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    浙江平湖:試水“息事無訟”

    2019-11-14 11:31杜茂林
    南方周末 2019-11-14
    關鍵詞:平湖市平湖王道

    “‘無訟并不是沒有訴訟,而是讓非訴訟糾紛解決機制挺在前面,減少普通民訴案件數(shù)量?!?/p>

    在行政考核指標的高壓下,如何避免基層把“無訟”變“壓訟”是道難題。浙江省社科院院長何顯明指出,要避免簡單地以無訟或者法院收案數(shù)作為衡量治理成效的最高尺度。

    浙江大學公共管理學院院長郁建興:要強化引領性指標,弱化績效性目標,也就是說管理者要多注意每天可以化解多少矛盾糾紛,而不是規(guī)定每天必須要化解的糾紛數(shù)量。

    南方周末記者 杜茂林

    發(fā)自浙江平湖

    胡付生是浙江平湖市(縣級)新埭鎮(zhèn)星光村的“老書記”,在當?shù)厮赜新曂?019年,68歲的他有了一個身份——無訟調(diào)解員。

    過去當村干部時,遇到村民之間發(fā)生矛盾糾紛,勸說無果,胡付生一般會扔下“你們?nèi)ゴ蚬偎尽边@句話,但現(xiàn)在,這樣的話不能隨便說了。只要村里出現(xiàn)了矛盾糾紛,胡付生就會和其他幾位無訟調(diào)解員趕赴現(xiàn)場,“苦”勸當事人,化解矛盾,以達到“息事無訟”的效果。

    平湖“息事無訟”的工作機制始于2017年底,在平湖市委政法委的推動下,各鎮(zhèn)、村開始建設息事無訟調(diào)解室,化解村內(nèi)的矛盾糾紛,調(diào)解室構成人員包括村干部、當?shù)剜l(xiāng)賢、律師、法官等。

    “‘無訟并不是沒有訴訟,而是讓非訴訟糾紛解決機制挺在前面,減少普通民訴案件數(shù)量?!?019年11月3日,平湖市委副書記、政法委書記王道平告訴南方周末記者。

    “萬人成訟率”

    十年首降

    新埭鎮(zhèn)位于平湖市北端,距平湖市區(qū)15公里,毗鄰上海,常住人口9.18萬,流動人口4.24萬,是清代理學家陸稼書的故里。陸稼書被譽為“天下第一清廉”,任嘉定、靈壽知縣期間,極力推行“止訟息爭”。

    由于歷史淵源,新埭鎮(zhèn)成了平湖“息事無訟”機制的重點試點鎮(zhèn),2017年下半年,陸稼書歸田新埭鎮(zhèn)后著書的爾安書院也開始重修,作為“無訟”文化的傳播陣地。

    星光村是新埭鎮(zhèn)較早搭建起“無訟“工作隊伍的村莊,既有由村干部擔任的兼職調(diào)解員,也有像胡付生這樣的專職調(diào)解員。2019年,胡付生成功調(diào)解了一起因墳地引發(fā)的鄰里糾紛。

    2019年上半年,星光村老黃的兒子因車禍死亡。火化后,老黃將兒子的骨灰埋在了鄰居胡春(化名)的老宅基地上。此后,胡春的兒子時常出現(xiàn)頭痛發(fā)熱,多次就醫(yī)也找不出病因。

    胡春覺得,就是因為老黃把兒子安葬在自家老宅基地上,破壞了風水。但老黃不這么認為,兩人甚至為此動了手。新埭派出所處警后,聯(lián)系了村里的無訟工作站。

    無訟調(diào)解員胡付生很快趕到了現(xiàn)場。老黃認為,安葬兒子的那塊地并不屬于胡家,而是自家的老宅基地,他家?guī)讉€老墳也安葬在此處。

    調(diào)解雙方矛盾,得從宅基地曾經(jīng)的歸屬著手。但時過境遷,老宅基地周圍已發(fā)生了很大變化,黃、胡兩家的記憶也有些模糊。

    想來想去,胡付生想到了鄉(xiāng)賢參事會,邀請當?shù)啬觊L、有威望、居住時間長的6名“鄉(xiāng)賢”仔細回憶及辨認,6人均認為墳墓所在地是胡春家的老宅基地。原來是老黃記錯了,過去修那幾座老墳時,胡春也沒有提出來,這次因兒子生病,胡春才提了出來。

