誰重啟了“限購令”？
——基于倡導聯(lián)盟視角分析我國新一線城市限購令的政策演變

喬妍語

(鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450000)

一、問題的提出

1988年國務院啟動住房制度改革，提出停止住房的實物分配制度，逐步實現(xiàn)住房分配貨幣化①，從此，我國房地產(chǎn)改革進入市場化階段。各地房地產(chǎn)市場發(fā)展雖呈現(xiàn)出不同的特征，但是由于市場經(jīng)濟的內在缺陷，也暴露出自發(fā)性、盲目性的弊端，這就需要政府調控政策的干預。

房地產(chǎn)市場是受政策影響較大的市場，市場的波動通常與政策的調整緊密相關。土地、金融、財稅政策對房地產(chǎn)市場的影響較大，其中就包括行政措施“限購”手段的運用。我國房地產(chǎn)實行分類調控，因城施策，政策效果存在區(qū)域差異，因此從區(qū)際差異視角分析我國房地產(chǎn)市場調控政策有著重要意義。本文以新一線城市為重點，從倡導聯(lián)盟框架的視角，分析我國限購令政策的變遷②。

二、研究方法

倡導聯(lián)盟分析框架是20世紀80年代由美國政策學者薩馬蒂爾和史密斯提出的政策分析框架(見圖1)，它借鑒了拉斯韋爾、伊斯頓等人的政策階段分析法，將其綜合到公共政策制定這一理論中，認為政策變化是三個過程即共同的基本信念、外部變化和穩(wěn)定的要素影響的結果。

(一)政策子系統(tǒng)

圖1 倡導聯(lián)盟框架示意圖(2007年修正)

所謂政策系統(tǒng)，不再是指那種“鐵三角”的概念(行政機構、立法委員會、利益集團)，而是擴大到參與處理一個政策問題的一組政策參與者，包含分析者、研究人員、記者等重要人員。他們之所以構成一個系統(tǒng)，形成政策聯(lián)盟，是由于其有共同的信念體系。薩馬蒂爾將信念體系劃分為三個層次：第一層是深層核心信仰，“由根本的、規(guī)范的原則理念所構成的根本核心，它是一個人的基本價值體系”,它的立場轉變較為緩慢；第二層是政策核心信仰，“接近(政策)核心的基本戰(zhàn)略的政策定位，它們以在政策領域或政策子系統(tǒng)中實現(xiàn)根本核心理念為目標”；第三層是次級方面信仰，“由各種必要的工具性的決定和信息搜集所構成”，核心是對政策信念的分析。

(二)影響子系統(tǒng)政策變遷的外部因素

外部因素中，倡導聯(lián)盟框架對外部因素作了區(qū)分：一類是數(shù)十年范圍內相對穩(wěn)定的變量，包含問題的基本特性、對一個事物的看法、自然資源的基本分布，它極大地影響著社會的總體財富和生存能力、主要文化價值與社會結構、基本法律框架等。而另一類是在數(shù)年間可能發(fā)生很大變化，會改變政策子系統(tǒng)參與者遇到的限制條件和機會的因素，包含社會經(jīng)濟環(huán)境與技術、系統(tǒng)內統(tǒng)治地位的聯(lián)盟即某一政府層級中占主導地位的聯(lián)盟決策以及其他政策子系統(tǒng)的影響。

(三)聯(lián)盟學習及外部干擾

在沒有來自子系統(tǒng)外部的重大干擾情況下，以政策為導向的聯(lián)盟學習包含了行為取向、思想認知的轉變。聯(lián)盟學習不僅包括一個聯(lián)盟信念體系內的學習，也包含兩個聯(lián)盟之間的學習，它受沖突程度、問題的可分析性和專業(yè)討論論壇影響。

