任重道遠(yuǎn)：“檢察建議”不再只是“建議”

本社特約記者 羅書平

可能很少有人記得，在上個(gè)世紀(jì)八十年代初（1982年），曾經(jīng)經(jīng)歷過一場(chǎng)“是否撤銷檢察院”的風(fēng)波。

據(jù)《中國人大》（2013年第10期)披露，當(dāng)年，在彭真同志主持下,憲法修改委員會(huì)對(duì)憲法全面修改，起草新憲法。在修改過程中，有人致信彭真，建議取消檢察院，將檢察院并入司法部，理由是“這兩個(gè)部門的職能都屬于司法范圍，各國都有檢察工作,但設(shè)檢察院的卻很少。這兩個(gè)部門合并,也符合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的精神”。

彭真感到這件事（取消檢察院）既重大，時(shí)間又緊迫，立即批送給胡繩、張友漁、王漢斌研究，并批送陳丕顯，請(qǐng)中央政法委員會(huì)提出研究意見。

當(dāng)年10月22日，王漢斌主持研究起草了意見，提出不宜取消檢察院的十條理由，其中最主要的是兩點(diǎn)：一條是我們新中國成立以來一直是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外，這么多年的實(shí)踐表明并沒有什么大的問題和不可行的地方；另一條是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政部門之外,有利于行使職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)除了刑事案件外,還要對(duì)國家工作人員、虐待犯人等行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政部門之外,能使辦案超脫一些,有利于保證司法公正。此外,還特別提到“現(xiàn)在距人大通過憲法只有一個(gè)月，取消后怎么辦,還沒有成熟的方案”。最后，經(jīng)中央批準(zhǔn)：“檢察院仍維持現(xiàn)狀,不與司法部合并?！?/p>

“檢察建議”，當(dāng)務(wù)之急加強(qiáng)法制宣傳

歷史證明，無論是“檢察建議”的性質(zhì)，還是下級(jí)檢察院能否對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)送“檢察建議”，都取決于檢察機(jī)關(guān)的法律地位。既然我國憲法明確無誤地規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，因此，檢察機(jī)關(guān)在依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程中，所作出的任何決定（起訴書、抗訴書、“檢察建議”等）都具有法律監(jiān)督的屬性，都是具有法律效力的法律文書，都不受與被監(jiān)督對(duì)象是否“同級(jí)”的限制！

但這個(gè)在法學(xué)界、司法界的“法律人”看來屬于“常識(shí)性”的東西，卻不一定被社會(huì)公眾所知曉，其間，被誤讀、誤解乃至被誤判的情形時(shí)有發(fā)生。

如上所述，媒體報(bào)道的某市國稅局長(zhǎng)聽說檢察院失去對(duì)反貪案件的偵查權(quán)后，立即將剛剛收到的“檢察建議”揉成一團(tuán)扔了的經(jīng)典案例，雖說只是特例，卻很有代表性！關(guān)于這個(gè)特例，“廬州判官”（2017-01-24）作了介紹：合肥市包河區(qū)檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，2014年8月至2015年8月，合肥幾家公司和個(gè)人讓他人為自己開具與實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況不符的增值稅發(fā)票，合計(jì)虛開增值稅專用發(fā)票110065.54元，作為進(jìn)項(xiàng)稅票抵扣稅款。顯然，根據(jù)《稅收征收管理法》《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，合肥市國家稅務(wù)局作為管理機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)上述單位進(jìn)行查處。遂于2016年10月10日，區(qū)檢察院向合肥市國家稅務(wù)局發(fā)出“檢察建議書”，建議該局對(duì)上述稅收違法行為進(jìn)行查處。

市國稅局局長(zhǎng)收到“檢察建議”一看，“才虛開11萬元??！這點(diǎn)錢算什么？還發(fā)個(gè)什么檢察建議??？”于是，這個(gè)局長(zhǎng)將“檢察建議”揉了揉，揉成一團(tuán)紙，隨手扔了——面對(duì)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)正式提供的要求查處的違法線索，市國稅局來了個(gè)裝聾作啞，對(duì)檢察建議采取了“三不方針”（不回復(fù)、不查處、不溝通）。

