西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略研究

李澤紅 ，柏永青 ，孫九林 ，董鎖成 ，李靜楠

（1.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101 ；2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)，北京100049）

一、前言

我國(guó)西部地區(qū)大多數(shù)區(qū)域面臨著生態(tài)脆弱與貧困并存的問題，如何科學(xué)發(fā)展已成為生態(tài)脆弱貧困區(qū)的重要議題。開展西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)生態(tài)文明建設(shè)模式研究，對(duì)西部地區(qū)人與自然和諧發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。從20世紀(jì)50年代起，相關(guān)學(xué)者開始探索自然環(huán)境與人口貧困之間的關(guān)系，研究生態(tài)脆弱貧困區(qū)的概念及生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展模式。

（一）生態(tài)脆弱與貧困惡性循環(huán)的理論研究

20世紀(jì)中葉，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Nurkse [1]系統(tǒng)提出了貧困惡性循環(huán)理論，解釋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后國(guó)家長(zhǎng)期滯留于落后狀態(tài)的原因；隨后出現(xiàn)了一系列關(guān)于擺脫貧困與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論 [2～7]。20世紀(jì)90年代以來，全球可持續(xù)發(fā)展的理念獲得廣泛認(rèn)可，生態(tài)環(huán)境與人口貧困的關(guān)系成為研究熱點(diǎn)。Motoyama和Hansen [8,9]研究了發(fā)展中國(guó)家人口貧困和環(huán)境破壞的惡性循環(huán)關(guān)系，投資不足、技術(shù)水平低下、人口過速增長(zhǎng)導(dǎo)致資源消耗加大，且無法合理補(bǔ)償消耗、無法有效治理污染，從而引起貧困危機(jī)。

1994年《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》確定的592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中，有425個(gè)分布在生態(tài)脆弱帶上；95%的絕對(duì)貧困人口生活在生態(tài)環(huán)境極度脆弱地區(qū)；覆蓋全國(guó)貧困人口70%以上的集中連片特困地區(qū)的重要約束之一是生態(tài)環(huán)境脆弱與生存條件惡化 [10,11]。張復(fù)明 [12]研究了黃土高原生態(tài)脆弱與貧困的辯證關(guān)系，認(rèn)為水土流失和經(jīng)濟(jì)落后相互牽掣和制約，直接導(dǎo)致該地區(qū)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能的劣化萎縮。國(guó)內(nèi)許多生態(tài)環(huán)境分布及其與人口貧困的相關(guān)性研究表明 [13～17]，在貴州省、甘肅省、陜西省和新疆維吾爾自治區(qū)等我國(guó)西部地區(qū)，生態(tài)脆弱區(qū)與經(jīng)濟(jì)貧困區(qū)高度重疊，貧困與生態(tài)脆弱互為因果、惡性循環(huán)。解決生態(tài)脆弱與經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)發(fā)展問題的核心是打破“脆弱-貧困”的惡性循環(huán)模式，尋求生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的平衡點(diǎn)，既要綠水青山，又要金山銀山 [18]。

（二）生態(tài)脆弱貧困區(qū)發(fā)展與實(shí)踐研究

2003年，董鎖成等 [19]提出了生態(tài)脆弱貧困區(qū)的概念，研究了屬于黃土高原丘陵溝壑區(qū)的定西地區(qū)生態(tài)脆弱與貧困的雙重矛盾現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)“脆弱-貧困”惡性循環(huán)是自然與人文要素長(zhǎng)期作用的結(jié)果，而幾十年來又以人為因素的作用為主。黃永斌等 [20]認(rèn)為，生態(tài)脆弱貧困區(qū)既是生態(tài)環(huán)境破壞最典型、最強(qiáng)烈的區(qū)域，也是貧困問題最集中的區(qū)域，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著貧困與生態(tài)環(huán)境惡化的雙重壓力。

