我與《民主與法制》的40年（下）
——參與《民主與法制》司法體制改革重大選題二三事

羅書平

任重而道遠(yuǎn)的“跨行政區(qū)劃法院”

所謂行政區(qū)劃，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是各級(jí)地方人民政府管轄的行政區(qū)域，在這個(gè)“行政區(qū)域”內(nèi)的“司法管轄”，則是人民法院能夠行使審判權(quán)的“地域范圍”。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的司法管轄制度總是與行政區(qū)劃緊密相連的：在區(qū)、縣、自治縣設(shè)基層人民法院，部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)基層人民法院的派出法庭；市級(jí)行政區(qū)劃單位設(shè)中級(jí)人民法院，省級(jí)行政區(qū)劃單位設(shè)高級(jí)人民法院，全國(guó)設(shè)最高人民法院。

北京市第四中級(jí)人民法院、北京市人民檢察院第四分院于2014年12月30日揭牌成立，并從當(dāng)日起開始履行法定職責(zé)。

據(jù)悉，北京市第四中級(jí)人民法院和北京市人民檢察院第四分院分別依托北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院和北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院設(shè)立，在繼續(xù)保留北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院和北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院原名稱的基礎(chǔ)上，分別加掛北京市四中院和北京市檢四分院的牌子，組建北京市跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。新成立的北京市四中院將負(fù)責(zé)北京市內(nèi)的跨地區(qū)的行政訴訟案件，北京市檢四分院將對(duì)部分檢察案件在北京市范圍內(nèi)實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄。

學(xué)界對(duì)于上述來(lái)自最高審判機(jī)關(guān)自稱是貫徹落實(shí)有關(guān)設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的“改革舉措”并不看好。其主要的擔(dān)憂是：在地方設(shè)置的這種“跨行政區(qū)劃”的司法管轄制度，范圍仍然局限在一個(gè)省級(jí)框架內(nèi)部，只是為了克服目前中級(jí)法院和同級(jí)檢察院受制于同級(jí)政府的弊端采取的措施，但對(duì)于“直轄市”而言，由于在區(qū)縣和市之間并沒有類似各省和自治區(qū)那樣的地級(jí)市設(shè)置，因此現(xiàn)有的中級(jí)司法機(jī)關(guān)本來(lái)就屬市直管，本來(lái)就是一個(gè)中院管轄?zhēng)讉€(gè)區(qū)縣，談不上受制于區(qū)縣級(jí)政府。所以，假如它們不能從直轄市的控制中解脫出來(lái)，新設(shè)置這類法院和檢察院并沒有多少新意，也難以增進(jìn)司法本身的獨(dú)立性。相反，在管轄上平添了疊床架屋的混亂，司法機(jī)關(guān)也更顯得臃腫。

為此，不少專家學(xué)者以及實(shí)務(wù)部門的學(xué)者型官員，幾乎都異口同聲主張?jiān)O(shè)立獨(dú)立于行政區(qū)劃之外的行政法院。筆者也有理由相信，有關(guān)跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)如何設(shè)立，是繼續(xù)在現(xiàn)有的司法體系框架內(nèi)小修小補(bǔ)（如對(duì)行政案件的相對(duì)集中管轄），還是傷筋動(dòng)骨地修改立法或制定新法？是在目前新設(shè)立的巡回法庭和上海、北京四中院（中院）名稱中貼上一個(gè)“跨行政區(qū)劃”的標(biāo)簽，還是在省級(jí)行政區(qū)劃之外另起爐灶設(shè)立“超行政區(qū)劃”的人民法院、人民檢察院？都應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前應(yīng)用法學(xué)的首批課題，從而為立法機(jī)關(guān)提供翔實(shí)的實(shí)證分析報(bào)告和理論研究成果。

看守所體制改革的路在何方？

在《民主與法制》組織的有關(guān)“看守所”的體制改革的專題討論中，筆者撰文回顧了新中國(guó)成立以來(lái)最高司法機(jī)關(guān)幾十年如一日想方設(shè)法、絞盡腦汁、挖空心思旨在破解“超期羈押”頑癥所采取的一系列措施和因此而取得的實(shí)際效果：

眾所周知，自上個(gè)世紀(jì)80年代“嚴(yán)打”以來(lái)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部每隔幾年（甚至一年數(shù)次）都會(huì)單獨(dú)或者聯(lián)合發(fā)布文件，就如何破解“超期羈押”問(wèn)題作出部署，可謂實(shí)實(shí)在在的“三令五申”！這些文件的內(nèi)容以至語(yǔ)氣都比較一致，無(wú)非千篇一律地回顧目前為止超期羈押的現(xiàn)狀、嚴(yán)厲指出超期羈押的危害性和切實(shí)糾正的必要性，強(qiáng)調(diào)各級(jí)各地司法機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持“自查自糾”的緊迫性和自覺性。