顯然，這個(gè)市國稅局長(zhǎng)對(duì)“檢察建議”的蔑視和傲慢態(tài)度，既反映出其法律意識(shí)的淡薄和無知，更提出了一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的敏感話題：“檢察建議”的性質(zhì)是什么？是不是就只是“一紙建議”？檢察機(jī)關(guān)的法律地位是什么？下級(jí)（區(qū)）檢察院是不是就不能“越級(jí)”向上級(jí)（市）行政機(jī)關(guān)發(fā)“檢察建議”？

盡管這個(gè)問題現(xiàn)在已不復(fù)存在——因?yàn)橛嘘P(guān)人民檢察院的“檢察建議”已經(jīng)寫進(jìn)了國家法律中，但“徒法不足以自行”——如果對(duì)于法律規(guī)定的檢察建議制度不加強(qiáng)宣傳，這類堪稱“經(jīng)典”的“案例”，類似前述三分之一以上的關(guān)于啟動(dòng)公益訴訟的“檢察建議”被置之不理的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，社會(huì)生活中普遍存在的把“檢察建議”仍僅視為普通的“行政公文”的慣性思維，是否還會(huì)重演？誰也說不清！

因此，記者建議應(yīng)當(dāng)將包括“檢察建議”在內(nèi)的宣傳納入國家五年一度的“全民普法”內(nèi)容之一進(jìn)行廣泛的宣傳（并非檢察機(jī)關(guān)一家的事），通過各種各樣喜聞樂見的形式，讓絕大多數(shù)的社會(huì)公眾明白一個(gè)基本的道理，在國家基本法律中賦予“檢察建議”的法律地位，無異于為“檢察建議”這個(gè)多年來“柔性”的法律監(jiān)督手段裝上了鋒利的牙齒！

不錯(cuò)，在眾多的法律監(jiān)督手段中，“檢察建議”確實(shí)相對(duì)溫和和柔性——但不要忘了，如果對(duì)“檢察建議”置之不理或束之高閣，那么，緊接著的可能就會(huì)跟上一系列的法律監(jiān)督配套手段：糾正違法通知、立案通知、起訴、抗訴等。

“檢察建議”，工作重心堅(jiān)持落地落實(shí)

千里之行，始于足下；“檢察建議”，重在落實(shí)。

《法制日?qǐng)?bào)》記者蔣安杰在報(bào)道最高人民檢察院的“一號(hào)檢察建議”出臺(tái)經(jīng)過和法律效果時(shí)，曾有一段有關(guān)“檢察建議落實(shí)難”的評(píng)論指出：一直以來，有人認(rèn)為，“檢察建議”不過就是個(gè)建議，能有什么樣的作用，人家不重視又能怎樣呢？據(jù)說也確實(shí)存在“檢察建議”被相關(guān)部門擱置、泥牛入海的情況。為此，蔣安杰認(rèn)為：

“檢察建議”落實(shí)難，特別是有關(guān)社會(huì)治理的建議落實(shí)難，關(guān)鍵在于都是難啃的硬骨頭，有些問題不是沒發(fā)現(xiàn)，而是難解決，一些檢察機(jī)關(guān)存在畏難情緒，缺乏攻堅(jiān)克難的勇氣和擔(dān)當(dāng)，重視不夠、辦法不多、韌勁不足、借力不善；一些人甚至認(rèn)為“檢察建議”不是硬任務(wù)，可做可不做，做不做無所謂，成不成不在我。

“檢察建議”落實(shí)難，難在一些被建議單位還在“沉睡”中，直到“公堂上對(duì)簿”才能被震醒。有的源于工作上長(zhǎng)期的惰性，害怕解決落實(shí)起來有困難，強(qiáng)調(diào)客觀理由，能推則推，能拖就拖；有的甚至認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是多管閑事;有的出于理解認(rèn)識(shí)上的偏差，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的建議不是硬性要求，聽不聽由我。

而“一號(hào)檢察建議”的實(shí)踐證明，事在人為，路在腳下。“一號(hào)檢察建議”就是社會(huì)治理在檢察環(huán)節(jié)的標(biāo)本兼治，是檢察機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想重在實(shí)踐、貴在落實(shí)的生動(dòng)體現(xiàn)。

