供給側(cè)改革下安徽貧困地區(qū)公共文化服務(wù)供給運(yùn)行機(jī)制

曹佳蕾

（銅陵學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院，安徽銅陵244000）

一、引 言

文化是廣大貧困地區(qū)群眾的精神食糧，在實(shí)現(xiàn)全面脫貧中起著重要的作用。2017年全國連片特困區(qū)農(nóng)村居民人均文化教育娛樂消費(fèi)僅883元，相當(dāng)于全國農(nóng)村居民的四分之三，農(nóng)村居民人均可支配收入13 432元，而連片特困區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入僅有9 264元[1]，貧困地區(qū)公共文化服務(wù)供給有待從供給側(cè)發(fā)力。

從2015年底中央提出“供給側(cè)改革”，迅速引起我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的高度重視。在社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域，“供給側(cè)”改革的理念也逐步受到關(guān)注，并被學(xué)者們廣泛運(yùn)用。“十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)在未來發(fā)展中要克服供需失衡等一系列問題，而文化發(fā)展的供需平衡是重要內(nèi)容。學(xué)者們的研究聚焦于公共文化服務(wù)供給側(cè)改革的意義、存在的問題（歐小蓉[2]）、內(nèi)涵（陳莎[3]）、基于需求現(xiàn)狀調(diào)研與居民文化狀況及地方實(shí)踐探索總結(jié)的供給側(cè)改革策略（陳艷[4]、張忠[5]、黃君錄[6]）、基層文化隊(duì)伍建設(shè)（彭雷霆[7]）、“互聯(lián)網(wǎng)+”視域下的文化供給側(cè)改革的動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)（陳波[8]）、實(shí)踐探索（姜雯昱[9]）等方面。王為理等梳理公共文化產(chǎn)品有效供給不能滿足農(nóng)民工群體的原因，基于公益電影放映項(xiàng)目和繼續(xù)教育項(xiàng)目兩類項(xiàng)目進(jìn)行分析，進(jìn)而提出創(chuàng)新新媒體服務(wù)平臺(tái)等改革對策[10]。陳建提出自治與他治形成合力、整體性政府合作伙伴關(guān)系、線下與線上互補(bǔ)優(yōu)化等革新農(nóng)村公共文化服務(wù)的策略[11]。汪開利在總結(jié)當(dāng)前安徽公共文化服務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)多元供給配置、精準(zhǔn)對接需求、實(shí)施科技引領(lǐng)等創(chuàng)新安徽公共文化服務(wù)模式的發(fā)展路徑[12]。特別是《“十三五”時(shí)期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)“公共文化服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，貧困地區(qū)的任務(wù)是最艱巨、最繁重的”[13]。本文研究中部地區(qū)安徽省貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)供給運(yùn)行機(jī)制，試圖探索減少區(qū)域公共文化服務(wù)提供中與需求不相適應(yīng)、不相匹配的內(nèi)容，為促進(jìn)供需協(xié)調(diào)與匹配，促進(jìn)文化資源公平共享提出建議。

二、安徽貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的供給現(xiàn)狀

截至2017年底，安徽省共有20個(gè)國家級(jí)扶貧重點(diǎn)縣、12個(gè)集中連片特困縣和9個(gè)深度貧困縣，安徽貧困人口為679.1萬，排名前三位的致貧原因依次是因病、因殘和缺勞動(dòng)力[14]，2018年9月—11月，選取利辛縣望疃鎮(zhèn)辛溝村、臨泉縣高塘鄉(xiāng)賈王村、金寨縣天堂寨鎮(zhèn)泗河村、望江縣雷池鄉(xiāng)三河村四個(gè)村的村干部、村民進(jìn)行個(gè)別訪談，發(fā)現(xiàn)貧困居民的文化需求更傾向于群眾自組織類的活動(dòng)或去休閑健身器材鍛煉，而對閱讀或鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等政府組織的活動(dòng)參與較少。