三、“限購令”政策變遷

總體而言，限購令政策的變遷過程可分為出臺限購、取消限購和重啟限購三個階段。

(一)2011～2013年：實施“限購令”階段

2008年，為應對世界經(jīng)濟危機，刺激經(jīng)濟恢復，國家的房地產(chǎn)政策由抑制變?yōu)榉龀?，政府開始對房地產(chǎn)正向調控，市場下行態(tài)勢得到遏制，但隨之而來的是房價過快上漲，房地產(chǎn)泡沫風險加大，以大城市最為顯著。為有效抑制房價過快上漲，2010年，北上廣深等地實行了限購令，國家調控政策也密集出臺。為促進房價回落，住建部出臺了“新國五條”，眾多措施中以“限購令”最為突出，“進一步推進房地產(chǎn)調控，要求地方立即制定實施細則，已印發(fā)實施細則的地區(qū)，要根據(jù)最近國家有關部委出臺的政策措施進行調整和完善，并嚴格實行問責制”。2011年，國務院頒布了《國務院辦公廳關于進一步做好房地產(chǎn)市場調控工作有關問題的通知》，明令“各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，在一定時期內，要從嚴制定和執(zhí)行住房限購措施?！边@一時期“國十條”“國十一條”“新國八條”等相繼出臺，調控政策越來越嚴，調控表現(xiàn)出高壓力的特征。這一時期，新一線城市出現(xiàn)在調控的區(qū)域范圍之內，且政策效果較為明顯。

(二)2014～2016年：取消“限購令”階段

由于第一階段的限購政策，使得房地產(chǎn)需求被遏制，商品房空置面積較大，房地產(chǎn)庫存增加，此時經(jīng)濟也面臨下行態(tài)勢。房地產(chǎn)市場在“穩(wěn)增長”“去庫存”的政策訴求下迎來寬松的政策環(huán)境。2014年限購松綁，大部分實行限購政策的城市取消了限制性措施，如降低了首套房貸款，對于第二套改善性住房首付要求降低。新一線城市中武漢、合肥、濟南、鄭州等地取消限購。

(三)2016年至今：重啟“限購令”階段

2016年后，房地產(chǎn)市場庫存下降，優(yōu)惠的信貸政策和財稅政策加上強有力的住房需求刺激，滋生了投機，房價上行迅速引燃房地產(chǎn)行業(yè)。國家統(tǒng)計局2016年12月13日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全國商品房待售面積為69 095萬平方米，全國房地產(chǎn)庫存增速較小。2016年1～11月，全國商品房成交市場價為7 456元/平方米，同比增長10.6%。這一時期房地產(chǎn)市場野蠻生長，投資投機住房一度成為快速致富的捷徑，買房成為部分人牟取暴利的工具，投資投機性需求興風作浪。這不僅造成了正常的住房供需關系被扭曲，更令房地產(chǎn)業(yè)偏離了居住的本質屬性和改善民生的目標，加大了社會貧富差距和財富分化，進而影響中國的經(jīng)濟發(fā)展。

在此背景下，中央出臺限制炒房行為的政策，使商品房的供給方與需求方趨于平衡，穩(wěn)定房價。2016年7月中央政治局會議強調“房住不炒，因城施策”，建立平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制。2016年，國慶七天19個城市發(fā)布樓市調控政策，這是自2014年房地產(chǎn)政策松綁后又一次嚴厲的調控政策密集出臺。2016年12月中央又申明“房子是用來住的，不是用來炒的”。在多方調控下，房價增速明顯放緩?！耙种品績r上漲”表明了中央加大房地產(chǎn)調控的決心。

四、應用倡導聯(lián)盟框架分析

我國處于城市化加速，農村人口向城市轉移的階段，2019年政府工作報告中提到“近1400萬農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶”。城市常住人口和戶籍人口的快速增長加大了住房需求；另外，房子作為固定資產(chǎn)可以保值增值。要想更好地了解聯(lián)盟內部信念體系和差異，對其進行對話訪談、深入研究是很有必要的，但由于客觀條件的局限性我們無法對兩大聯(lián)盟的信念體系展開深入調查，因此只能通過相關新聞、采訪、文獻的梳理和分析來總結歸納兩大聯(lián)盟的信念差異。

(一)兩大聯(lián)盟間信念差異

政府未出臺限購政策前， 只有一個聯(lián)盟占主導地位，即無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟。隨著限購令政策的出臺和社會危機的出現(xiàn)，聯(lián)盟內部開始出現(xiàn)分化，另一股勢力逐漸成長，越來越強大和具有專業(yè)性，到了特定階段建立了新的聯(lián)盟，即合理有序的社會分配聯(lián)盟。無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟以房地產(chǎn)開發(fā)商、其他相關機構和制造商、炒房客、部分地方政府官員等為代表；社會有序的合理分配聯(lián)盟以剛性購房者與無房戶、專家學者、人大代表及政協(xié)委員等為代表，共同信念是這個聯(lián)盟維持存在的紐帶。兩大聯(lián)盟在深層核心信仰差異、政策核心信仰差異和次級信念差異方面存在一定的分歧③。雙方對是否應該限制購房行為展開了激烈的爭論和博弈。