目前生態(tài)脆弱貧困區(qū)的發(fā)展與實(shí)踐研究涵蓋了土地利用變化、生態(tài)環(huán)境效應(yīng)、生態(tài)重建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)方面 [21～24]。李芬等 [25]在綜合分析生態(tài)脆弱貧困區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)與脆弱生態(tài)環(huán)境之間的互動(dòng)作用關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略與對(duì)策。張玉海 [26]介紹了貴州巖溶山區(qū)種草養(yǎng)畜、扶貧開發(fā)、石漠化治理相結(jié)合的發(fā)展實(shí)例，體現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)與扶貧開發(fā)、農(nóng)民增收的有機(jī)結(jié)合。董鎖成等[27,28]在西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃基礎(chǔ)上概括西部地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的問題與癥結(jié)，研究了西部超常規(guī)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式、生態(tài)城市建設(shè)模式和生態(tài)旅游發(fā)展模式。姚石等 [29]依據(jù)少數(shù)民族貧困地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的減量化、協(xié)調(diào)性、有效性要求，研究了政府生態(tài)補(bǔ)償、企業(yè)清潔生產(chǎn)、公眾清潔能源消費(fèi)等協(xié)同發(fā)展的有效路徑。整體來看，西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)問題仍是當(dāng)前研究熱點(diǎn)。

以黨的“十八大”做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”戰(zhàn)略決策為標(biāo)志，生態(tài)文明建設(shè)上升到國(guó)家層面并列入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)路徑。面對(duì)我國(guó)西部生態(tài)脆弱貧困地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源約束趨緊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的嚴(yán)峻形勢(shì)，以及解決相關(guān)問題的迫切需求，本文深入分析中國(guó)西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)生態(tài)文明建設(shè)面臨的關(guān)鍵問題，創(chuàng)新性地提出適合中國(guó)西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然保護(hù)并重的生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展路線圖，以期為我國(guó)西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)及研究提供了參考借鑒。

二、面臨問題

開展西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)生態(tài)文明建設(shè)研究，基礎(chǔ)性輸入包括：1994年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》確定的592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣分布，2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的我國(guó)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域范圍和“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》確定的我國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)分布，2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》提出的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)676個(gè)縣市區(qū)分布，2008年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《全國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》確定的我國(guó)8個(gè)生態(tài)脆弱區(qū)，西部地區(qū)的自然地理環(huán)境特征、2017年地級(jí)行政區(qū)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）數(shù)據(jù)、農(nóng)牧民人均純收入等社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

可以發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)是我國(guó)生態(tài)脆弱貧困區(qū)最為集中的地區(qū)。青藏高原、黃土高原、祁連山地區(qū)和西南喀斯特山區(qū)等地區(qū)，既是生態(tài)脆弱區(qū)，也是重點(diǎn)貧困區(qū)，還是我國(guó)“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略的重要支撐保障地區(qū)，構(gòu)成了西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)的主體。這些區(qū)域面臨著生態(tài)安全屏障硬性保護(hù)、扶貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施滯后、發(fā)展要素相對(duì)匱乏等共性問題。

（一）協(xié)調(diào)困難

西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)面臨著生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以協(xié)調(diào)的問題。作為重要的生態(tài)屏障區(qū)，承載著水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物多樣性保護(hù)等重要生態(tài)功能。按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，這類地區(qū)應(yīng)以保護(hù)為主。但是該類地區(qū)又是我國(guó)主要的集中連片貧困地區(qū)、少數(shù)民族人口集聚區(qū)，部分地區(qū)還是邊疆地區(qū)，盡快實(shí)現(xiàn)脫貧、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和穩(wěn)固邊疆，都需要加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此面臨著既要保護(hù)綠水青山又要?jiǎng)?chuàng)造金山銀山的雙重任務(wù)。在生態(tài)屏障國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償制度尚未建立和實(shí)施的情況下，變綠水青山為金山銀山的難度較大。協(xié)調(diào)好國(guó)家生態(tài)屏障保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)既發(fā)展好經(jīng)濟(jì)又保護(hù)好生態(tài)、人與自然和諧共生，這成為了西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的核心問題。

