全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理迫切需要解決三個(gè)問(wèn)題

李靖

預(yù)算績(jī)效管理是將績(jī)效理念和方法融入預(yù)算管理的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整與決算等階段，從而形成一個(gè)以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的系統(tǒng)的、完整的管理過(guò)程和制度體系。預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇，是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容和結(jié)果要求。自黨的十九大報(bào)告提出“加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”以來(lái)，“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”提到了歷時(shí)日程，成為財(cái)政工作的重要內(nèi)容和加快改革的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。尤其2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）印發(fā)后，按照“力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”的要求，從中央到地方各級(jí)財(cái)政系統(tǒng)不斷加快改革步伐，全力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)施。在《意見(jiàn)》印發(fā)一年多的時(shí)間內(nèi)，從地方預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐結(jié)合全國(guó)各地財(cái)政調(diào)研的情況看，要“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”，當(dāng)前迫切需要解決三個(gè)問(wèn)題：一要建立縱橫貫通的管理信息系統(tǒng)，不但要實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息在各級(jí)財(cái)政系統(tǒng)之間的縱向傳輸暢通，而且要實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)在財(cái)、稅、銀和預(yù)算單位之間的橫向關(guān)聯(lián);二要完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，包括指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法以及人才隊(duì)伍建設(shè)等;三要根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理需要，對(duì)當(dāng)前各級(jí)財(cái)政系統(tǒng)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置做出適當(dāng)完善和調(diào)整。只有邁過(guò)這三道坎，才有可能在預(yù)期時(shí)間內(nèi)讓改革目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

一、打通信息壁壘，建設(shè)縱橫貫通的績(jī)效管理信息系統(tǒng)

預(yù)算績(jī)效管理工作涉及面廣、數(shù)據(jù)量大、時(shí)效性強(qiáng)，對(duì)信息化技術(shù)支持要求高。而財(cái)政管理信息系統(tǒng)落后于財(cái)政管理改革步伐，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足現(xiàn)代財(cái)政建設(shè)的需求，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，操作系統(tǒng)各自為政，單打獨(dú)斗，缺少交融。各地財(cái)政使用的預(yù)算管理、支付管理、政府采購(gòu)等各套系統(tǒng)幾乎都是依托不同軟件公司或自己開(kāi)發(fā)的，不但造成了人力、物力的極大浪費(fèi)，而且系統(tǒng)開(kāi)發(fā)水平參差不齊，很多系統(tǒng)不夠完善，限制了數(shù)據(jù)交流和共享。

第二，財(cái)政管理系統(tǒng)未做到上下貫通，影響了上對(duì)下的監(jiān)督管理和財(cái)政數(shù)據(jù)的有效使用。目前中央、省、市和縣各級(jí)財(cái)政使用的管理系統(tǒng)也都是根據(jù)自身需求引進(jìn)或研發(fā)的，系統(tǒng)間缺乏上下貫通。直接帶來(lái)的后果是上級(jí)做數(shù)據(jù)分析或資金監(jiān)管時(shí)，無(wú)法從系統(tǒng)中直接提取數(shù)據(jù)，只能采取逐級(jí)填報(bào)的方式，不但人為增加了信息采集量、影響工作效率，也由于對(duì)填報(bào)口徑理解不一致等因素影響了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。目前，金財(cái)工程上下貫通的功能與金稅工程遠(yuǎn)未能比。

第三，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)財(cái)、稅、銀及預(yù)算單位之間的橫向關(guān)聯(lián)，不但對(duì)財(cái)政日常工作造成極大不便，而且難以落實(shí)對(duì)財(cái)政資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控和有效管理。目前在財(cái)、稅、銀及預(yù)算單位之間，只是限于相關(guān)業(yè)務(wù)而進(jìn)行的單向聯(lián)系，例如，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位之間只在預(yù)算申報(bào)和批復(fù)過(guò)程中通過(guò)預(yù)算系統(tǒng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，財(cái)政部門(mén)和銀行之間只是在資金收支時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)對(duì)接，稅務(wù)部門(mén)、預(yù)算單位和銀行系統(tǒng)僅在國(guó)庫(kù)集中收付時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。而財(cái)政資金在財(cái)、稅、銀和預(yù)算單位之間流動(dòng)的整個(gè)過(guò)程，由于各自數(shù)據(jù)系統(tǒng)的限制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)關(guān)聯(lián)。