然而，正是由于這種大多只是在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行的“自查自糾”，不可避免地會(huì)出現(xiàn)“雷聲大、雨點(diǎn)小”“成績(jī)突出、問(wèn)題不少”的實(shí)際效果。盡管從公開發(fā)布的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，許多地方“雷厲風(fēng)行，措施到位”，按期甚至提前實(shí)現(xiàn)了“零超期羈押”，但事實(shí)上超期羈押?jiǎn)栴}并未從根本上得到解決——不然，在一年一度的全國(guó)兩會(huì)上，最高人民檢察院的工作報(bào)告中就不會(huì)年年都將“依法監(jiān)督清理糾正超期羈押”的情況作為“規(guī)定動(dòng)作”如實(shí)報(bào)告并提請(qǐng)大會(huì)審議。

為此，筆者在文章中認(rèn)為，盡管超期羈押的問(wèn)題都發(fā)生在全國(guó)各地的看守所，但責(zé)任似乎并不都在看守所。究其原因，其實(shí)很簡(jiǎn)單：看守所的職能就是對(duì)犯罪嫌疑人（被告人）依法“羈押監(jiān)管”，即同時(shí)承擔(dān)著對(duì)羈押對(duì)象進(jìn)行“監(jiān)管”和對(duì)辦案機(jī)關(guān)的辦案活動(dòng)進(jìn)行“監(jiān)督”的“雙重職責(zé)”。然而，多年來(lái)，看守所的職能卻“縮水”為一個(gè)消極的“羈押場(chǎng)所”，其職能只是“一看二守三送走”！于是，對(duì)于在刑事訴訟中普遍存在的辦案機(jī)關(guān)逾期辦案、超期羈押乃至久押不決的問(wèn)題，看守所基于在“司法機(jī)關(guān)”這個(gè)“大家族”中人微言輕的實(shí)際地位和與辦案機(jī)關(guān)（主要是公安機(jī)關(guān)）的特殊依附關(guān)系，對(duì)發(fā)生在眼皮下的“超期羈押”等違法問(wèn)題也只好聽之任之，無(wú)能為力?？梢哉f(shuō)，在最高檢一年一度提請(qǐng)全國(guó)人大審議的“依法監(jiān)督清理糾正超期羈押”的司法數(shù)據(jù)和典型案例，決不可能來(lái)自看守所“自查”并“申報(bào)”！除非看守所所長(zhǎng)“不想干了”！

既然對(duì)徹底破解“超期羈押”等頑癥僅靠辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部的“自查自糾”行不通，在現(xiàn)行體制下寄希望于“看守所”可以不看“公檢法機(jī)關(guān)”臉色行事而依法獨(dú)立行使“監(jiān)督職能”又根本不可能，那么，恐怕只能從看守所的體制改革入手了。

其實(shí)，司法體制改革中看守所的歸屬問(wèn)題，并不復(fù)雜，無(wú)非就是一個(gè)管理體制的改變而已！三十多年前中國(guó)的監(jiān)獄不就是從公安系統(tǒng)變更為司法行政系統(tǒng)的嗎？現(xiàn)在不僅沒有看到對(duì)當(dāng)年的這一監(jiān)獄體制改革決策的非議，相反，從官方到民眾都在異口同聲地贊譽(yù)當(dāng)年的監(jiān)獄體制改革是明智之舉——因?yàn)閷⑿塘P執(zhí)行由公安系統(tǒng)中分離出來(lái)，既理順了刑事司法中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分工負(fù)責(zé)、互相制約的關(guān)系，又為開創(chuàng)中國(guó)行刑事業(yè)的新局面、實(shí)現(xiàn)良好的人權(quán)保障形象打下了基礎(chǔ)！自那以后，監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)與公安、檢察、審判機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立，專司刑罰執(zhí)行職能，似乎從未發(fā)生刑期屆滿后被延長(zhǎng)的情形發(fā)生，也未出現(xiàn)對(duì)“敏感案件”的服刑人員在刑滿釋放前須層層請(qǐng)示報(bào)告的先例——道理很簡(jiǎn)單，體制使然！

一本刊物，一本法制類刊物，一本由地方（上海）移師中央（北京），由月刊、半月刊、旬刊到周刊的刊物，居然四十年來(lái)沒有出現(xiàn)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的經(jīng)歷，沒有發(fā)生“悲歡離合”的折騰，一路走來(lái)，欣欣向榮，穩(wěn)步發(fā)展，的確值得慶賀、值得總結(jié)、值得借鑒！

作為一名貨真價(jià)實(shí)的老讀者、一名忠心耿耿的老作者、一名矢志不渝的法律人，內(nèi)心深處有一種無(wú)以言表的欣慰和喜悅！如同劉桂明總編輯每年都要去看望德高望重的歷任老總編輯時(shí)，都要發(fā)表令人感動(dòng)的關(guān)于“凡是關(guān)心、關(guān)注、關(guān)愛《民主與法制》的讀者、作者、編者都會(huì)長(zhǎng)壽”的感慨和預(yù)言一樣，我也衷心祝愿我們的《民主與法制》在法治中國(guó)的百花園中，繼續(xù)綻放出更加鮮艷燦爛的花朵！