截至2016年底，安徽皖江城市帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化設(shè)施的普及率看，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有圖書館和文化站，只有安慶市沒有達(dá)到全覆蓋；而劇場和影劇院的普及率則較低，最高的為馬鞍山，達(dá)到28.57%，但與發(fā)達(dá)城市上海市68.9%的占比仍有很大差距；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公園及休閑健身場所的普及率也達(dá)到80%以上，最高的仍然是馬鞍山，這與馬鞍山積極探索公共文化服務(wù)供給側(cè)改革有密切關(guān)系，但與無錫市、寧波市、舟山市100%的全覆蓋還有一定差距。

在公共圖書館供給方面，2018年文化和旅游部公布的上等圖書館中，其中一等和二等圖書館安徽省累計(jì)達(dá)到64個(gè)，國貧縣和集中連片特困縣中分別有6個(gè)和1個(gè)圖書館未達(dá)到三等圖書館評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，9個(gè)深度貧困縣中，一、二等圖書館累計(jì)達(dá)到5個(gè)，而霍邱縣和蕭縣圖書館尚未達(dá)到三等圖書館標(biāo)準(zhǔn)[15]。在文化館供給方面，近年來安徽貧困地區(qū)增加了人、財(cái)、物的供給，以9個(gè)深度貧困縣為例，2018年度文化館活動(dòng)和訓(xùn)練的次數(shù)并不弱于懷寧、樅陽、五河、固鎮(zhèn)、東至等非貧困縣，其中臨泉縣為1 533次，利辛縣也超過100次；用于文化館活動(dòng)舉辦等各項(xiàng)支出也均超過100萬元，最少的太湖縣年度支出109.3萬元。從站均組織文藝活動(dòng)的次數(shù)來看，除了阜南縣略低于5個(gè)非貧困縣外，其余8個(gè)深度貧困縣均超過5個(gè)非貧困縣，最高的臨泉縣接近50次/個(gè)，約為5個(gè)非貧困縣平均值的5倍，站均舉辦訓(xùn)練班班次9個(gè)深度貧困縣中也有5個(gè)高于非貧困縣的最高值12次/個(gè)。

三、安徽貧困地區(qū)公共文化服務(wù)存在的問題

（一）供給總量逐年增長，供給質(zhì)量和效率偏低

隨著中央和地方財(cái)政對貧困地區(qū)政策傾斜力度的加大，人才、資金、公共文化設(shè)施和文化活動(dòng)的供給數(shù)量逐年增長。表現(xiàn)在如人力供給上，從2013年起，實(shí)施貧困地區(qū)文化人才支持計(jì)劃，以2018年安徽省文化人才選派指標(biāo)計(jì)劃為例，國貧縣、省貧縣和其他各市縣分別按10人、5人和3人選派[16]；在財(cái)力供給上，2018年安徽省地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金中，位居前五位依次是歙縣、壽縣、金寨縣、臨泉縣、霍邱縣，五個(gè)縣中有四個(gè)都是國貧縣。但貧困地區(qū)文化資源配置仍不合理，供給質(zhì)量和供給效率不高，在公共文化服務(wù)設(shè)施方面，安徽省41被評(píng)定為一級(jí)的圖書館中，位于集中連片特困區(qū)的只有潁上縣、金寨縣、太湖縣和岳西縣4個(gè)圖書館，而深度貧困縣只有金寨和太湖圖書館為一級(jí)[15]。在服務(wù)產(chǎn)出上，以安慶市貧困縣太湖和非貧困縣桐城相比較，2018年公共圖書館的人均藏書量分別為0.302和0.205冊/人，但總流通人次卻分別為221.23千人次和317.86千人次。在走訪的利辛縣望疃鎮(zhèn)辛溝村、臨泉縣高塘鄉(xiāng)賈王村、金寨縣天堂寨鎮(zhèn)泗河村、望江縣雷池鄉(xiāng)三河村等多個(gè)農(nóng)村書屋，都存在書籍利用率低的普遍現(xiàn)象，且不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站存在硬件設(shè)施陳舊老化，軟件設(shè)施更顯不足的現(xiàn)象。