鑒于上述原因，結(jié)合省市財(cái)政日常工作情況，建議通過(guò)一種自上而下的財(cái)政管理改革，通過(guò)信息系統(tǒng)建設(shè)加快提升財(cái)政整體管理水平。由財(cái)政部統(tǒng)一部署，按照大數(shù)據(jù)管理理念、運(yùn)用大平臺(tái)模式，研發(fā)一套集中統(tǒng)一、縱橫貫通的現(xiàn)代財(cái)政管理操作系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政數(shù)據(jù)在中央、省、市、縣等各級(jí)財(cái)政間的互通和財(cái)政相關(guān)業(yè)務(wù)間的關(guān)聯(lián)，達(dá)到共享數(shù)據(jù)信息、提高工作效率和加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)管的目的。在“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”改革當(dāng)前，可以考慮以“建立績(jī)效管理數(shù)據(jù)和信息平臺(tái)”為突破口，在預(yù)算績(jī)效考評(píng)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的縱橫聯(lián)通，各地財(cái)政部門(mén)已安裝績(jī)效管理信息系統(tǒng)的可以通過(guò)預(yù)留接口與全國(guó)平臺(tái)對(duì)接，通過(guò)系統(tǒng)更新達(dá)到步調(diào)一致;未安裝地區(qū)則可以直接引進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一系統(tǒng)，極大程度地節(jié)省了人力、財(cái)力成本。

二、盡快彌補(bǔ)績(jī)效管理過(guò)程中的不足之處，完善整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)是目前預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)?？?jī)效目標(biāo)是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理體系運(yùn)行的前提，即財(cái)政預(yù)算在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果;績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)的分解和細(xì)化，是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的主要依據(jù)。對(duì)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系，以及評(píng)價(jià)方法和相關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)等提出以下建議。

（一）加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)論證，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)前置作用

在預(yù)算申報(bào)過(guò)程中，預(yù)算單位填報(bào)績(jī)效目標(biāo)之后，建議增加財(cái)政部門(mén)組織相關(guān)人員對(duì)重點(diǎn)績(jī)效目標(biāo)合理性進(jìn)行論證的環(huán)節(jié)，提高績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的準(zhǔn)確性。依托預(yù)算績(jī)效信息管理系統(tǒng)平臺(tái)，嚴(yán)把績(jī)效目標(biāo)審核關(guān)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置確定等級(jí)并嚴(yán)格執(zhí)行，“績(jī)效目標(biāo)設(shè)置合格的，進(jìn)入預(yù)算安排環(huán)節(jié);績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)?shù)?，退回修?對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合格的，堅(jiān)決不予安排”，將績(jī)效目標(biāo)管理落到實(shí)處。

（二）重視行業(yè)指標(biāo)研判，盡快實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)化

針對(duì)不同行業(yè)的項(xiàng)目，分門(mén)別類(lèi)制定個(gè)性化質(zhì)量、時(shí)效、過(guò)程和效益指標(biāo)，通過(guò)不斷積累，形成完善的行業(yè)個(gè)性化指標(biāo)體系。一是完善指標(biāo)庫(kù)，標(biāo)準(zhǔn)化同類(lèi)指標(biāo)。從目標(biāo)會(huì)審開(kāi)始，一直到指標(biāo)體系的構(gòu)建，將大部分行業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)固定下來(lái)，進(jìn)而通過(guò)年度延續(xù)、對(duì)比分析，建立規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系。二是建立標(biāo)準(zhǔn)化成本庫(kù)，進(jìn)一步做實(shí)預(yù)算。從行業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)始，考慮對(duì)標(biāo)準(zhǔn)成本的測(cè)算，為預(yù)算制定提供量化的數(shù)據(jù)信息。

（三）借鑒投入產(chǎn)出等研究成果，探索預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)新方法