（二）生態(tài)脆弱

西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)存在著生存條件相對(duì)嚴(yán)酷的問題。西部生態(tài)脆弱區(qū)又分為西北干旱及沙漠化區(qū)、西南山地及石漠化區(qū)、青藏高寒復(fù)合侵蝕區(qū)等三大類區(qū)域。其中，黃土高原干旱缺水，丘陵溝壑縱深，水土流失嚴(yán)重，土壤貧瘠；青藏高原高寒缺氧，云貴高原山高溝深，山地石漠化嚴(yán)重；部分區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，生存條件十分嚴(yán)酷，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，一旦破壞很難恢復(fù)。青藏高原、黃土高原、西南喀斯特山地等地區(qū)曾被聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)為不適宜人類居住的地區(qū)。為防范大規(guī)模開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)一步失衡，這些地區(qū)在開發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度上受到了一定的限制，也約束了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（三）經(jīng)濟(jì)貧困

西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)面臨著扶貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨的問題。西部地區(qū)貧困人口多、貧困程度深，一直是我國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。截至2018年2月，全國(guó)585個(gè)貧困縣中435個(gè)屬于西部地區(qū)。由于地理、歷史、文化等多方面的原因，部分地區(qū)長(zhǎng)期封閉，脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足。要實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，最艱巨最繁重的任務(wù)在西部貧困地區(qū)。生態(tài)脆弱是西部貧困區(qū)人口最主要的致貧因素，打破貧困與生態(tài)脆弱的惡性循環(huán)是西部生態(tài)脆弱貧困地區(qū)脫貧的重要突破口。

（四）基礎(chǔ)薄弱

西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)面臨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施滯后的問題。由于歷史、地理位置、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，從交通條件到文化、教育、衛(wèi)生條件，從城市到農(nóng)村，西部生態(tài)脆弱貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，全面落后于東部地區(qū)。2017年，我國(guó)西部地區(qū)公路網(wǎng)密度為0.27 km/km2，而東部地區(qū)高達(dá)1.18 km/km2?；A(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的滯后又嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了惡性循環(huán)。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺積溫，這些地方的建設(shè)成本高、施工難度大，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全國(guó)平均水平難度很大，這是西部生態(tài)脆弱貧困地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)必須正視的現(xiàn)實(shí)難題。

（五）要素短缺

西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)面臨著資本、人才、科技等要素嚴(yán)重不足的問題。由于地處內(nèi)陸、遠(yuǎn)離東中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，資本、技術(shù)、人才等要素投入嚴(yán)重失衡。面對(duì)沿海地區(qū)巨大的吸引力，西部人才普遍存在“孔雀東南飛”的傾向，特別是年紀(jì)輕、職稱和學(xué)歷高且競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的科技人才更容易選擇向東南沿海地區(qū)流動(dòng)。人力資源的流失帶動(dòng)了技術(shù)和資本的流失，從而影響了西部生態(tài)脆弱地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

三、發(fā)展戰(zhàn)略路線圖

西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)面臨著生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源約束趨緊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的嚴(yán)峻形勢(shì)。倡導(dǎo)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，將生態(tài)文明建設(shè)置于突出地位并融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的全過程。

（一）總體目標(biāo)

守住發(fā)展與生態(tài)兩條底線，促進(jìn)人與自然和諧共生，全面實(shí)現(xiàn)綠色現(xiàn)代化。守住發(fā)展底線，重在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)充分發(fā)展和均衡發(fā)展：當(dāng)前主要是脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)，中期是要為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化奠定良好基礎(chǔ)，長(zhǎng)遠(yuǎn)是要全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。守住生態(tài)底線，重在實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的正增長(zhǎng)：當(dāng)前要遏制一切形式的生態(tài)環(huán)境惡化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的整體轉(zhuǎn)正；中期徹底修復(fù)受損自然生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的恢復(fù)性增長(zhǎng)；遠(yuǎn)期要促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的自我正向增長(zhǎng)，促進(jìn)人與自然和諧共生。

（二）發(fā)展原則

堅(jiān)持保障發(fā)展原則。守住發(fā)展底線，著力補(bǔ)齊短板、做強(qiáng)長(zhǎng)板，破解發(fā)展瓶頸，挖掘發(fā)展?jié)摿Γ恢攸c(diǎn)解決西部地區(qū)發(fā)展不充分、不均衡的問題，加大扶貧攻堅(jiān)力度，確?？s小與東中部地區(qū)的發(fā)展差距。