（二）供給與需求有所脫節(jié)，供需失衡

文化扶貧的支持力度在不斷增強(qiáng)，投入到公共文化設(shè)施、群眾文化活動(dòng)組織和舉辦的財(cái)政專項(xiàng)資金不斷增加，扶持政策不斷推出跟進(jìn)，但是群眾文化自組織建設(shè)困難，居民受歡迎的文化活動(dòng)較少，參與率不高，難以滿足貧困地區(qū)群眾對公共文化的多樣化、差異化、多元化需求。以國家新聞出版署制定的農(nóng)家書屋《推薦目錄》為例，安徽省2015年《選用目錄》不足《推薦目錄》的9%[17]。由于自上而下的供給方式，群眾表達(dá)不暢通，送文化多，種文化少，致使供給沒有對接居民文化需求，貼近貧困地區(qū)百姓生活的文藝作品不多，以潛山縣2018年164場送戲進(jìn)萬村演出為例，通過對潛山縣黃柏鎮(zhèn)、五廟鄉(xiāng)、梅城鎮(zhèn)3各鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個(gè)行政村村民的個(gè)別訪談，雖然這些活動(dòng)也送去了歡聲笑語，但群眾更喜歡文化自組織開展的活動(dòng)。在公共文化設(shè)施建設(shè)上，大量農(nóng)民文化樂園、文體活動(dòng)設(shè)施、場所的復(fù)制式建設(shè)，供給內(nèi)容趨同性，供給方式單一化，存在基層文化設(shè)施閑置、文體活動(dòng)無人參與等無效供給的現(xiàn)象。公共文化的財(cái)政投入與產(chǎn)出不成正比，不少文化惠民項(xiàng)目沒有收到良好的效果，公共文化空間布局不合理，文化資源配送網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不完善。

（三）供給體系不健全，缺乏文化人才

通過課題組抽樣調(diào)查，對安徽省貧困地區(qū)的靈璧縣黃灣鎮(zhèn)、碭山縣朱樓鎮(zhèn)、阜南縣王堰鎮(zhèn)、宿松縣許嶺鎮(zhèn)等4個(gè)綜合文化站的調(diào)研，并對管理人員和個(gè)別村民進(jìn)行訪談，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)公共文化服務(wù)“散、亂、差、少”的問題仍很突出，創(chuàng)新模式較少，文化資源共享建設(shè)與非貧困縣相比，有較大差距。在文化管理、服務(wù)人才方面，基層綜合文化站、農(nóng)民文化樂園等工作人員責(zé)任心不夠強(qiáng)，不能積極主動(dòng)地開展各項(xiàng)工作。在文化專業(yè)人才方面，雖然實(shí)施了文體人才工程等各項(xiàng)政策，但對于貧困地區(qū)依然缺乏優(yōu)秀的文化專業(yè)人才，難以吸引文化能人留在本地，業(yè)余群眾文體隊(duì)伍也不夠壯大，部分優(yōu)秀的民間文化和特色技藝面臨無人繼承的困境。在實(shí)踐中，絕大部分貧困地區(qū)在公共文化服務(wù)供給側(cè)改革中，并沒有采用有效的績效評(píng)價(jià)機(jī)制來考核和量化貧困地區(qū)的這項(xiàng)工作。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)不少貧困地區(qū)的文化發(fā)展并沒有與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、生態(tài)等各項(xiàng)發(fā)展相融合，更沒有將文化發(fā)展置于整個(gè)地區(qū)發(fā)展的大背景中，因此，以文化人、以美育人的功能并沒有充分發(fā)揮出來，文化反哺經(jīng)濟(jì)的作用也沒有更好的體現(xiàn)。