目前比較通用的績(jī)效評(píng)價(jià)法，包括3E評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法、平衡計(jì)分卡法和層次分析法等，支撐了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。本質(zhì)上，績(jī)效考評(píng)的是財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效益，即財(cái)政支出的成本和收益。因此，可以從國(guó)民收入核算和投入產(chǎn)出等領(lǐng)域?qū)ふ医梃b方法，例如，考慮用投入—產(chǎn)出（IO）模型進(jìn)行成本收益分析，得出具有較高科學(xué)性和規(guī)范性的結(jié)果，可以彌補(bǔ)當(dāng)前人為填報(bào)隨意性大和量化程度低等不足。建議財(cái)政部和預(yù)算績(jī)效管理先進(jìn)省市結(jié)合工作實(shí)際，組織相關(guān)研究人員，選取合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行投入產(chǎn)出等前沿方法的探索。

（四）重視資格認(rèn)證和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，提高績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人員水平

雖然各地財(cái)政部門(mén)都設(shè)立了績(jī)效處（或科）并進(jìn)行一定覆蓋面的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但流于形式的情況還是較為普遍，甚至有些地方稱(chēng)績(jī)效處（或科）為“檔案室”，表明目前雖然各地都進(jìn)行了一定程度的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，包括補(bǔ)充績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)和考核等流程，但僅做了表面文章，沒(méi)起到實(shí)質(zhì)作用。尤其在績(jī)效自評(píng)環(huán)節(jié)，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，委托的機(jī)構(gòu)五花八門(mén)，一般的項(xiàng)目常由本單位人員組織測(cè)評(píng)，撰寫(xiě)幾頁(yè)評(píng)價(jià)報(bào)告一交了之;涉及資金量較大的項(xiàng)目才委托第三方機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)，但委托機(jī)構(gòu)和所聘專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)化水平參差不齊，評(píng)價(jià)報(bào)告的科學(xué)性和規(guī)范性難以保證。因此，當(dāng)前迫切需要由財(cái)政部組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，在借鑒廣東等成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)“績(jī)效評(píng)價(jià)資格認(rèn)證或機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)”，在有明確標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按比例組成專(zhuān)門(mén)評(píng)價(jià)組（或機(jī)構(gòu)），建立以財(cái)務(wù)管理人員、行業(yè)專(zhuān)家和中介機(jī)構(gòu)為主的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施體系，使評(píng)價(jià)結(jié)果更具科學(xué)性和公正性。

績(jī)效評(píng)價(jià)工作專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，尤其各類(lèi)行業(yè)項(xiàng)目，必須聘請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家參與績(jī)效指標(biāo)體系制定和評(píng)估工作。目前，承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)的主要機(jī)構(gòu)是各類(lèi)會(huì)計(jì)事務(wù)所，他們僅能從資金使用合規(guī)、合法的角度做出評(píng)價(jià)，而涉及財(cái)政專(zhuān)業(yè)的績(jī)效要求，一般會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)根本無(wú)法達(dá)到，即使委托他們做績(jī)效評(píng)價(jià)，也需另請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家協(xié)助制定指標(biāo)體系。因此，建議由財(cái)政部牽頭、組織各級(jí)財(cái)政部門(mén)著手實(shí)施，盡快建立各類(lèi)“績(jī)效評(píng)價(jià)人員標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)專(zhuān)家?guī)臁薄ａ槍?duì)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍和管理人員專(zhuān)業(yè)技能不強(qiáng)的狀況，一方面，切實(shí)加大對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平;另一方面，開(kāi)展預(yù)算單位負(fù)責(zé)人及經(jīng)辦人的培訓(xùn)，提高專(zhuān)業(yè)管理能力。為盡快提升績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍水平，近期可對(duì)財(cái)政部門(mén)投資評(píng)審中心的人員進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的拓展培訓(xùn)，彌補(bǔ)績(jī)效處（或科）專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足;長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可以考慮設(shè)置“績(jī)效評(píng)價(jià)師”，從根本上促使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)到專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化要求。