1.政策子系統(tǒng)內部深層核心信仰差異

限購令政策最核心的問題是一部分人的私利重要還是多數(shù)人的公共利益重要。無節(jié)制的財富最大聯(lián)盟，聯(lián)盟成員包括房地產(chǎn)開發(fā)商、部分政府官員等，他們在社會政治和經(jīng)濟資源分配中占有優(yōu)勢，他們認為想做什么就做什么就是社會主義市場經(jīng)濟體制的特征，他們更像精致的利己主義者，受西方思潮和極端的個人主義思想影響，自利動機和經(jīng)濟人特性在他們身上表現(xiàn)得極為明顯。而在合理有序的社會分配聯(lián)盟中，聯(lián)盟成員提倡社會秩序為首要價值，多數(shù)人的幸福才是社會真正的幸福，關懷社會弱勢群體，“整體主義”觀念極強，強調分配正義的合理性，與羅爾斯的《正義論》中正義的表述有相合之處。兩大聯(lián)盟間的思想差異更像是強者的利益和弱者的關懷(見表1)。

表1 兩個聯(lián)盟的深層核心信仰系統(tǒng)

2.政策核心信仰差異

無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟認為房子具有商品化屬性，國家不宜干預，市場機制可以自動調整房地產(chǎn)市場過熱過冷的波動，通過行政手段強行介入導致的后果可能更嚴重。

合理有序的社會分配聯(lián)盟認為在發(fā)揮市場機制作用的基礎上，政府在必要時必須進行行政手段的干預，調控房地產(chǎn)市場。市場機制會遇到失靈的情況，它不可能自我修復，政府干預是促進房地產(chǎn)市場回歸理性的一種合理手段。④他們的差異見表2。

表2 兩個聯(lián)盟的政策核心信仰系統(tǒng)

3.次級信念差異

房地產(chǎn)開發(fā)商在開發(fā)過程中需要支付一定的土地成本和建筑材料、工人工資等成本，這些成本較為固定，成交數(shù)量越多，他們獲得的利潤也就越大。他們還可以在一段時間結成團體，適時抬高房價。受益于房地產(chǎn)市場發(fā)展，相關產(chǎn)業(yè)也有了更多的商業(yè)機會。⑤炒房客具有較強的社會經(jīng)濟能力，他們能夠購買更多數(shù)量的房子。這些房子并不是為了滿足剛性的居住需求，而是通過轉賣或者差價或者租賃來獲取高額報酬，地方政府與中央政府之間本質是一種委托—代理關系，地方政府的重要收入來源之一就是房地產(chǎn)稅費。利益糾葛使他們認為買房熱是正常的，希望房地產(chǎn)市場行情繼續(xù)高漲。

專家學者更關注于社會公眾利益，他們能夠敏銳地意識到政府如果不對房地產(chǎn)市場行為加以干預和調控，“房地產(chǎn)泡沫”出現(xiàn)的可能性進一步加大。公眾一方面可能沒有能力購買房子，另一方面可能會產(chǎn)生怨恨、仇富的心理，這兩方面促使他們更加渴望社會公平。兩個聯(lián)盟的差異見表3。

表3 兩個聯(lián)盟的次級方面信仰系統(tǒng)

(二)溫和的政策變遷

政府作為“政策掮客”，其扮演的中立人角色(不同于西方社會的中立)決定其不可能以任何一方利益為重，而是既要使房地產(chǎn)市場平穩(wěn)有序發(fā)展，又要保障社會大多數(shù)人的利益。政府的政策手段隨著兩大聯(lián)盟的分歧程度及優(yōu)勢地位而不斷變化。

2011年，兩大聯(lián)盟之間展開了對峙，政府出臺了總體比較溫和的限購政策，對合理有序的社會分配聯(lián)盟有所倚重，但鑒于中國經(jīng)濟正處在飛速發(fā)展的階段，也不能一味地打壓無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟，從而打消他們的積極性。他們之間并不是尖銳的對立。