四、供給側(cè)改革下安徽貧困地區(qū)公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建

供給運(yùn)行機(jī)制是公共文化服務(wù)能夠健康、良好、協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，是公共文化服務(wù)供給賴以順利實(shí)施的根本保證[18]。貧困地區(qū)公共文化服務(wù)供給是依靠其特有的供給制度來保障運(yùn)行的。

（一）構(gòu)建精準(zhǔn)對接的群眾反饋機(jī)制

精準(zhǔn)對接的群眾反饋機(jī)制是破除改革困境的攻堅(jiān)重點(diǎn)。建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度是新頒布的公共文化服務(wù)保障法的相關(guān)要求，為構(gòu)建精準(zhǔn)對接的公共文化服務(wù)群眾反饋制提供了強(qiáng)有力的法律保障[19]。隨著科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化復(fù)興，公眾多樣化和多層次的文化需求明顯提高，同時(shí)對群眾文化需求反饋機(jī)制的加速構(gòu)建提出了更高的要求。需求反饋機(jī)制是指貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的需求者對貧困地區(qū)公共文化產(chǎn)品的供給需求自主意愿的表達(dá)方式。信息傳達(dá)不暢、表意阻滯一直是公共文化服務(wù)供給與需求對接障礙的重要原因之一。因此，應(yīng)暢通公眾表達(dá)需求與反饋服務(wù)供給的渠道，通過以公眾為主體的“自下而上”的訴求，建立以貧困地區(qū)群眾需求為導(dǎo)向的公共文化服務(wù)反饋機(jī)制，精準(zhǔn)化、精細(xì)化對接不同區(qū)域、不同文化偏好、不同類型群眾的文化需求。

（二）構(gòu)建共生共治的多元主體機(jī)制

共生共治的多元主體機(jī)制是破除改革困境的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。貧困地區(qū)公共文化產(chǎn)品的供給應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的供給層次，形成供給合力。供給主體的選擇因供給內(nèi)容的不同而不同，現(xiàn)階段貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的供給主要采取政府供給、市場供給、社區(qū)供給和自愿供給四種方式，供給主體分別為政府主體、市場主體、農(nóng)民個(gè)人及非營利組織。對于純公共文化服務(wù)的供給，必須由政府供給，可以利用其公共管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，以財(cái)政資源來保障該類文化服務(wù)的供給；對于不完全非競爭性和非排他性的準(zhǔn)公共文化服務(wù)，可適當(dāng)通過市場供給在文化產(chǎn)品的供給種類、方式、途徑等方面補(bǔ)充和滿足群眾的個(gè)性化需求[20]，為不同層次的群眾提供更為豐富的公共文化服務(wù)。但是，當(dāng)政府供給受其財(cái)力所限，對介于準(zhǔn)公共文化服務(wù)與私人產(chǎn)品之間的這部分文化產(chǎn)品因其邊際成本過高而無力進(jìn)行供給，市場主體也會(huì)因供給投入的回報(bào)率過低而拒絕提供供給時(shí)，就可以選擇社區(qū)供給和自愿供給方式來提供服務(wù)。

（三）構(gòu)建統(tǒng)籌發(fā)展的人才培養(yǎng)機(jī)制

統(tǒng)籌發(fā)展的人才培養(yǎng)機(jī)制是破除改革困境的主要路徑?；鶎游幕ぷ髡叩乃刭|(zhì)與貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的效率和質(zhì)量密切相關(guān)。

首先，要統(tǒng)籌人才規(guī)劃，培育得力的組織者和帶頭人。貧困地區(qū)文化工作往往被邊緣化和弱化，不受重視，沒有形成文化服務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃制訂、實(shí)施和監(jiān)督體系，科學(xué)的人才規(guī)劃和專職崗位的優(yōu)化設(shè)置勢在必行。

