站在全局視角下，培育具有全局意識(shí)的價(jià)值導(dǎo)向。具體包括：第一，確立體現(xiàn)公共利益核心價(jià)值的財(cái)政支出目標(biāo)。從財(cái)政支出視角來看，應(yīng)確立以提高財(cái)政支出效益為核心目標(biāo)的財(cái)政支出管理改革，即通過改變以往不科學(xué)、不合理的支出模式，達(dá)到資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，打破政府間、部門間、區(qū)域間的隔閡，從國家整體利益出發(fā)，充分利用有限的財(cái)政資源，保障可持續(xù)發(fā)展。第二，建立體現(xiàn)公共利益核心價(jià)值的動(dòng)力機(jī)制。衡量財(cái)政支出效益的重要指標(biāo)之一是公共利益的實(shí)現(xiàn)，而公共利益的實(shí)現(xiàn)需要配以價(jià)值動(dòng)力機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，通過以公開透明的項(xiàng)目管理為依托，加強(qiáng)主體間互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值動(dòng)力機(jī)制的內(nèi)在要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益。

（二）建立多元共治的統(tǒng)籌機(jī)制

第一，中央與地方的共治。財(cái)政資金有效統(tǒng)籌使用需要依靠政府支出關(guān)系的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分已逐步展開，尤其對于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分已較為清晰，中央和地方應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定深化落實(shí)，實(shí)現(xiàn)對義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障等支出的合理安排。另一方面，根據(jù)中央和地方的職能定位，進(jìn)一步理順中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，推進(jìn)其他領(lǐng)域劃分細(xì)則及相關(guān)政策出臺(tái)。

第二，地方政府間的共治。財(cái)政資金有效統(tǒng)籌使用，需要建立跨地區(qū)溝通協(xié)商和利益的補(bǔ)償機(jī)制來推進(jìn)。首先，各地區(qū)政府要打破經(jīng)濟(jì)增長和官員晉升政績的狹隘觀點(diǎn)，以長遠(yuǎn)利益為目標(biāo)，反復(fù)進(jìn)行平等的溝通協(xié)商。其次，從管理上改變官員考核晉升機(jī)制。對于地方官員的政績考核，從根本上改變只關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的狀態(tài)，應(yīng)充分考慮地方政府所處的環(huán)境、發(fā)展等因素，結(jié)合外部性的影響，制定出綜合指標(biāo)，全面考核地方政府官員的政績。最后，從利益角度上制定補(bǔ)償機(jī)制。在財(cái)政資金統(tǒng)籌過程中，建立地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制，對付出代價(jià)的地方，由中央政府或利益受益地區(qū)通過相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)貼等措施進(jìn)行補(bǔ)償，改善協(xié)調(diào)過程中地方間利益失衡問題。

第三，部門間的共治。財(cái)政資金有效統(tǒng)籌使用，需要建立跨部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制來深化。財(cái)政資金的管理不僅涉及財(cái)政部門，也涉及資金使用部門、資金監(jiān)管部門等。不同部門在資金的使用中，根據(jù)不同職責(zé)劃分和權(quán)力水平進(jìn)行資金的決策和執(zhí)行，因此統(tǒng)籌工作僅靠財(cái)政部門一己之力無法完成。首先，進(jìn)行部門職責(zé)調(diào)整和整合。其次，建立部門間溝通協(xié)商機(jī)制。在現(xiàn)有的部門層級(jí)上，依托有效的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化部門間的聯(lián)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的資金使用效果。最后，與地區(qū)間配套補(bǔ)償機(jī)制為依托，建立部門間補(bǔ)償機(jī)制，更傾向于關(guān)注項(xiàng)目涉及部門的利益。

第四，政府與群眾的共治。財(cái)政資金取之于民而應(yīng)用之于民，因此財(cái)政支出的有效使用應(yīng)從群眾的切身利益出發(fā)進(jìn)行衡量。首先，提高預(yù)算透明度，減小政府與群眾的信息不對稱。其次，加強(qiáng)人民代表大會(huì)對預(yù)算的監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)從預(yù)算的編制、執(zhí)行到最后的決算，受到人大的監(jiān)督。最后，依托現(xiàn)代信息手段，加強(qiáng)群眾與政府的聯(lián)系和溝通。

（三）全面實(shí)施預(yù)算績效管理

“十九大”報(bào)告中提出要全面實(shí)施績效管理，這是繼“十八大”報(bào)告提出“推進(jìn)政府績效管理”后對績效管理的新提法，構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，是體現(xiàn)全面實(shí)施績效管理的主要指標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的制度保障。