堅(jiān)持綠色發(fā)展原則。建立可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建資源節(jié)約和環(huán)境友好的綠色低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系。

堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)原則。堅(jiān)決保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全屏障，嚴(yán)格執(zhí)行主體功能區(qū)戰(zhàn)略，劃定生態(tài)紅線，守住生態(tài)底線。正確處理發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，既要金山銀山也要綠水青山，統(tǒng)籌解決貧困問題與生態(tài)問題，做到既要生存又要生態(tài)，既要溫飽又要環(huán)保，實(shí)現(xiàn)百姓富與生態(tài)美的有機(jī)統(tǒng)一。

堅(jiān)持因地制宜原則。西部地區(qū)地域遼闊，對(duì)不同區(qū)域采取差別化發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)于國(guó)家生態(tài)安全屏障（如三江源、青藏高原、祁連山）和黃土高原生態(tài)脆弱區(qū)等地區(qū)，要突出保護(hù)優(yōu)先；對(duì)西部重點(diǎn)開發(fā)軸帶、重點(diǎn)城市圈、資源富集區(qū)要強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)原則。加大全國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，探索區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償政策，對(duì)西部地區(qū)執(zhí)行優(yōu)惠的財(cái)稅政策。繼續(xù)推進(jìn)東中部省市對(duì)西部的對(duì)口支援工作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、科技、教育、醫(yī)療、文化等全方位的對(duì)接，促進(jìn)西部跨越發(fā)展，增強(qiáng)全國(guó)發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)性。

堅(jiān)持邊疆穩(wěn)固民族和諧原則。支持西部民族地區(qū)及邊疆地區(qū)加快發(fā)展，對(duì)西部少數(shù)民族貧困地區(qū)加大扶貧力度，確保如期脫貧。打擊恐怖主義、分裂主義、宗教極端主義“三股勢(shì)力”，鞏固邊疆安全，保護(hù)西部地區(qū)生產(chǎn)生活的正常進(jìn)行。

（三）戰(zhàn)略路線圖

以農(nóng)牧民人均純收入和時(shí)間節(jié)點(diǎn)為橫軸，以生態(tài)資產(chǎn)為縱軸，繪制西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)在未來一段時(shí)期內(nèi)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)與農(nóng)牧民人均純收入同時(shí)正增長(zhǎng)的生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略路線圖（見圖1）。具體闡述如下：

當(dāng)前，西部地區(qū)整體消除絕對(duì)貧困，遏制國(guó)家生態(tài)安全屏障的生態(tài)惡化趨勢(shì)，生態(tài)資產(chǎn)的下降趨于觸底。

近期到2020年，西部地區(qū)基本消除相對(duì)貧困，與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面小康，為基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)；遏制一切形式的生態(tài)惡化，生態(tài)資產(chǎn)觸底反彈，開始恢復(fù)性增長(zhǎng)。

中期到2035年，西部地區(qū)整體消除相對(duì)貧困，與東中部地區(qū)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化；全面修復(fù)受損自然生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)整體生態(tài)恢復(fù)，經(jīng)過十多年的生態(tài)資產(chǎn)恢復(fù)性增長(zhǎng)過程，進(jìn)入生態(tài)資產(chǎn)全面自我正向增長(zhǎng)階段。

遠(yuǎn)期到2050年，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的綠色現(xiàn)代化；形成生態(tài)美、百姓富、人與自然和諧共生的良好局面，實(shí)現(xiàn)綠色現(xiàn)代化。

四、對(duì)策與建議

推動(dòng)西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)以破解地區(qū)發(fā)展瓶頸為突破口，加快形成西部綠色生態(tài)屏障保護(hù)制度體系；強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)促進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)正增長(zhǎng)，建立西部綠色低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系培育持續(xù)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力；積極探索生態(tài)脫貧制度體系，以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；通過盤活生態(tài)資產(chǎn)和加大外部支援補(bǔ)齊要素短板。建議在近期和中期階段，重點(diǎn)實(shí)施對(duì)西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)的政策扶持。