此次檢察系統(tǒng)與教育部門的“聯(lián)合發(fā)力”，讓我們欣喜地看到，25個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在“一號(hào)檢察建議”上批示，在雙贏多贏共贏理念指導(dǎo)下，“一號(hào)檢察建議”在教育系統(tǒng)沒有遭遇“腸梗阻”，教育部為此連續(xù)下發(fā)兩個(gè)通知，從中央到省里、市里、縣里直到村鎮(zhèn)，“任督二脈”基本打通，這也許是如此短的時(shí)間內(nèi)卻取得超乎想象的成效之原因所在。

據(jù)2019年5月9日《檢察日?qǐng)?bào)》報(bào)道，江西省人民檢察院近日公開發(fā)布了“檢察建議”工作實(shí)施細(xì)則，明確規(guī)定“檢察建議統(tǒng)一留痕全程監(jiān)督制度”。要求該省檢察機(jī)關(guān)提出“檢察建議”，應(yīng)納入統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行管理，統(tǒng)一留痕、全程監(jiān)督，向同級(jí)黨委和大人及其常委會(huì)報(bào)告本院檢察建議工作、重點(diǎn)監(jiān)督案件辦理情況，主動(dòng)接受監(jiān)督，爭(zhēng)取黨委重視和人大支持。

記者發(fā)現(xiàn)，為了確?！敖y(tǒng)一留痕全程監(jiān)督制度”落到實(shí)處，江西省檢察院的實(shí)施細(xì)則規(guī)定了“三步走”的工作流程：一是承辦檢察官在收到被建議單位的反饋回函之日起一個(gè)月內(nèi)應(yīng)當(dāng)對(duì)“檢察建議”效果進(jìn)行評(píng)估并制作檢察建議效果評(píng)估報(bào)告。二是經(jīng)過評(píng)估，被建議單位對(duì)建議落實(shí)、整改不到位的，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，檢察機(jī)關(guān)可以采取包括“約談被建議單位有關(guān)負(fù)責(zé)人”等方式督促、協(xié)助被建議單位整改落實(shí)。三是被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)無正當(dāng)理由不采納建議或逾期不答復(fù)的，承辦檢察官應(yīng)當(dāng)制作《督促落實(shí)檢察建議通知書》，報(bào)檢察長(zhǎng)決定后，送達(dá)被建議單位，并可以將相關(guān)情況報(bào)告上級(jí)人民檢察院，通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，督促落實(shí)檢察建議。其中對(duì)于事關(guān)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生事業(yè)改善等重大事項(xiàng)的檢察建議，被建議單位不落實(shí)、不整改、不采納、不答復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)督促檢察建議的整改落實(shí)，對(duì)符合提起公益訴訟條件的，應(yīng)當(dāng)依法提起公益訴訟，對(duì)于構(gòu)成違紀(jì)違法或者犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)線索移送同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)或者被建議單位的上級(jí)主管部門處理；屬于法律規(guī)定的由人民檢察院立案?jìng)刹榈?，?yīng)當(dāng)依法立案?jìng)刹椤?/p>

顯然，這樣的“實(shí)施細(xì)則”，對(duì)于“檢察建議”的落地生根，實(shí)施法律監(jiān)督目的，不僅有針對(duì)性，而且具有可操作性，是值得肯定的。

“檢察建議”：法律文書強(qiáng)化釋法說理

應(yīng)當(dāng)說，“檢察建議”的書面形式就是“檢察建議書”，如同人民檢察院的“起訴書”“抗訴書”“糾正違法通知書”一樣，檢察機(jī)關(guān)的“檢察建議書”就是法定的法律文書（檢察文書）。

然而，就目前檢察系統(tǒng)對(duì)“檢察建議書”的規(guī)范要求而言，其“釋法說理”的內(nèi)容并未放在重要的位置，且相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定對(duì)“檢察建議書”的重點(diǎn)說理范圍僅限于民事、行政檢察監(jiān)督的范疇。這種現(xiàn)狀勢(shì)必對(duì)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)從事“檢察建議”監(jiān)督的檢察人員常常由于“無章可循”或缺乏“可操作性”而無所適從。

