浙江平湖：試水“息事無訟”

“‘無訟并不是沒有訴訟，而是讓非訴訟糾紛解決機制挺在前面，減少普通民訴案件數(shù)量?！?/p>

在行政考核指標的高壓下，如何避免基層把“無訟”變“壓訟”是道難題。浙江省社科院院長何顯明指出，要避免簡單地以無訟或者法院收案數(shù)作為衡量治理成效的最高尺度。

浙江大學公共管理學院院長郁建興：要強化引領性指標，弱化績效性目標，也就是說管理者要多注意每天可以化解多少矛盾糾紛，而不是規(guī)定每天必須要化解的糾紛數(shù)量。

南方周末記者 杜茂林

發(fā)自浙江平湖

胡付生是浙江平湖市（縣級）新埭鎮(zhèn)星光村的“老書記”，在當?shù)厮赜新曂?019年，68歲的他有了一個身份——無訟調(diào)解員。

過去當村干部時，遇到村民之間發(fā)生矛盾糾紛，勸說無果，胡付生一般會扔下“你們?nèi)ゴ蚬偎尽边@句話，但現(xiàn)在，這樣的話不能隨便說了。只要村里出現(xiàn)了矛盾糾紛，胡付生就會和其他幾位無訟調(diào)解員趕赴現(xiàn)場，“苦”勸當事人，化解矛盾，以達到“息事無訟”的效果。

平湖“息事無訟”的工作機制始于2017年底，在平湖市委政法委的推動下，各鎮(zhèn)、村開始建設息事無訟調(diào)解室，化解村內(nèi)的矛盾糾紛，調(diào)解室構成人員包括村干部、當?shù)剜l(xiāng)賢、律師、法官等。

“‘無訟并不是沒有訴訟，而是讓非訴訟糾紛解決機制挺在前面，減少普通民訴案件數(shù)量?！?019年11月3日，平湖市委副書記、政法委書記王道平告訴南方周末記者。

“萬人成訟率”

十年首降

新埭鎮(zhèn)位于平湖市北端，距平湖市區(qū)15公里，毗鄰上海，常住人口9.18萬，流動人口4.24萬，是清代理學家陸稼書的故里。陸稼書被譽為“天下第一清廉”，任嘉定、靈壽知縣期間，極力推行“止訟息爭”。

由于歷史淵源，新埭鎮(zhèn)成了平湖“息事無訟”機制的重點試點鎮(zhèn)，2017年下半年，陸稼書歸田新埭鎮(zhèn)后著書的爾安書院也開始重修，作為“無訟”文化的傳播陣地。

星光村是新埭鎮(zhèn)較早搭建起“無訟“工作隊伍的村莊，既有由村干部擔任的兼職調(diào)解員，也有像胡付生這樣的專職調(diào)解員。2019年，胡付生成功調(diào)解了一起因墳地引發(fā)的鄰里糾紛。

2019年上半年，星光村老黃的兒子因車禍死亡。火化后，老黃將兒子的骨灰埋在了鄰居胡春（化名）的老宅基地上。此后，胡春的兒子時常出現(xiàn)頭痛發(fā)熱，多次就醫(yī)也找不出病因。

胡春覺得，就是因為老黃把兒子安葬在自家老宅基地上，破壞了風水。但老黃不這么認為，兩人甚至為此動了手。新埭派出所處警后，聯(lián)系了村里的無訟工作站。

無訟調(diào)解員胡付生很快趕到了現(xiàn)場。老黃認為，安葬兒子的那塊地并不屬于胡家，而是自家的老宅基地，他家?guī)讉€老墳也安葬在此處。

調(diào)解雙方矛盾，得從宅基地曾經(jīng)的歸屬著手。但時過境遷，老宅基地周圍已發(fā)生了很大變化，黃、胡兩家的記憶也有些模糊。

想來想去，胡付生想到了鄉(xiāng)賢參事會，邀請當?shù)啬觊L、有威望、居住時間長的6名“鄉(xiāng)賢”仔細回憶及辨認，6人均認為墳墓所在地是胡春家的老宅基地。原來是老黃記錯了，過去修那幾座老墳時，胡春也沒有提出來，這次因兒子生病，胡春才提了出來。

