澳大利亞在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面的改革及對(duì)我國(guó)的啟示

杜江舟

本文從澳大利亞政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的角度出發(fā)，對(duì)其政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的改革進(jìn)行總結(jié)和比較。近而總結(jié)出我國(guó)在這一領(lǐng)域所遇到的問(wèn)題并分析原因，最后基于澳大利亞政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)得出對(duì)于我國(guó)較為適合的改善建議。

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，政府所涉及的公共事務(wù)變得更加復(fù)雜，同時(shí)公民對(duì)于政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量的需求也不斷增加。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方法式不僅減輕了政府繁雜的事務(wù)、提高政府行政效率和資金使用效率，也通過(guò)引入社會(huì)和市場(chǎng)的力量，為政府行政工作注入了新鮮血液。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展雖然從20世紀(jì)90年代就開(kāi)始了試點(diǎn)探索，但從實(shí)踐來(lái)看并沒(méi)有完全發(fā)揮出其優(yōu)勢(shì)，依然存在著發(fā)展的不平衡、不充分、服務(wù)提供者專(zhuān)業(yè)化程度低等問(wèn)題。

澳大利亞政府行政改革緣起于20世紀(jì)70-80年代，由于其改革的徹底性、制度設(shè)計(jì)的精湛性被各國(guó)奉為行政改革的典范。在澳大利亞的行政改革進(jìn)程中也涉及到了政府職能的轉(zhuǎn)變和政府提供公共服務(wù)方面的改革。筆者嘗試通過(guò)對(duì)于澳大利亞政府行政改革具體作法的研究，從而總結(jié)出對(duì)于我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和提高公共服務(wù)質(zhì)量方面的一些建議。

二、澳大利亞政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革的主要內(nèi)容及比較

（一）澳大利亞政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革

澳大利亞政府在提供公共服務(wù)的改革主要分成三個(gè)階段。（1）由于70年代澳大利亞所陷入的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)全球化和工業(yè)革命的推動(dòng)促使了澳大利亞政府的行政改革。90年代初，澳大利亞結(jié)束了保護(hù)主義，開(kāi)始了國(guó)有企業(yè)的私有化改革。將第一批國(guó)企進(jìn)行了私有化，其中就包括澳大利亞聯(lián)邦銀行、澳洲航空和機(jī)場(chǎng)、澳洲鐵路和一些公共設(shè)施、水、電、煤氣等。在1995年，澳大利亞開(kāi)始針對(duì)地方，建議在各州實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性與私有化政策。在這一階段改革主要有三個(gè)方面，首先是將國(guó)有企業(yè)規(guī)范化，提升國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。將政府的投資由國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)移到新興部門(mén)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和戰(zhàn)略部門(mén)。對(duì)企業(yè)進(jìn)行從組合，私有化或股份化，將企業(yè)的一部分貨全部出售給私人。第二是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，消除原有的國(guó)有企業(yè)的壟斷地位，減少對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。貫徹商業(yè)化原則，減輕國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，公平競(jìng)爭(zhēng)。減少政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)的保護(hù)政策和資金支持。 最后是鼓勵(lì)私人企業(yè)提公共服務(wù)，使公共服務(wù)市場(chǎng)化。政府通過(guò)合同外包的形式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，公共服務(wù)的提供者要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)贏得合同，可能是國(guó)有企業(yè)也可能是私人企業(yè)或社會(huì)組織及個(gè)人等。（2）由于九十年代初的合同外包所產(chǎn)生的一些負(fù)面后果，私人企業(yè)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中缺少監(jiān)管以及合同的不完善都導(dǎo)致了公共服務(wù)的質(zhì)量降低。在21世紀(jì)初期出現(xiàn)了向新公共服務(wù)的重要過(guò)渡，轉(zhuǎn)向以公司合作的方式提供公共服務(wù)。政府與外部組織的關(guān)系在職責(zé)劃分、資金提供和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上發(fā)生了變化。這一時(shí)期進(jìn)入了以公共服務(wù)改革為核心的階段，推動(dòng)著改革向合作治理發(fā)展。為了減少政府管理不協(xié)調(diào)，政府部門(mén)之間加強(qiáng)了在提供服務(wù)上的合作。（3）2007年澳大利亞工黨開(kāi)始執(zhí)政，在改革領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新的實(shí)踐，進(jìn)入了合作治理時(shí)期。其原因在于2008年的全球金融危機(jī)影響到了澳大利亞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除了對(duì)全球化的回應(yīng)，也面臨著政府成本減少的壓力。公民對(duì)于政府的要求不斷增加，提出了廉價(jià)政府的要求，通過(guò)讓企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人來(lái)提供公共服務(wù)來(lái)減少政府的財(cái)政支出。主要內(nèi)容包括加強(qiáng)民主，用創(chuàng)新的方式來(lái)支持澳大利亞人民參政議政。在這一基礎(chǔ)上發(fā)展到合作治理或是共同生產(chǎn)，即把用戶作為提公共服務(wù)的積極合作者，利用其更為廣泛的資源和更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性與政府相互影響。除了政府與外部主體間的合作，還包括各地方政府間的合作，均取得不錯(cuò)的效果。

