歷史回顧：從無到有的“檢察建議”

本社特約記者 羅書平

在2012年6月全國人大常委會修正民事訴訟法之前，在國家法律層面上還沒有“檢察建議”這個法律概念。短短6年多時間，“檢察建議”迅速“成長”為人民檢察院履行法律監(jiān)督職能的重要手段。

“檢察建議”是如何走上“快車道”的？讓我們來解剖檢察建議制度的改革發(fā)展之路，一起尋找答案。

從無到有的“檢察建議”

“檢察建議”這種檢察活動形式，最早出現(xiàn)于上世紀(jì)五十年代檢察機關(guān)的“一般監(jiān)督”而非“法律監(jiān)督”工作中。“文革”后，在1981年中央提出對社會治安實行綜合治理的方針后，檢察機關(guān)曾經(jīng)運用“檢察建議”作為參與社會治安綜合治理的形式和手段之一。2009年，最高人民檢察院制定并公開發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，第一次以司法規(guī)范性文件的形式確立檢察建議制度，并對其主要內(nèi)容、適用條件及辦理程序作了規(guī)定。但實事求是地說，此時的“檢察建議”與法院的“司法建議”比較類似，都是為了實現(xiàn)社會治安綜合治理的方式和手段。

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟活動實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，從此，開啟“檢察建議”的新篇章。一是首次從司法規(guī)范性文件層面上確認(rèn)了“再審檢察建議”作為檢察機關(guān)對人民法院發(fā)生法律效力的民事、行政裁判中履行法律監(jiān)督權(quán)的主要形式之一；二是首次承認(rèn)并明確了其他類型的“檢察建議”，并規(guī)定了提出及回復(fù)期限等具體內(nèi)容。

兩院聯(lián)合會簽文件的發(fā)布，結(jié)束了多年來檢察機關(guān)的民行檢察建議只是“自我授權(quán)”和“效力待定”的尷尬狀態(tài)！自此，人民法院對“檢察建議”再也不能再“束之高閣”和“不聞不問”。人民檢察院向人民法院提出的有關(guān)民事行政案件的“檢察建議”，由過去一般意義上的僅僅適用于綜合治理的工作建議，上升到法定的法律監(jiān)督程序。

一年后，修正后的民事訴訟法在有關(guān)法律監(jiān)督的章節(jié)中增設(shè)“檢察建議”制度，再次將“檢察建議”的法律依據(jù)由“司法文件”提升到“國家立法”。修正后的民事訴訟法第208條規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議?！薄@是在我國法律層面中第一次明確提出檢察建議這一概念?！皺z察建議”與“提起抗訴”并列，正式成為民事檢察的監(jiān)督方式。

自2012年修正后的民事訴訟法在有關(guān)法律監(jiān)督的章節(jié)中增設(shè)檢察建議制度之后，最高立法機關(guān)又相繼在兩部法律中對“檢察建議”這一“新生事物”予以重申。

2017年9月1日，全國人大常委會修改后的《中華人民共和國檢察官法》規(guī)定，對于“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的”，應(yīng)當(dāng)給予獎勵！

2018年10月26日，全國人大常委會修改后的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條中，“檢察建議”出現(xiàn)了三次：一是從宏觀方面（不限于民事、行政訴訟領(lǐng)域）進一步明確，“檢察建議”是人民檢察院依法行使法律監(jiān)督權(quán)的主要形式之一；二是有關(guān)單位對“檢察建議”應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時將檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院；三是對“檢察建議”的適用范圍及其程序明確“依照法律有關(guān)規(guī)定”。

2019年3月，最高人民檢察院檢察長張軍在向全國人民代表大會的工作報告中更是高頻率出現(xiàn)“檢察建議”，并將其提到了前所未有的高度！

最高檢工作報告中的“檢察建議”

對檢察系統(tǒng)“檢察建議”前世今生的考證，最快捷也最權(quán)威的莫過于從最高人民檢察院“一年一度”向全國人民代表大會的工作報告入手。

研究結(jié)果顯示，在本世紀(jì)前的最高人民檢察院工作報告中，是沒有“檢察建議”一說的。就是在本世紀(jì)前十年（2001～2010年），“檢察建議”在最高人民檢察院的工作報告中也時隱時現(xiàn)，僅僅在2002、2003、2006年的工作報告中分別出現(xiàn)了一次?！皺z察建議”真正理直氣壯進入《最高人民檢察院工作報告》的，始于第十二屆全國人大，至于“發(fā)展壯大”則是十三屆全國人大之后。