初始階段政府有意將沖突限制在一定范圍內⑥，因而2011年出臺的“限購令”屬于溫和的強制政策，包含有研究的成分。后一階段，政府觀察到限購帶來的弊端，擔憂持續(xù)的限購會給中國經(jīng)濟帶來負面影響，于是“限購”“限貸”“限價”等各項行政干預手段陸續(xù)退出。限購方面，至2014年末，除北、上、廣、深四大一線城市及三亞外，全國其余城市均基本取消了針對購房的種種限制。中央經(jīng)濟工作會議對于房地產(chǎn)市場——包括住房問題，未作出任何直接表態(tài)，體現(xiàn)出國家層面對房地產(chǎn)市場統(tǒng)一調控的時代已經(jīng)過去，地方政策則取決于各地市場變化，具有更多靈活性。

在前兩個階段，不論是限購還是不限購，兩大聯(lián)盟沖突程度較緩和，對此問題也有商量的余地。如果說前兩次限購的“出臺”和“取消”都受外部事件的影響，那么2016年限購的“重啟”則是兩大聯(lián)盟間政策博弈的結果，受各種因素的影響和推動。

(三)重啟限購

1.兩大聯(lián)盟間學習受阻

兩大聯(lián)盟矛盾激化，沖突上升到一個新的層面，此時這兩個相互競爭的聯(lián)盟核心信念已是完全不相容，互不退讓，核心價值的深層次分歧程度較大?！跋拶徚睢闭咭沧兊迷絹碓綇碗s，它牽涉社會、民生、金融等多個政策領域，分析變得尤其困難，存在實質性分歧。再加上不能對限購進行準確的評估和量化，兩大聯(lián)盟互相對對方?jīng)]有說服力。

在兩個聯(lián)盟的互動過程中，最終限購令的重啟表明合理有序的社會分配聯(lián)盟成功促成了政策變遷，實現(xiàn)了自身的政策信念。

2.外部事件

(1)公共輿論為重啟“限購令”提供輿論基礎

2014年《光明日報》就載出一篇題為“貴族化的城市有悖以人為本”的文章，而2016年“中國房價上漲之快讓人難以置信”“擋不住的高房價”“四大角度起底謎題：誰在制造房價泡沫？”等文章接連刊出，就連《人民日報》都忍不住驚嘆一句“樓市瘋了？！” 樓市調控傳聞不斷被放大，離婚買房也成為熱潮?？梢?，房地產(chǎn)市場已經(jīng)引起全社會公眾的關注，多是對它過快發(fā)展的批駁。中國新一線城市房價誘發(fā)財富大轉移，很多上市公司的價值不如兩套學區(qū)房。越來越多的年輕人淪為房奴，節(jié)節(jié)攀升的房價使買房族焦慮不安，深感買房之痛。

(2)市場的混亂無秩序推動政府加快重啟“限購令”

矛盾的相互交織和纏繞，形成了我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀。當前新一線城市的房地產(chǎn)市場并非完全以居住需求為主，而是投機占相當比例。國務院參事室研究員左曉蕾指出：房地產(chǎn)一旦由居住需求演變成“投機”品，其最大效用就是“賺錢”了。賺錢是欲望，而欲望是沒有上限的，“炒房”市場完全喪失了“最大滿足度”的約束，只要價格不斷上漲，投機需求就不斷高漲，并帶動投機性房地產(chǎn)投資不斷上漲。⑦非理性繁榮和價格泡沫必定帶來巨大的經(jīng)濟和社會外部效應。

(3)大量專家和政策系統(tǒng)內部的參與是重啟“限購令”的關鍵

在聯(lián)盟系統(tǒng)中，如果一方聯(lián)盟內部力量獲得政府支持和認同，那么這一方的政策推行就會更加快捷。2016年兩會中，業(yè)內人士及行業(yè)專家，以及其他行業(yè)的兩會代表紛紛表達了自己的意見和建議。如時任住建部部長的陳政高表示，當前，北上廣深城市穩(wěn)定房價的措施之一就是實行嚴格的限購政策。重慶市市長黃奇帆更預言：“如果聽任當前一些地方的房市高杠桿，將會是另一場金融災難?！比珖f(xié)委員、恒大集團董事局主席許家印則建議建立房地產(chǎn)的長期限價機制。由此，“促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行”被寫入政府工作報告，也就不難理解為何中央政府要求重啟“限購令”了，政府的干預是促使房地產(chǎn)市場回歸居住屬性的最有效力量。