自覺理虧，再加上有鄉(xiāng)賢這樣的道德團體加以勸說、制造輿論壓力，老黃決定遷墳。在星光村的村干部看來，這就是自治、法治和德治“三治”合一的有效案例。

老黃兒子的墳遷走后，胡付生得到了一筆200元的獎勵。和兼職調(diào)解員不同，每成功調(diào)解一次糾紛，像胡付生這樣的專職調(diào)解員可獲得50-300元不等的獎勵。此外，他每年還有3萬元的固定收入。

“現(xiàn)在很多糾紛可以通過無訟工作室來調(diào)解。”星光村村支書許強告訴南方周末記者，息事無訟有一整套工作機制，除了無訟工作室，也有鄉(xiāng)賢參事會這樣的議事平臺。同時，為了避免村“兩委”人員既是運動員又是裁判員，村里還設立了百事服務團、法律服務團對涉及的政策、法律的適用情況進行監(jiān)督，組織道德評議團對無訟工作開展情況進行評議。前者多由律師、法官等專業(yè)人士組成，而后者依靠當?shù)赜忻娜恕?/p>

從數(shù)據(jù)來看，通過“息事無訟”的方式來化解矛盾糾紛是有效的。據(jù)新埭鎮(zhèn)黨委副書記馬根良介紹，2018年，全鎮(zhèn)“萬人成訟率”近十年首次呈下降態(tài)勢，降幅達15%。

此前平湖市法院對轄區(qū)內(nèi)“萬人成訟率”的調(diào)查結果是，2018年以前，新埭鎮(zhèn)連續(xù)多年以6%的幅度上升。

員額法官

年人均結案316件

平湖“無訟”試驗的起因，與當?shù)胤ㄔ骸鞍付嗳松佟庇嘘P。

2011年，趙陽就任平湖法院院長后，訴訟量成為他關注的焦點問題之一。隨著平湖經(jīng)濟的發(fā)展，民訴案件的數(shù)量快速增加。據(jù)趙陽統(tǒng)計，2011年，平湖法院收案數(shù)是七千多起，到了2017年，就翻了一番達到了一萬四千多起。

“長此以往，當?shù)匕付嗳松俚拿苤粫絹碓酵怀觯踔量赡軙绊懡Y案質(zhì)量?！壁w陽說，平湖的司法資源十分有限，員額法官只有43名，2018年人均結案數(shù)已經(jīng)是316件。

從書記員、助理審判員，到審判員，再到庭長，趙陽任院長前在法院系統(tǒng)有13年基層工作經(jīng)驗。他覺得實踐中存在一些訴訟誤區(qū)，有些群眾遇到矛盾糾紛，正常的反映訴求、調(diào)解協(xié)調(diào)的渠道不走，就直接去法院。

每年市人代會召開期間，趙陽作年度工作報告時，都會提到“案多人少”的矛盾。2017年年初，有市人大代表找到他說，“這個問題每年都會提，我們也知道是件麻煩事，能不能想辦法解決？”

“這個問題單靠法院是解決不了的?！壁w陽開始琢磨，能否借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量，把家事、鄰里糾紛、小額債務、交通事故等適宜調(diào)解的案件的調(diào)解程序前置。他先在法院內(nèi)部班子會上提了這一想法，有人認為，這件事如果由法院來提，可能會讓人產(chǎn)生誤會，認為法院是推卸責任，不想辦事。

這也是趙陽所擔憂的，但他覺得，加強立案前的調(diào)解不僅可以緩解法院壓力，減少對抗性訴訟，也有利于基層的和諧穩(wěn)定。他還是決定，寫個報告給平湖市委政法委。