在十二屆全國人大一次會議上，最高檢在工作報告提出：2013年全國檢察機關(guān)“依法提出抗訴55992件、再審檢察建議45823件”。

2014年十二屆全國人大二次會議最高檢察院的工作報告中，4次提到了“檢察建議”:“依法對生效裁判、調(diào)解書提出抗訴或再審檢察建議15538件，對審判中的違法情形提出檢察建議18398件，對民事執(zhí)行活動中的違法情形提出檢察建議41069件……探索通過督促起訴、檢察建議等方式，推動相關(guān)部門依法履行對環(huán)境資源的監(jiān)管職責(zé)?！?/p>

此后的十二屆全國人大三次會議、四次會議、五次會議上，最高檢的工作報告中提到“檢察建議”分別為3次、5次和6次。

2018年的十三屆全國人大一次會議上，最高檢察院的工作報告“檢察建議”一詞出現(xiàn)的頻率歷史罕見地達到7次。

其中，2017年12月部署農(nóng)民工討薪問題專項監(jiān)督，至春節(jié)前，檢察機關(guān)共支持5566名農(nóng)民工提起訴訟，幫助追回勞動報酬4605萬余元；同時向有關(guān)部門發(fā)出“檢察建議”370份，督促依法履行職責(zé)，幫助兩萬余名農(nóng)民工追索被拖欠的勞動報酬3.4億元，讓辛苦一年的農(nóng)民工兄弟回家過好年。

對受理申訴或辦案中發(fā)現(xiàn)的“張氏叔侄強奸殺人案”“沈六斤故意殺人案”“盧榮新強奸殺人案”“李松故意殺人案”等18起重大冤錯案件，及時提出抗訴或“再審檢察建議”，人民法院均改判無罪。

對認(rèn)為確有錯誤的民事行政生效裁判、調(diào)解書提出抗訴2萬余件、“再審檢察建議”2.4萬件，對審判程序中的違法情形提出“檢察建議”8.3萬件，對民事執(zhí)行活動提出“檢察建議”12.4萬件。

針對民間借貸、企業(yè)破產(chǎn)、房屋買賣、馳名商標(biāo)認(rèn)定等領(lǐng)域，為謀取不正當(dāng)利益打“假官司”問題，檢察機關(guān)開展虛假訴訟專項監(jiān)督，重點監(jiān)督“規(guī)模性造假”和中介服務(wù)機構(gòu)“居間造假”。2016年以來共向人民法院提出抗訴或“再審檢察建議”3877件，對構(gòu)成犯罪的起訴452人。

另外，最高人民檢察院對“陳滿故意殺人案”“譚新善故意殺人案”等11起重大案件向最高人民法院提出抗訴或“再審檢察建議”。

2019年的十三屆全國人大二次會議上，張軍作最高檢工作報告。由于檢察建議制度的持續(xù)發(fā)展，“檢察建議”一詞出現(xiàn)的頻率達到歷史最高峰：18次。

張軍在報告中說，齊某強奸、猥褻多名女童，拒不認(rèn)罪，僅被判處十年有期徒刑，最高人民檢察院抗訴后改判無期徒刑。就此案發(fā)現(xiàn)的問題，向教育部發(fā)出最高人民檢察院第一號“檢察建議”，并請省級檢察院同步落實。教育部和各地教育行政部門推動落實性違法犯罪人員從業(yè)禁止、校園性侵強制報告、女生宿舍封閉管理等制度。

對發(fā)現(xiàn)的冤錯案件及時提出抗訴、“再審檢察建議”，糾錯的同時深刻總結(jié)教訓(xùn)。最高人民檢察院提出再審檢察建議的“李錦蓮故意殺人案”“鄒俊敏販賣毒品案”均得到改判。

通過抗訴發(fā)揮對類案的指導(dǎo)作用，對確有錯誤的其他個案，以“檢察建議”等方式促進糾正。共提出民事抗訴3933件，同比上升25.1%；法院已審結(jié)1982件，其中改判、發(fā)回重審、調(diào)解、和解撤訴1499件；提出“再審檢察建議”4087件，同比上升32.1%，法院已啟動再審程序2132件。最高人民檢察院對33件典型案件提出抗訴，同比上升6.5%。就監(jiān)督案件反映出的民事公告送達不盡規(guī)范問題，向最高人民法院發(fā)出“檢察建議”，得到積極回應(yīng)。