如根據(jù)2017年發(fā)布的最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)檢察法律文書說理工作的意見》在規(guī)定七項(xiàng)“檢察法律文書說理的重點(diǎn)”中，僅僅是在最后一項(xiàng)“（七）民事行政檢察工作”中，要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的案件，只是在決定“向人民法院提出檢察建議”時(shí)和對(duì)涉及國家利益、社會(huì)公共利益的民事、行政案件向人民法院“提出檢察建議或者提起公益訴訟的”的案件，才要求檢察建議書中作為“說理的重點(diǎn)”。而對(duì)于其他案件或事由提出檢察建議的，則未作相應(yīng)的要求。

事實(shí)上，既然國家法律（包括民事訴訟法和人民檢察院組織法）已將檢察建議賦予其法定的法律監(jiān)督形式之一，因此，“檢察建議書”就是一種法定的檢察法律文書，其釋法說理就是一種必然的基本要求。這樣的“檢察建議”，無論是建議提起再審、糾正違法還是提起公益訴訟等，都應(yīng)當(dāng)在其中切實(shí)做到：

——闡明事實(shí)。要準(zhǔn)確說明人民檢察院認(rèn)定的案件事實(shí)及相關(guān)證據(jù)，對(duì)證據(jù)的客觀性、合法性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行必要分析，說明采信和不采信的理由。

——釋明法理。要結(jié)合法律文書的具體內(nèi)容和結(jié)論，對(duì)人民檢察院所作決定依據(jù)的法律、司法解釋條文的具體內(nèi)容予以列明，解釋法律適用的理由和依據(jù)。

——講明情理。說理要注重法理情的有機(jī)結(jié)合，釋之以法，曉之以理，動(dòng)之以情，增強(qiáng)司法辦案的人文關(guān)懷和社會(huì)效果。

“檢察建議”：實(shí)際效果應(yīng)當(dāng)納入考核

今年修正后的《中華人民共和國檢察官法》特別規(guī)定：對(duì)提出檢察建議效果顯著的應(yīng)當(dāng)給予“獎(jiǎng)勵(lì)”。經(jīng)查詢，按該法條，對(duì)檢察官應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)的事項(xiàng)包括：（一）公正司法，成績(jī)顯著的；（二）總結(jié)檢察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成果突出，對(duì)檢察工作有指導(dǎo)作用的；（三）在辦理重大案件、處理突發(fā)事件和承擔(dān)專項(xiàng)重要工作中，做出顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的；（四）對(duì)檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的；（五）提出檢察建議被采納或者開展法治宣傳、解決各類糾紛，效果顯著的；（六）有其他功績(jī)的。

很顯然，要實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官優(yōu)秀表現(xiàn)給予獎(jiǎng)勵(lì)的立法目的，就必須堅(jiān)持對(duì)檢察官日常的職務(wù)行為進(jìn)行必要的考核制度。其中，就有關(guān)檢察建議的考核而言，自然就必須落實(shí)檢察建議的追蹤機(jī)制。這就如同對(duì)檢察官所辦理的案件向人民法院提起公訴、抗訴或公益訴訟之時(shí)，案件并未結(jié)束而只是程序的啟動(dòng)，至于案件的最終結(jié)局如何、效果怎樣，都有待對(duì)這些工作進(jìn)行跟蹤考核。

檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議后，應(yīng)當(dāng)落實(shí)檢察建議追蹤機(jī)制。檢察建議不具有強(qiáng)制性，被建議對(duì)象很有可能選擇置之不理，導(dǎo)致檢察建議效果落空，法律監(jiān)督功能難以實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這一狀況，不少學(xué)者主張，不應(yīng)從賦予其強(qiáng)制力著手，而應(yīng)該通過追蹤落實(shí)檢察建議完成情況著手，并聯(lián)合監(jiān)察委員會(huì)及相關(guān)之職能部門，促使被建議對(duì)象對(duì)相關(guān)違法情形進(jìn)行改正。當(dāng)被建議對(duì)象拒不改正時(shí)，可以依法提起公益訴訟。