剛轉(zhuǎn)任市委政法委書記不久的王道平，與他的想法不謀而合。王道平此前任平湖市常務副市長，分管城鄉(xiāng)建設、綜合執(zhí)法等工作。2019年11月3日，王道平對南方周末記者說，如今社會矛盾糾紛處于易發(fā)、多發(fā)期，信訪案件中有70%都涉及城鄉(xiāng)建設、執(zhí)法等，都是他分管的領域，他在當時感到壓力很大，但政府的資源和力量又很有限，“管不過來”。

用王道平的話來說，既通過基層善治從根本上避免和減少矛盾糾紛的產(chǎn)生，又通過非訴訟的方式使矛盾糾紛少流入訴訟和信訪渠道，是平湖一直在探究的問題。

王道平把法院和自己的初步想法，向平湖市委書記祁海東作了匯報，祁海東很重視，表示可以加緊研究。當時，距平湖五十多公里的海寧市已經(jīng)開始行動，平湖和海寧都是嘉興下屬的縣級市。2017年6月，嘉興首個“無訟村（社區(qū)）示范點”落戶海寧市斜橋鎮(zhèn)華豐村，試驗如何把矛盾化解在訴前。

帶著追趕的心態(tài)，陸稼書故里平湖也啟動了“無訟村”創(chuàng)建工作。

“有些問題

調(diào)解不了”

“無訟工作室可以集合人力和組織資源，化解一些原有解決途徑無法化解的問題?！鄙驎员笫瞧胶萝ゆ?zhèn)星光村治保主任。作為當?shù)厝?，他考上“大學生村官”后就回村協(xié)助村支書搞建設，一個很深的感受是，在農(nóng)村化解矛盾糾紛很不容易，一些途徑在風俗習慣、宗教儀式面前，發(fā)揮不了作用。

體會更深的是馬根良，擔任新埭鎮(zhèn)黨委副書記之前，他在派出所工作過幾年。在他印象中，基層有兩個明顯特征。一是矛盾突出，一些糾紛若無法化解容易升級演變?yōu)楸┝π袨椋欢腔鶎幼灾谓M織未能充分發(fā)揮作用，沒有形成有效的化解糾紛的途徑。結果要么是糾紛日積月累，最終引發(fā)群體性事件，要么直接訴諸法律，浪費司法資源。

經(jīng)過一年多探索，新埭鎮(zhèn)逐漸總結出了“發(fā)現(xiàn)問題-協(xié)商討論-調(diào)解處置-監(jiān)督指導-評議評價”的工作路徑。

發(fā)現(xiàn)問題是“息事無訟”的第一步。“你都沒發(fā)現(xiàn)問題，怎么實現(xiàn)‘小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交呢？”沈曉斌說。

如何發(fā)現(xiàn)？平湖的基層干部通常依靠四種方式：一是村民反映，二是無訟調(diào)解員走訪，三是上級部門交辦，四是網(wǎng)格員下沉。

“村里現(xiàn)在構造了三道防線，我和胡付生是第一道，其他村干部是第二道。此外，10名由法官、律師等組成的兼職調(diào)解員成了第三道。”沈曉斌說，但有時候也會防不勝防，反映到上面了，他們才知道。

“上面”是指村以上還有鎮(zhèn)（街道）和市級“無訟”中心，再往上就是法院訴前調(diào)解。一般情況下，法院認為可以在村級調(diào)解的糾紛，會直接通報給村一級，讓他們介入。

“我們實在解決不了的，也只有向上匯報。”胡付生說，特別是涉及多部門的或者需要執(zhí)法力量來解決的。

平湖市委政法委書記王道平也坦承有些村里的矛盾糾紛，諸如退役軍人的安置、企業(yè)遭遇的產(chǎn)業(yè)政策等問題，還是需要市一級領導重視和市、鎮(zhèn)級“無訟”中心直接介入。

謹防“無訟”

變“壓訟”