嚴(yán)懲虛假訴訟。會同最高人民法院制定相關(guān)司法解釋，監(jiān)督糾正1484件“假官司”，同比上升48.4%；對涉嫌犯罪的起訴500人，同比上升55.3%。監(jiān)督、支持法院依法執(zhí)行，對選擇性執(zhí)行、超范圍查封扣押等違法情形提出“檢察建議”23814件，同比上升12.7%；對拒不執(zhí)行判決、裁定情節(jié)嚴(yán)重的，批捕2376人，同比上升36.9%。

加強行政訴訟監(jiān)督。對認(rèn)為確有錯誤的行政判決、裁定提出抗訴117件，同比下降15.8%；提出“再審檢察建議”90件，同比上升50%。重點監(jiān)督征地拆遷、社會保障等領(lǐng)域的案件。開展行政非訴執(zhí)行專項監(jiān)督，督促行政機關(guān)依法申請強制執(zhí)行，監(jiān)督法院依法審查辦理，提出“檢察建議”6528件，已采納5117件。

黑龍江省人大常委會就檢察公益訴訟專門作出決定，該省檢察機關(guān)專項調(diào)查387家小煤礦關(guān)閉整治公益保護問題，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)和犯罪問題線索132件；對公益受損案件，以“檢察建議”督促主管機關(guān)履職，取得良好成效。

把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳狀態(tài)。檢察機關(guān)訴前發(fā)出公告或“檢察建議”，促使有關(guān)主體提起訴訟、行政機關(guān)依法履職，不僅能夠及時保護公益，而且能夠以最少司法投入獲得最佳社會效果。共辦理訴前程序案件102975件。其中，公告督促有關(guān)社會組織提起民事公益訴訟1721件；向行政機關(guān)發(fā)出“檢察建議”101254件，97.2%得到采納，更多問題在訴前得以解決。長沙市柏家洲地處湘江飲用水源一級保護區(qū)，污水直排。檢察機關(guān)發(fā)出“檢察建議”后，有關(guān)部門全力落實，迅即搬遷島民、拆除違建、清理餐飲船舶，攜手打了一場“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”。

將提起訴訟做成生動法治課。訴前“檢察建議”不能有效落實，就以訴訟、庭審接力推動問題解決，警示一片、教育社會面。共提起公益訴訟3228件，法院已判決1526件，支持起訴意見1525件。重慶市榮昌區(qū)瀨溪河沿岸禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)286家養(yǎng)殖戶違規(guī)經(jīng)營，直排畜禽糞便污水。檢察機關(guān)向16個鎮(zhèn)街發(fā)出“檢察建議”，對其中怠于履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的古昌鎮(zhèn)政府提起公益訴訟，獲得庭審支持，促進了禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)河流污染的全面治理。

用法律捍衛(wèi)英烈尊嚴(yán)……對英烈紀(jì)念設(shè)施保護不力的，向有關(guān)部門發(fā)出“檢察建議”36件，均獲采納，維護了英烈尊嚴(yán)，讓英靈得以安寧。

在談到2019年主要工作時，張軍說，檢察機關(guān)將積極參與社會治理，深入剖析案件反映出的傾向性問題和管理漏洞，及時提出“檢察建議”，努力做到辦理一案、治理一片，促進全社會增強法治觀念、堅定法治信仰。

“檢察建議”步入“快車道”

數(shù)字都是枯燥的，數(shù)據(jù)所反映的事例卻是鮮活的。

自十二屆全國人大（2013年）以來，“檢察建議”在最高人民檢察院向全國人民代表大會的工作報告中，一直呈直線上升的勢頭。這一方面固然是與2012年經(jīng)全國人大常委會修正的《中華人民共和國民事訴訟法》正式確立了“檢察建議”制度密切相關(guān)，另一方面，也是對早在2009年11月18日最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，將“檢察建議”作為檢察改革舉措之后所取得的每年數(shù)以萬計的“檢察建議”成績的肯定。

如果說，在十二屆全國人大期間，人民檢察院的檢察建議工作還只是“起步”的話（五年中的最高人民檢察院工作報告中出現(xiàn)“檢察建議”共計19處），那么，十三屆全國人大期間檢察建議工作就是一個“飛躍”（2018至2019年兩年中最高人民檢察院工作報告中出現(xiàn)的“檢察建議”共計25處）！

可以說，檢察建議作為人民檢察院在履行法律監(jiān)督職能中與“提起抗訴”“糾正違法”并駕齊驅(qū)的重要手段，并已經(jīng)步入“快車道”！