三、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的問(wèn)題及原因

隨著社會(huì)大眾對(duì)于政府提供公共服務(wù)質(zhì)量的要求日益提升，政府希望通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、消費(fèi)者主體地位提高、政社協(xié)同共治與政府職能轉(zhuǎn)變等多個(gè)發(fā)展目標(biāo)，但我國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面的發(fā)展并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，在公共服務(wù)的供給方面依舊出現(xiàn)不平衡不充分的問(wèn)題。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展的不平衡性

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的不平衡主要體現(xiàn)在地區(qū)發(fā)展的不平衡和不同社會(huì)組織提供公共服務(wù)能力的不平衡。

雖然政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)極大地改善了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差距，很多落后地區(qū)的群眾也可以享受到一定質(zhì)量的公共服務(wù)，但在各個(gè)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容上又出現(xiàn)了新的不平衡性，這又也帶來(lái)了各地區(qū)間存在著服務(wù)質(zhì)量的差距的問(wèn)題。根據(jù)專(zhuān)家資料，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)按照不同的發(fā)展程度，分為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)構(gòu)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)性人才、購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)與購(gòu)買(mǎi)發(fā)展性規(guī)劃五個(gè)維度。根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展情況不同，其購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容也不同。因此，各地區(qū)政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量存在著差異性。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)不同地區(qū)公共服務(wù)分為四個(gè)等級(jí)。第一等級(jí)地區(qū)已經(jīng)建立了公民從出生到老年的全方位服務(wù)體系，同時(shí)這些地區(qū)通過(guò)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、人才購(gòu)買(mǎi)來(lái)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)多元化治理的目標(biāo)，以此來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)政社協(xié)同共治的理念。第二個(gè)等級(jí)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)機(jī)構(gòu)、購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目、購(gòu)買(mǎi)人才的方式結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)實(shí)現(xiàn)多方位的公共服務(wù)體系。第三等級(jí)的公共服務(wù)大多集中于項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)和機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)，主要也是集中于醫(yī)療、養(yǎng)老這些基礎(chǔ)領(lǐng)域并且專(zhuān)業(yè)性不夠高。第四等級(jí)主要的方式是項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，政府只能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)短期項(xiàng)目來(lái)提供公共服務(wù)。這樣的不平衡性直接導(dǎo)致了政府在發(fā)展中公共服務(wù)過(guò)程中要面對(duì)更為復(fù)雜的情況。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展的不充分性

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的不充分性主要體現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)者的制度化水平不充分、消費(fèi)者參與不充分、生產(chǎn)者的競(jìng)爭(zhēng)性不充分。

購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度化水平主要指導(dǎo)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等方面的規(guī)范性程度，即現(xiàn)有規(guī)章制度能否對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的流程提供清晰、明確的指導(dǎo)。制度化水平越高，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)才越能夠順利、有效開(kāi)展。另一方面缺乏明確的制度體系，中央在制度設(shè)計(jì)上并沒(méi)有對(duì)整個(gè)流程做出清晰的規(guī)定，并且在部門(mén)設(shè)計(jì)上也存在著相互沖突的情況。

政府所提供的公共服務(wù)要以公民為中心，要求政府提供能讓公民滿意的服務(wù)。這就要求公民更多的參與政府的各項(xiàng)政策制定，以保證服務(wù)提供者對(duì)公眾的需求保持靈敏的反應(yīng)。但在我國(guó)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，公民往往處于最弱的地位。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)處于初級(jí)階段，存在大量的形式性購(gòu)買(mǎi)和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，服務(wù)生產(chǎn)者更為注重的是購(gòu)買(mǎi)者也就是政府而非消費(fèi)者。另一方面也是因?yàn)槲覈?guó)制度設(shè)計(jì)的缺陷而忽視了公民的主體地位。

我國(guó)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的改革中大量存在這形式購(gòu)買(mǎi)，這些公共服務(wù)的供者大多是依附于政府的社會(huì)非盈利組織，它們的資金來(lái)源于政府的形式購(gòu)買(mǎi)資金。這些組織一般是政府相關(guān)部門(mén)自行成立的，因此不具有競(jìng)爭(zhēng)性并且專(zhuān)業(yè)性水平偏低。由于不具備競(jìng)爭(zhēng)性，這樣的服務(wù)質(zhì)量就很難提升，這些組織的目標(biāo)僅僅是為了完成上一級(jí)部署的任務(wù)。很多的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)僅僅是停留在形式上，實(shí)際并沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)的真正作用。