3.無節(jié)制的財富最大化子系統(tǒng)內部事件也成為政策變遷的推動因素

從開始的調節(jié)首付比例、貸款利率轉變?yōu)樽》抠Y格的受限制，政府調控力度隨房價上漲幅度大小而有所增減，無節(jié)制的個人財富最大化聯(lián)盟漸漸失去其優(yōu)勢地位。政府的重啟限購令表明其對房地產(chǎn)市場調控的決心，至少從“穩(wěn)定房價”到“遏制房價過快上漲”，再到“遏制房價上漲”這樣的表述的變化，我們可以看出中央政府調控房地產(chǎn)市場的決心和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的期望，政府偏重于社會公共利益，關注社會大多數(shù)人的需求，因此采取“限購令”的行政手段干預房地產(chǎn)市場不僅是可行的而且是必要的。這表明社會秩序的合理分配聯(lián)盟的政策倡導獲得了顯著成效，在推動政府重啟限購令的政策上做出了巨大貢獻⑧。因城施策政策落實到位，如鄭州市實行更為嚴格的商品住房“限購令”。2017年3月3日，鄭州市下發(fā)了《進一步加強房地產(chǎn)市場宏觀調控工作的通知》，推出包括嚴格執(zhí)行限購政策等在內的15條措施，加強對房地產(chǎn)市場的宏觀調控，這是“新國八條”在鄭州的落地政策。2017年5月限購政策進一步升級，如暫停向己擁有一套以上(含一套)住房的本市戶籍單身人士出售住房等⑨。出臺這些政策對本市戶籍首次購房的剛需人群影響不大，但是對換房的改善人群有一定影響，部分換房客隨之觀望，居民的改善性住房需求受到抑制，房產(chǎn)市場明顯降溫，回歸理性。

五、結論及建議

盡管最近不時出現(xiàn)地方樓市政策松綁的消息，這使人們猜測2019年及未來房市走向及限購政策會不會松動，但是筆者認為房住不炒作為中央調控房地產(chǎn)市場的總基調是不會改變的。結合具體實際情況，新一線城市吸納力較強，有較大的拉力，流入人群較多，這決定了政府的調控總基調仍舊是以“穩(wěn)”為主，不可能全面放開限購令，否則會引起房地產(chǎn)市場混亂，擾亂正常的經(jīng)濟發(fā)展秩序。

中國正處在經(jīng)濟增速換擋期，要適應新發(fā)展階段特征，就必須建立以居住為導向的長效機制。要想促使房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，關鍵是要形成一股合力。首先要轉變地方政府“賣地，不愿長期持有物業(yè)”的觀念；其次是加強對無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟的控制，一方面，可以分散其內部聯(lián)盟資源，通過分化對立聯(lián)盟內部的勢力，將其吸納到合理有序的社會分配聯(lián)盟中；另一方面，建議在次級信仰方面加強引導；最后是建立開放性的公眾論壇，使兩大聯(lián)盟學習溝通成為可能，如此可逐步讓“房住不炒”成為現(xiàn)實，使住房市場趨于理性。

注 釋：

①參見1998年7月《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革 加快住房建設的通知》(國發(fā)[1998]23號).

② 2018年新一線城市為成都、杭州、重慶、武漢、蘇州、西安、天津、南京、鄭州、長沙、沈陽、青島、寧波、東莞、無錫等，每年都有變動.

③安 輝,王瑞東.我國房地產(chǎn)價格影響因素的實證分析——兼論當前房地產(chǎn)調控政策[J].財經(jīng)科學,2013,(3):115-124.

④張 麗,劉 明.我國出租車政策變遷的動力機制——基于倡導聯(lián)盟框架的分析[J].長白學刊,2018,(5):84-91.

⑤王洛忠,李奕璇.信仰與行動:新媒體時代草根NGO的政策倡導分析——基于倡導聯(lián)盟框架的個案研究[J].中國行政管理,2016,(6):40-46.

⑥黃衛(wèi)華,喻宸宇.我國近十年房地產(chǎn)宏觀調控政策的回顧與建議——基于十八屆三中全會視角[J].中國房地產(chǎn),2014,(14):23-29.

⑦王家庭,李艷旭,蔡思遠,臧家新.近年來我國住房調控政策分類和評價研究[J].上海城市管理,2018,27(6):48-53.

⑧閆 建,婁文龍.我國住房限購政策變遷研究——基于對多源流理論修正的視角[J].理論探索,2018,(6):96-103.

⑨余章寶.政策理論中的倡導聯(lián)盟框架及其應用[J].廈門大學學報(哲學社會科學版),2009,(1):26-31.