    自覺理虧,再加上有鄉(xiāng)賢這樣的道德團體加以勸說、制造輿論壓力,老黃決定遷墳。在星光村的村干部看來,這就是自治、法治和德治“三治”合一的有效案例。

    老黃兒子的墳遷走后,胡付生得到了一筆200元的獎勵。和兼職調(diào)解員不同,每成功調(diào)解一次糾紛,像胡付生這樣的專職調(diào)解員可獲得50-300元不等的獎勵。此外,他每年還有3萬元的固定收入。

    “現(xiàn)在很多糾紛可以通過無訟工作室來調(diào)解。”星光村村支書許強告訴南方周末記者,息事無訟有一整套工作機制,除了無訟工作室,也有鄉(xiāng)賢參事會這樣的議事平臺。同時,為了避免村“兩委”人員既是運動員又是裁判員,村里還設立了百事服務團、法律服務團對涉及的政策、法律的適用情況進行監(jiān)督,組織道德評議團對無訟工作開展情況進行評議。前者多由律師、法官等專業(yè)人士組成,而后者依靠當?shù)赜忻娜恕?/p>

    從數(shù)據(jù)來看,通過“息事無訟”的方式來化解矛盾糾紛是有效的。據(jù)新埭鎮(zhèn)黨委副書記馬根良介紹,2018年,全鎮(zhèn)“萬人成訟率”近十年首次呈下降態(tài)勢,降幅達15%。

    此前平湖市法院對轄區(qū)內(nèi)“萬人成訟率”的調(diào)查結果是,2018年以前,新埭鎮(zhèn)連續(xù)多年以6%的幅度上升。

    員額法官

    年人均結案316件

    平湖“無訟”試驗的起因,與當?shù)胤ㄔ骸鞍付嗳松佟庇嘘P。

    2011年,趙陽就任平湖法院院長后,訴訟量成為他關注的焦點問題之一。隨著平湖經(jīng)濟的發(fā)展,民訴案件的數(shù)量快速增加。據(jù)趙陽統(tǒng)計,2011年,平湖法院收案數(shù)是七千多起,到了2017年,就翻了一番達到了一萬四千多起。

    “長此以往,當?shù)匕付嗳松俚拿苤粫絹碓酵怀觯踔量赡軙绊懡Y案質(zhì)量?!壁w陽說,平湖的司法資源十分有限,員額法官只有43名,2018年人均結案數(shù)已經(jīng)是316件。

    從書記員、助理審判員,到審判員,再到庭長,趙陽任院長前在法院系統(tǒng)有13年基層工作經(jīng)驗。他覺得實踐中存在一些訴訟誤區(qū),有些群眾遇到矛盾糾紛,正常的反映訴求、調(diào)解協(xié)調(diào)的渠道不走,就直接去法院。

    每年市人代會召開期間,趙陽作年度工作報告時,都會提到“案多人少”的矛盾。2017年年初,有市人大代表找到他說,“這個問題每年都會提,我們也知道是件麻煩事,能不能想辦法解決?”

    “這個問題單靠法院是解決不了的?!壁w陽開始琢磨,能否借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量,把家事、鄰里糾紛、小額債務、交通事故等適宜調(diào)解的案件的調(diào)解程序前置。他先在法院內(nèi)部班子會上提了這一想法,有人認為,這件事如果由法院來提,可能會讓人產(chǎn)生誤會,認為法院是推卸責任,不想辦事。

    這也是趙陽所擔憂的,但他覺得,加強立案前的調(diào)解不僅可以緩解法院壓力,減少對抗性訴訟,也有利于基層的和諧穩(wěn)定。他還是決定,寫個報告給平湖市委政法委。