第一，強(qiáng)化預(yù)算部門的責(zé)任。全面實(shí)施預(yù)算績效管理包括了對財(cái)政支出的全面績效管理，而財(cái)政支出是通過預(yù)算安排體現(xiàn)，因此，要強(qiáng)化預(yù)算部門的第一責(zé)任人意識(shí)。在落實(shí)財(cái)政資金統(tǒng)籌過程中，預(yù)算部門應(yīng)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和監(jiān)管的責(zé)任，從源頭上把控資金分配的合理性和有效性。

第二，推進(jìn)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。首先，實(shí)現(xiàn)全方位的績效管理格局。全面實(shí)施預(yù)算績效管理要實(shí)現(xiàn)向所有類別拓展，即在繼續(xù)推進(jìn)一般性預(yù)算項(xiàng)目支出績效管理的基礎(chǔ)上，逐漸向預(yù)算部門整體支出、財(cái)政收入和支出政策拓展；在繼續(xù)探索轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，逐漸向各級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行拓展，從建立完善的政府預(yù)算績效管理、部門預(yù)算績效管理、政策和項(xiàng)目預(yù)算績效管理三個(gè)方面入手，實(shí)現(xiàn)全方位的績效管理格局。其次，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全過程。將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等過程與績效管理同步，保證財(cái)政資金接受全過程的績效管理。最后，實(shí)現(xiàn)覆蓋財(cái)政的全資金。將所有財(cái)政資金都納入績效管理范疇，減少資金無法形成有效支付的可能。

第三，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理?？冃繕?biāo)作為財(cái)政資金使用的“指揮棒”，在預(yù)算管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，要通過進(jìn)一步加強(qiáng)績效目標(biāo)編報(bào)能力，以實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的規(guī)范化、績效指標(biāo)的科學(xué)化、績效結(jié)果的可獲得化。

（四）強(qiáng)化人民代表大會(huì)監(jiān)督體系

隨著人大對預(yù)算的監(jiān)督重點(diǎn)從赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡轉(zhuǎn)為支出預(yù)算和政策拓展，人大對預(yù)算的審查監(jiān)督更具監(jiān)督性和有效性，同時(shí)也要進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督體系。

第一，給予人大充足審查時(shí)間。對支出預(yù)算和政策的審查要求人大需要充分了解黨中央重大方針政策和決策部署、聽取各方的意見和建議、展開專題調(diào)研等，在人大代表具有兼職性前提下，應(yīng)給予人大對預(yù)算審查監(jiān)督提前介入許可，以確保在對預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督時(shí)的科學(xué)完整。

第二，夯實(shí)監(jiān)督主體構(gòu)成。首先，加強(qiáng)對人大自身素養(yǎng)的培訓(xùn)，特別是基層人大，使其對各項(xiàng)法律法規(guī)、重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目有足夠的了解，從而有效行使監(jiān)督權(quán)。其次，在中國多元化的預(yù)算監(jiān)督形勢下，建立以人大監(jiān)督為核心，以政府財(cái)政部門、職能部門、審計(jì)部門等在內(nèi)的多元主體監(jiān)督體系，借助相關(guān)部門監(jiān)督力量以強(qiáng)化對支出預(yù)算和政策的監(jiān)督。最后，充分利用專家智庫，更加廣泛地借助專家和社會(huì)力量，形成人大、政府與其他社會(huì)主體的有序互動(dòng)。

第三，形成以支出預(yù)算和政策為主的全口徑和全過程預(yù)算審查監(jiān)督。預(yù)算審查重點(diǎn)轉(zhuǎn)為支出預(yù)算和政策并不意味著對收入預(yù)算等的忽視，而是在原有的審查監(jiān)督前提下，更加強(qiáng)調(diào)包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等預(yù)算的支出和政策的全面監(jiān)督審查，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算事前、事中、事后的全過程審查監(jiān)督。

第四，健全人大監(jiān)督責(zé)任機(jī)制。解決委托代理引起相關(guān)問題的主要途徑有兩種：一是激勵(lì)機(jī)制，二是監(jiān)督機(jī)制。在激勵(lì)機(jī)制建立方面，首先，對人大代表履職工作進(jìn)行合理的量化；其次，每年可進(jìn)行集中考評，對不合格的人大代表采取提醒、批評等措施，對履職較好的人大代表進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。在監(jiān)督機(jī)制建立方面，首先，利用各種媒介對人大監(jiān)督預(yù)算這一過程進(jìn)行監(jiān)督，充分體現(xiàn)出人大監(jiān)督預(yù)算的受監(jiān)督性；其次，建立等級(jí)懲處制度，對不稱職或?yàn)^職、違法違紀(jì)的人大代表，按程度采取教育、批評、警告等措施，對情節(jié)嚴(yán)重的代表甚至可進(jìn)行勸退并采取以后年度也不被任職的辦法。