（三）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在問(wèn)題的原因

我國(guó)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)上的問(wèn)題主要原因在于購(gòu)買(mǎi)者與生產(chǎn)者之間缺乏獨(dú)立性和生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)不足，這是提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量的必要條件。但在我國(guó)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域大量存在著形式購(gòu)買(mǎi)，生產(chǎn)者依附于購(gòu)買(mǎi)者，一般承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)的社會(huì)組織都是政府所指定的單位，因此并不存在競(jìng)爭(zhēng)。這些社會(huì)組織的目標(biāo)僅僅是消極的完成政府下達(dá)的任務(wù)，而不是如何提供更好的服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，政府加大對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的投資力度，其中的利益就會(huì)吸引更多的社會(huì)組織參與到公共服務(wù)市場(chǎng)中，從而促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。但在我國(guó)，由于一些制度設(shè)計(jì)上的缺陷導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境很難產(chǎn)生?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》是指導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展最重要的法規(guī)，其中明確規(guī)定了任何社會(huì)組織都必須接受同級(jí)民政部門(mén)和上級(jí)主管部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中民政部門(mén)負(fù)責(zé)同一層級(jí)社會(huì)組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷(xiāo)和監(jiān)管，主管部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)組織的日常管理，包括批準(zhǔn)和任命社會(huì)組織的主要負(fù)責(zé)人、審批重大活動(dòng)、監(jiān)督日常工作、審計(jì)財(cái)務(wù)等。這樣的嚴(yán)格管制使得社會(huì)組織幾乎不具備自主權(quán)，所以只能夠依附于上一級(jí)，在提供公共服務(wù)上也只能聽(tīng)命于上一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，難有突破。

四、完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的對(duì)策建議

（一）建立完善的制度體系和理論支持

改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的社會(huì)工程，系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和改革內(nèi)容是改革成功的必要條件。制度設(shè)計(jì)的缺陷很可能導(dǎo)致改革達(dá)不到預(yù)期的目的甚至失敗。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革所產(chǎn)生的問(wèn)題很大的原因就是由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷和理論研究上的匱乏。澳大利亞政府的行政改革之所以被認(rèn)為是成功的典范就是因?yàn)樽裱艘岳碚摓榛A(chǔ)的系統(tǒng)原則：主要改革措施源于公共選擇及其相關(guān)的理論，并且它的改革設(shè)計(jì)精湛，內(nèi)容完整，各組成部分相互影響。因此，想要成功的改革必須要有完備的設(shè)計(jì)，而不是在不改變?cè)畜w制的情況下照搬其他的成功模式。我國(guó)應(yīng)該從本國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，加大對(duì)相關(guān)理論研究的投入，切實(shí)了解社會(huì)大眾的切實(shí)需要，盡快建立起完善的理論體系，以便于政府更好的推行公共服務(wù)。

（二）增強(qiáng)服務(wù)消費(fèi)者的參與程度

政府無(wú)論是以何種方式提供公共服務(wù)，都要遵循其公共性的基本原則。其主要的目的是保證社會(huì)大多數(shù)公民的利益，所以公共服務(wù)的提供要遵循公民的意見(jiàn)。讓公民參政議政可以保證政府對(duì)公民需求的敏感程度，同時(shí)也是增加公民信任度的有效方式。澳大利亞政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中就非常注重以公民的利益為核心，并且以這個(gè)原則指導(dǎo)改革的發(fā)展。改革的目的也在于加強(qiáng)民主，政府與社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同生產(chǎn)合作治理。就我國(guó)而言，要解決政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的種種困境，最重要的是以合作共治理念取代傳統(tǒng)的對(duì)抗監(jiān)管思想。治理需要多元主體的共同參與，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為公共部門(mén)與私人組織共同管理公共事務(wù)提供了平臺(tái)和契機(jī)。在實(shí)踐中，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維，重視社會(huì)組織在公共服務(wù)中的作用，充分利用市場(chǎng)的高效性實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給。

（三）政府要處理好與公共服務(wù)生產(chǎn)者的關(guān)系

在公共服務(wù)市場(chǎng)中，競(jìng)爭(zhēng)是使生產(chǎn)者提升公共服務(wù)質(zhì)量的必要條件。政府在向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的關(guān)系中，應(yīng)該明確各主體間的法定地位，有利于發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)化。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程是一個(gè)市場(chǎng)化的過(guò)程，應(yīng)該遵循市場(chǎng)主義和契約主義的原則，各主體之間是平等的地位。社會(huì)組織代表的社會(huì)力量是公共服務(wù)直接或間接的生產(chǎn)者，應(yīng)該發(fā)揮其獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，提供更好的公共服務(wù)。另外，政府在對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管上要適度。我國(guó)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)上出現(xiàn)的問(wèn)題就包括政府對(duì)社會(huì)組織的管理過(guò)于全面，從而使得社會(huì)組織失去了自主性，成為了“二級(jí)政府”，這也導(dǎo)致了我國(guó)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大部分都趨于形式性購(gòu)買(mǎi)。澳大利亞政府改革都就是將原有的公共部門(mén)私有化民營(yíng)化，以保證其獨(dú)立性和自主性，這為之后的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。（作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院）