三、根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理需要，適時(shí)做出相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整

目前，我國(guó)各級(jí)財(cái)政系統(tǒng)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有兩種方式：績(jī)效管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)并列，績(jī)效管理機(jī)構(gòu)隸屬于預(yù)算機(jī)構(gòu)。績(jī)效評(píng)價(jià)工作最初是為預(yù)算制定提供切實(shí)可靠依據(jù)的，因此，從績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的角度，將績(jī)效工作隸屬于預(yù)算部門(mén)較為合理。例如，財(cái)政部將績(jī)效管理處設(shè)在預(yù)算司，不但實(shí)現(xiàn)了績(jī)效與預(yù)算的實(shí)時(shí)連接，而且績(jī)效處在對(duì)其他司局主管項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，工作程序也容易理順。而各地省財(cái)政廳和市（區(qū)、縣）財(cái)政局，多數(shù)把績(jī)效處和預(yù)算處并列設(shè)置，績(jī)效處在實(shí)際工作中往往出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題：一是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用需要與預(yù)算處專(zhuān)門(mén)溝通，如果兩個(gè)處室的分管領(lǐng)導(dǎo)是一人還較容易，如果分屬不同領(lǐng)導(dǎo)管理，協(xié)調(diào)工作常有難度;二是績(jī)效處在評(píng)價(jià)具體項(xiàng)目時(shí)，業(yè)務(wù)處室的配合程度很成問(wèn)題，雖然隨著對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)重視程度的提升，業(yè)務(wù)處室配合程度會(huì)相應(yīng)增強(qiáng)，但如果沒(méi)有固定的規(guī)章制度，同級(jí)處室間的協(xié)調(diào)難免出現(xiàn)矛盾。所以，在當(dāng)前情況下，“績(jī)效”隸屬于“預(yù)算”的管理體制更利于績(jī)效工作的開(kāi)展。

但是，從《意見(jiàn)》所述內(nèi)容看，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)提到了國(guó)家治理體系和治理能力的高度，“以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口”，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，達(dá)到“提高公共服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”的最終目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，勢(shì)必加大績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的工作量，相應(yīng)的人員數(shù)量和機(jī)構(gòu)設(shè)置都要跟上。因此，為保證績(jī)效管理工作的順利進(jìn)行，建議在機(jī)構(gòu)設(shè)置上適當(dāng)做出調(diào)整，以下三種方式可供參考：一是按照財(cái)政部現(xiàn)有的管理模式，績(jī)效工作仍屬于預(yù)算司，但增加績(jī)效處的人員構(gòu)成并提升級(jí)別設(shè)置。二是預(yù)算司留有一部分績(jī)效管理職能，方便績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算實(shí)時(shí)對(duì)接及評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，另外成立專(zhuān)門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。三是按照多數(shù)地方財(cái)政部門(mén)的管理模式，直接將績(jī)效與預(yù)算并列，由于績(jī)效覆蓋面擴(kuò)大、業(yè)務(wù)量增加，提升績(jī)效處的人員規(guī)模，分類(lèi)負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)務(wù)處室（或分行業(yè)）的績(jī)效評(píng)價(jià)工作;但為了保證績(jī)效評(píng)價(jià)順利進(jìn)行和評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，務(wù)必建立績(jī)效、預(yù)算與業(yè)務(wù)處室之間明確的對(duì)接和協(xié)調(diào)制度，避免績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)項(xiàng)目主管處室配合不暢、“績(jī)效”和“預(yù)算”兩張皮等情況的發(fā)生。機(jī)構(gòu)設(shè)置直接決定管理方式、運(yùn)作成本和執(zhí)行效果，績(jī)效評(píng)價(jià)只是提升預(yù)算管理水平的工具或方法，結(jié)果是否得到有效應(yīng)用才是關(guān)鍵。希望國(guó)家財(cái)政部等相關(guān)機(jī)構(gòu)，結(jié)合各地工作實(shí)踐，組織研討科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的預(yù)算績(jī)效管理模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置，不斷完善我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體制機(jī)制，加快向“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”邁進(jìn)。

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）