鄉(xiāng)村直選：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基石

應(yīng)琛

村民自治，是我國(guó)法律確立的村級(jí)事務(wù)管理的基本形式，它的核心就是“讓村民最大限度地參與村內(nèi)事務(wù)管理”?？梢哉f，這是中國(guó)民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)工程，也是人民當(dāng)家作主的根本實(shí)踐。

從1987年我國(guó)開始試行第一部村民委員會(huì)組織法開始，村民自治作為一項(xiàng)重要的基層民主制度就在中國(guó)大地廣泛建立。

到1998年，我國(guó)總結(jié)了過去十多年的村民自治實(shí)踐，于當(dāng)年11月14日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議正式通過了新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，這標(biāo)志著中國(guó)鄉(xiāng)村走進(jìn)了直選時(shí)代，同時(shí)村民自治制度也在我國(guó)正式確立。

“基層治、天下安”，逐步讓億萬農(nóng)民群眾真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的愿望，以農(nóng)村基層群眾自治制度為核心內(nèi)容的中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)舉，為農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步提供了全面保障。

農(nóng)民的訴求

中國(guó)的改革大多都始于農(nóng)村。

改革開放前，農(nóng)村生產(chǎn)生活被嚴(yán)格控制在人民公社體制塑造的封閉空間里，在此種情況下，政治依托于經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)則附著于政治。雖然人民公社體制為國(guó)家工業(yè)化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支持，使新中國(guó)迅速擺脫了“一窮二白”的局面，但經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的檢驗(yàn)，它卻無法從根本上解決農(nóng)民群眾的生計(jì)問題，解決自身溫飽問題成為農(nóng)民的最大訴求。

1978年，安徽省小崗村的18位農(nóng)民以巨大的政治勇氣，冒著極大的風(fēng)險(xiǎn)，以敢為人先的姿態(tài)，私下探索分田到戶、包干到戶，以此提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性。小崗村的創(chuàng)舉成為中國(guó)農(nóng)村歷史發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，拉開了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的大幕，也為中國(guó)改革開放這一重大決策部署找到了實(shí)踐突破口。

在國(guó)家的認(rèn)可與支持下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革舉措迅速向全國(guó)推開。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，在廣大農(nóng)村政治開始脫離于經(jīng)濟(jì)。如何填補(bǔ)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后的鄉(xiāng)村治理真空，以規(guī)避鄉(xiāng)村秩序失范而引致的矛盾和沖突，成為鄉(xiāng)村社會(huì)必須要直面的難題。

1980年1月，廣西宜州市合寨村召開了全屯戶主會(huì)議，選舉產(chǎn)生了村民委員會(huì)主任，并制定了合寨村村規(guī)民約，用以規(guī)范鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活秩序，這一舉措在某種程度上填補(bǔ)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后的鄉(xiāng)村治理真空，并取得了良好的效果。合寨村的探索第一次真正意義上體現(xiàn)了村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育，初步形成了以“村民自治”為核心特征的鄉(xiāng)村治理框架，為隨后在中國(guó)全面推開實(shí)施的村民自治制度探索了道路、總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)。

合寨村村口立著中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)的牌坊。

合寨村在大樟樹下完成了第一屆村民委員會(huì)的選舉。

1980年合寨村投票選舉“村官”時(shí)的場(chǎng)景。

而制度化建設(shè)的最高形態(tài)是法制化，“村民自治”的提法第一次出現(xiàn)在了1982年我國(guó)修訂頒布的《憲法》第111條，規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”。“四個(gè)民主”的提法則始見于1994年民政部下發(fā)的關(guān)于開展村民自治示范活動(dòng)的通知之中。從“村民自治”到“四個(gè)民主”，人們對(duì)于基層民主的認(rèn)識(shí)在逐步完善和提高。

1998年，新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施，提出“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，對(duì)村民委員會(huì)的角色定位與組織功能進(jìn)行了明確的界定，即“三個(gè)自我、四個(gè)民主”，由此鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)進(jìn)一步完善，也為鄉(xiāng)村治理的組織化建設(shè)確定了基本框架。

可以說，中國(guó)在較短時(shí)間內(nèi)搭建形成了符合中國(guó)國(guó)情的鄉(xiāng)村治理體系。但制度的執(zhí)行和組織的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開有效的村民參與，作為鄉(xiāng)村治理主體的農(nóng)民是否能夠深度、有效參與其中，關(guān)系到整個(gè)中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的穩(wěn)定性和持久性。

于是，2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的審議通過對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展作出了全面部署，其重點(diǎn)就是加強(qiáng)農(nóng)民主體能力建設(shè)。

2010年10月，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了修訂，重點(diǎn)對(duì)村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督、民主決策等內(nèi)容進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。

這一系列的變化意味著鄉(xiāng)村治理需要更深度的村民參與，本質(zhì)是對(duì)農(nóng)民主體能力建設(shè)提出了新要求。

鄉(xiāng)村振興

如同選舉制度是整個(gè)民主政治的基礎(chǔ)一樣，鄉(xiāng)村直選是整個(gè)村民自治事業(yè)的基石。但遺憾的是，賄選、家族化、主觀、短視等問題一直困擾著中國(guó)的基層民主。

今年3月，國(guó)家柔道隊(duì)現(xiàn)役運(yùn)動(dòng)員、柔道全運(yùn)會(huì)冠軍馬端斌實(shí)名舉報(bào)老家兩任村支書事件持續(xù)發(fā)酵，當(dāng)?shù)毓俜匠闪⒘?個(gè)調(diào)查組進(jìn)入該村，對(duì)事件展開全面核查。馬端斌舉報(bào)的問題，其實(shí)有很大的代表性。在廣袤的鄉(xiāng)村，由于法治建設(shè)的相對(duì)滯后，公平與公正往往隨之受損。對(duì)中國(guó)農(nóng)村來說，民主畢竟是一個(gè)外來之物，中國(guó)農(nóng)民缺乏這樣的傳統(tǒng)，還需要一個(gè)長(zhǎng)期的制度訓(xùn)練。

從這一角度而言，民主與法治還需進(jìn)一步推進(jìn)。實(shí)際上，頂層設(shè)計(jì)也正是如此。黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”。中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村法治建設(shè)的根基在廣大基層，不斷推進(jìn)法治建設(shè)是逐步增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層治理能力的治本良方。

而德治是鄉(xiāng)村治理有效的有力支撐。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要立足于德治，以鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理道德規(guī)范為鄉(xiāng)村社會(huì)治理基本規(guī)范，實(shí)現(xiàn)以德治為引領(lǐng)的鄉(xiāng)村治理有效的目標(biāo)。

多年來，中國(guó)鄉(xiāng)村治理所積攢的寶貴經(jīng)驗(yàn)蘊(yùn)含著執(zhí)政黨初心、國(guó)家力量和農(nóng)民群眾智慧，對(duì)推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新具有重要啟示和意義。

歷史上的這一周