    剛轉(zhuǎn)任市委政法委書記不久的王道平,與他的想法不謀而合。王道平此前任平湖市常務副市長,分管城鄉(xiāng)建設、綜合執(zhí)法等工作。2019年11月3日,王道平對南方周末記者說,如今社會矛盾糾紛處于易發(fā)、多發(fā)期,信訪案件中有70%都涉及城鄉(xiāng)建設、執(zhí)法等,都是他分管的領域,他在當時感到壓力很大,但政府的資源和力量又很有限,“管不過來”。

    用王道平的話來說,既通過基層善治從根本上避免和減少矛盾糾紛的產(chǎn)生,又通過非訴訟的方式使矛盾糾紛少流入訴訟和信訪渠道,是平湖一直在探究的問題。

    王道平把法院和自己的初步想法,向平湖市委書記祁海東作了匯報,祁海東很重視,表示可以加緊研究。當時,距平湖五十多公里的海寧市已經(jīng)開始行動,平湖和海寧都是嘉興下屬的縣級市。2017年6月,嘉興首個“無訟村(社區(qū))示范點”落戶海寧市斜橋鎮(zhèn)華豐村,試驗如何把矛盾化解在訴前。

    帶著追趕的心態(tài),陸稼書故里平湖也啟動了“無訟村”創(chuàng)建工作。

    “有些問題

    調(diào)解不了”

    “無訟工作室可以集合人力和組織資源,化解一些原有解決途徑無法化解的問題?!鄙驎员笫瞧胶萝ゆ?zhèn)星光村治保主任。作為當?shù)厝?,他考上“大學生村官”后就回村協(xié)助村支書搞建設,一個很深的感受是,在農(nóng)村化解矛盾糾紛很不容易,一些途徑在風俗習慣、宗教儀式面前,發(fā)揮不了作用。

    體會更深的是馬根良,擔任新埭鎮(zhèn)黨委副書記之前,他在派出所工作過幾年。在他印象中,基層有兩個明顯特征。一是矛盾突出,一些糾紛若無法化解容易升級演變?yōu)楸┝π袨椋欢腔鶎幼灾谓M織未能充分發(fā)揮作用,沒有形成有效的化解糾紛的途徑。結果要么是糾紛日積月累,最終引發(fā)群體性事件,要么直接訴諸法律,浪費司法資源。

    經(jīng)過一年多探索,新埭鎮(zhèn)逐漸總結出了“發(fā)現(xiàn)問題-協(xié)商討論-調(diào)解處置-監(jiān)督指導-評議評價”的工作路徑。

    發(fā)現(xiàn)問題是“息事無訟”的第一步。“你都沒發(fā)現(xiàn)問題,怎么實現(xiàn)‘小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交呢?”沈曉斌說。

    如何發(fā)現(xiàn)?平湖的基層干部通常依靠四種方式:一是村民反映,二是無訟調(diào)解員走訪,三是上級部門交辦,四是網(wǎng)格員下沉。

    “村里現(xiàn)在構造了三道防線,我和胡付生是第一道,其他村干部是第二道。此外,10名由法官、律師等組成的兼職調(diào)解員成了第三道。”沈曉斌說,但有時候也會防不勝防,反映到上面了,他們才知道。

    “上面”是指村以上還有鎮(zhèn)(街道)和市級“無訟”中心,再往上就是法院訴前調(diào)解。一般情況下,法院認為可以在村級調(diào)解的糾紛,會直接通報給村一級,讓他們介入。

    “我們實在解決不了的,也只有向上匯報。”胡付生說,特別是涉及多部門的或者需要執(zhí)法力量來解決的。

    平湖市委政法委書記王道平也坦承有些村里的矛盾糾紛,諸如退役軍人的安置、企業(yè)遭遇的產(chǎn)業(yè)政策等問題,還是需要市一級領導重視和市、鎮(zhèn)級“無訟”中心直接介入。

    謹防“無訟”

    變“壓訟”