圖1 西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略路線圖

（一）完善國(guó)家生態(tài)屏障保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)正增長(zhǎng)

西部生態(tài)屏障區(qū)承擔(dān)著保障國(guó)家生態(tài)安全的功能，建議進(jìn)一步完善針對(duì)國(guó)家生態(tài)屏障保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確生態(tài)屏障區(qū)的基本公共服務(wù)能力不低于全國(guó)平均水平，確保該類地區(qū)不再因?yàn)樯婧桶l(fā)展的原因而進(jìn)行破壞型開發(fā)建設(shè)。一是構(gòu)建生態(tài)屏障保護(hù)國(guó)家補(bǔ)償制度，推動(dòng)建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度和東中西區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度。二是加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計(jì)，從單一要素補(bǔ)償、分類補(bǔ)償向綜合性補(bǔ)償發(fā)展。三是對(duì)西部生態(tài)屏障貧困區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償要由輸血式補(bǔ)償轉(zhuǎn)變到造血式補(bǔ)償，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展能力提升和居民脫貧致富緊密結(jié)合起來。

建設(shè)國(guó)家公園是保護(hù)西部生態(tài)屏障的重要方向之一。建議在青藏高原、三江源等重點(diǎn)生態(tài)屏障區(qū)建設(shè)西部國(guó)家公園群，構(gòu)建新型自然保護(hù)地體系。建立公眾參與合作管理機(jī)制，吸引公眾參與保護(hù)國(guó)家公園。積極探索資源變資產(chǎn)、綠水青山變金山銀山的發(fā)展道路，優(yōu)化國(guó)家公園經(jīng)濟(jì)效益分配，確保資源持續(xù)保護(hù)、永續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的正增長(zhǎng)。

（二）扶持區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

推進(jìn)西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)的生態(tài)建設(shè)與保護(hù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，踐行綠水青山就是金山銀山戰(zhàn)略理念，將生態(tài)建設(shè)提升到緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力、實(shí)現(xiàn)富民惠民的高度。以生態(tài)保護(hù)工程實(shí)施和生態(tài)綜合治理為契機(jī)，因地制宜探索生態(tài)建設(shè)與保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式。

建議挖掘地方性生態(tài)價(jià)值，推進(jìn)生態(tài)資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，做大做強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)，做強(qiáng)做精文化旅游產(chǎn)業(yè)，積極培育生物產(chǎn)業(yè)、新能源等新興產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)對(duì)西部企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的減稅降費(fèi)扶持力度、對(duì)西部生態(tài)脆弱貧困區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財(cái)稅政策支持力度，針對(duì)西部的生態(tài)農(nóng)牧業(yè)、食品加工、生物制藥、新能源開發(fā)等產(chǎn)業(yè)實(shí)施專門的財(cái)稅扶持優(yōu)惠政策。

建議加大生態(tài)扶貧力度，引導(dǎo)部分農(nóng)牧民向生態(tài)工人轉(zhuǎn)變。結(jié)合退耕還林、退牧還草、公益林補(bǔ)償、天然林資源保護(hù)、三北防護(hù)林體系建設(shè)及生態(tài)綜合治理等重點(diǎn)生態(tài)工程，擴(kuò)充生態(tài)建設(shè)與保護(hù)就業(yè)崗位，為生態(tài)保護(hù)區(qū)的農(nóng)牧民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，穩(wěn)定提高農(nóng)牧民的收入水平。

拓展整村推進(jìn)扶貧工程，促進(jìn)農(nóng)村生活環(huán)境與自然環(huán)境融合。鼓勵(lì)多方整合資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入，進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

實(shí)施異地搬遷扶貧工程，將生活在自然條件惡劣、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、缺乏基本生存條件、就地脫貧無望的生態(tài)脆弱區(qū)人口遷移至資源和環(huán)境承載能力強(qiáng)的地區(qū)。加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)貧困地區(qū)勞動(dòng)力向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，從根本上緩解當(dāng)?shù)厝丝诤铜h(huán)境資源壓力。