“應該認識到，‘無訟建設是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，并不是一蹴而就的?！蓖醯榔秸J為，“息事無訟”是深化自治、法治、德治“三治融合”的新實踐。

自治、法治、德治“三治合一”作為社會建設領域的一項改革，被十九大報告予以確認后，已在全國多地推廣開來，例如江蘇豐縣的“鄉(xiāng)賢調(diào)解室”，浙江桐鄉(xiāng)的“烏鎮(zhèn)管家”。

長期關注“三治”改革的浙江大學公共管理學院院長郁建興，在考察多地社會基層治理后覺得平湖的做法是個不錯的嘗試，既節(jié)省了訴訟成本，也緩和了社會矛盾和對抗，緩解了法院案多人少的困境。

2007年中國各級人民法院受理的案件總數(shù)為550多萬起，到2017年，這個數(shù)字上升到了1290多萬起。在郁建興看來，訴訟是社會矛盾的集中反映，要化解以訴訟方式表現(xiàn)出來的社會矛盾，必須采取社會化的對策措施，而“無訟”文化催生的民間調(diào)解制度把國家權力與社會力量結合起來，通過綜合運用理、法、情等手段和村規(guī)民約來調(diào)和矛盾。

從平湖兩年多取得的成績來看，“無訟”是有效的。2019年前9個月，平湖市法院收案總數(shù)為9381件，同比下降8.2%，民商事案件同比下降13.9%。2018年，平湖市信訪事項縣級走訪比為90.8%，列全省縣（市、區(qū)）第一位。

收案總數(shù)下降的背后是萬人訴訟率的降低。作為村里的兼職無訟調(diào)解員，沈曉斌感覺工作壓力變大了，村里一旦出現(xiàn)糾紛，他就會和無訟調(diào)解員第一時間趕到現(xiàn)場，若遇到想通過打官司解決問題的，他們會邀請當事人在線和法律顧問聯(lián)系，爭取訴前化解。對未成功解決的問題，他們要進行評議討論，形成新的解決方案。盡管如此，他還是擔心村里的萬人訴訟率會提高，影響考核。

根據(jù)平湖市“無訟”村（社區(qū)）創(chuàng)建指標體系（試行）要求，村(社區(qū))萬人成訟率凡是高于所屬鎮(zhèn)（街道）平均數(shù)的，考核要被扣分，發(fā)生以本村（社區(qū)）居民為原告，以本鎮(zhèn)街道為被告的行政案件也要被扣分。

在行政考核指標的高壓下，如何避免基層把“無訟”變“壓訟”是道難題。浙江省社科院院長何顯明到平湖調(diào)研后就指出，要避免簡單地以無訟或者法院收案數(shù)作為衡量治理成效的最高尺度，更要避免把訴訟案件的發(fā)生率作為考核指標，因為在執(zhí)行過程中，很可能產(chǎn)生威逼利誘。

2019年11月3日，當記者追問王道平有什么具體措施來避免上述問題時，旁邊一位政法委的工作人員連忙解釋，根據(jù)規(guī)定，凡是侵犯、剝奪當事人依法訴訟權的，一律實行一票否決，“無訟不是為了‘壓住問題，而是通過‘三治合一的方式，通過調(diào)解解決問題?！?/p>

當天，在平湖召開的息事無訟文化高峰論壇上，也有專家提到這個問題。王道平關注到了學者的擔憂，他表示在將來的工作中，會注意這塊工作，強化和完善包括加強司法調(diào)解在內(nèi)的多元化解機制，引導、指導當事人在多元化解平臺上進行矛盾糾紛的調(diào)處。

郁建興給當?shù)卣慕ㄗh是，要強化引領性指標，弱化績效性目標。也就是說管理者要多注意每天可以化解多少矛盾糾紛，而不是規(guī)定每天必須要化解的糾紛數(shù)量。用何顯明的話來說，“不能像有些干部看GDP數(shù)字一樣，為了追求無訟的政績效果，只盯著無訟案件的發(fā)生率來看。”