其次，加強(qiáng)人才的引進(jìn)和培訓(xùn)。一方面要選拔一批熱愛基層文化藝術(shù)、有潛力和創(chuàng)新意識(shí)的人員來充實(shí)基層文化隊(duì)伍，通過參觀學(xué)習(xí)、深入群眾、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等形式不斷提升其文化素養(yǎng)和專業(yè)技能。另一方面要將一部分優(yōu)秀文化工作者、專業(yè)素質(zhì)高的文化人才及志愿服務(wù)者選派到貧困地區(qū)，進(jìn)行專業(yè)幫扶和技能傳帶。通過開設(shè)文化文物統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)工作培訓(xùn)班、文化藝術(shù)傳承人員培訓(xùn)班等措施，提升貧困地區(qū)文化工作者的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

最后，要優(yōu)化文化服務(wù)人才結(jié)構(gòu)。貧困地區(qū)文化工作者多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員及村級(jí)干部兼職，年齡結(jié)構(gòu)、技能結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和薪酬結(jié)構(gòu)等的不合理，成為制約其發(fā)展的主要因素。貧困地區(qū)應(yīng)逐步健全人才激勵(lì)機(jī)制，逐步打造結(jié)構(gòu)合理、配備齊全、富有活力的文化人才服務(wù)梯隊(duì)。

（四）構(gòu)建科學(xué)高效的績效評(píng)價(jià)機(jī)制

科學(xué)高效的績效評(píng)價(jià)機(jī)制是破除改革困境的激勵(lì)手段。建立健全過程考核、效益考核、監(jiān)督問責(zé)等機(jī)制，完善激勵(lì)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，形成市場監(jiān)督、專家評(píng)估和群眾評(píng)議的合力，將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為指導(dǎo)區(qū)域公共文化服務(wù)建設(shè)的依據(jù)，對于激勵(lì)公共文化服務(wù)供給側(cè)改革成效有較大的促進(jìn)作用。因此，筆者構(gòu)建了由財(cái)政投入、績效產(chǎn)出和群眾受益3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、9個(gè)二級(jí)指標(biāo)和18個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)建的安徽貧困地區(qū)公共文化服務(wù)績效評(píng)估體系，見表1。

表1 安徽貧困地區(qū)公共文化服務(wù)績效評(píng)估指標(biāo)

（五）構(gòu)建合作共贏的多項(xiàng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

合作共贏的多項(xiàng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制是破除改革困境的長效保障。貧困地區(qū)的文化供給側(cè)改革也需要相關(guān)項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)效益，由于貧困地區(qū)的自然資源、經(jīng)濟(jì)條件、文化背景、思想觀念、價(jià)值取向等因素的綜合影響，要實(shí)現(xiàn)文化脫貧的疊加效應(yīng)，還需將文化融入貧困地區(qū)的總體發(fā)展中去。將文化扶貧與經(jīng)濟(jì)扶貧有效融合，強(qiáng)化貧困地區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，為文化軟實(shí)力建設(shè)提供保障；將文化扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧有效融合，打造一批具有地區(qū)民俗民族特色的文化產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)反哺貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的正向作用；將文化扶貧與健康扶貧有效融合，致力于構(gòu)建預(yù)防、診斷、治療等為一體的醫(yī)療保障體系；將文化扶貧與教育扶貧有效融合，用先進(jìn)教育和知識(shí)理念引領(lǐng)貧困地區(qū)文化的正確導(dǎo)向，為文化發(fā)展掃除障礙；將文化扶貧與就業(yè)扶貧有效融合，解決貧困地區(qū)群眾的就業(yè)難問題，大力保障和改善民生；將文化扶貧與金融扶貧有效融合，解決融資難的瓶頸。將文化扶貧與生態(tài)扶貧有效融合，保持貧困地區(qū)青山綠水的“美好鄉(xiāng)村”風(fēng)貌。