    “應該認識到,‘無訟建設是一項復雜的社會系統(tǒng)工程,并不是一蹴而就的?!蓖醯榔秸J為,“息事無訟”是深化自治、法治、德治“三治融合”的新實踐。

    自治、法治、德治“三治合一”作為社會建設領域的一項改革,被十九大報告予以確認后,已在全國多地推廣開來,例如江蘇豐縣的“鄉(xiāng)賢調(diào)解室”,浙江桐鄉(xiāng)的“烏鎮(zhèn)管家”。

    長期關注“三治”改革的浙江大學公共管理學院院長郁建興,在考察多地社會基層治理后覺得平湖的做法是個不錯的嘗試,既節(jié)省了訴訟成本,也緩和了社會矛盾和對抗,緩解了法院案多人少的困境。

    2007年中國各級人民法院受理的案件總數(shù)為550多萬起,到2017年,這個數(shù)字上升到了1290多萬起。在郁建興看來,訴訟是社會矛盾的集中反映,要化解以訴訟方式表現(xiàn)出來的社會矛盾,必須采取社會化的對策措施,而“無訟”文化催生的民間調(diào)解制度把國家權力與社會力量結合起來,通過綜合運用理、法、情等手段和村規(guī)民約來調(diào)和矛盾。

    從平湖兩年多取得的成績來看,“無訟”是有效的。2019年前9個月,平湖市法院收案總數(shù)為9381件,同比下降8.2%,民商事案件同比下降13.9%。2018年,平湖市信訪事項縣級走訪比為90.8%,列全省縣(市、區(qū))第一位。

    收案總數(shù)下降的背后是萬人訴訟率的降低。作為村里的兼職無訟調(diào)解員,沈曉斌感覺工作壓力變大了,村里一旦出現(xiàn)糾紛,他就會和無訟調(diào)解員第一時間趕到現(xiàn)場,若遇到想通過打官司解決問題的,他們會邀請當事人在線和法律顧問聯(lián)系,爭取訴前化解。對未成功解決的問題,他們要進行評議討論,形成新的解決方案。盡管如此,他還是擔心村里的萬人訴訟率會提高,影響考核。

    根據(jù)平湖市“無訟”村(社區(qū))創(chuàng)建指標體系(試行)要求,村(社區(qū))萬人成訟率凡是高于所屬鎮(zhèn)(街道)平均數(shù)的,考核要被扣分,發(fā)生以本村(社區(qū))居民為原告,以本鎮(zhèn)街道為被告的行政案件也要被扣分。

    在行政考核指標的高壓下,如何避免基層把“無訟”變“壓訟”是道難題。浙江省社科院院長何顯明到平湖調(diào)研后就指出,要避免簡單地以無訟或者法院收案數(shù)作為衡量治理成效的最高尺度,更要避免把訴訟案件的發(fā)生率作為考核指標,因為在執(zhí)行過程中,很可能產(chǎn)生威逼利誘。

    2019年11月3日,當記者追問王道平有什么具體措施來避免上述問題時,旁邊一位政法委的工作人員連忙解釋,根據(jù)規(guī)定,凡是侵犯、剝奪當事人依法訴訟權的,一律實行一票否決,“無訟不是為了‘壓住問題,而是通過‘三治合一的方式,通過調(diào)解解決問題?!?/p>

    當天,在平湖召開的息事無訟文化高峰論壇上,也有專家提到這個問題。王道平關注到了學者的擔憂,他表示在將來的工作中,會注意這塊工作,強化和完善包括加強司法調(diào)解在內(nèi)的多元化解機制,引導、指導當事人在多元化解平臺上進行矛盾糾紛的調(diào)處。

    郁建興給當?shù)卣慕ㄗh是,要強化引領性指標,弱化績效性目標。也就是說管理者要多注意每天可以化解多少矛盾糾紛,而不是規(guī)定每天必須要化解的糾紛數(shù)量。用何顯明的話來說,“不能像有些干部看GDP數(shù)字一樣,為了追求無訟的政績效果,只盯著無訟案件的發(fā)生率來看。”

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