中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估

路錦非，王桂新

（1.華東師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部，上海 200062；2.復(fù)旦大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海 200433）

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為最基礎(chǔ)、最重要的社會(huì)保障權(quán)益，其本質(zhì)從社會(huì)層面看是老年風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化責(zé)任分擔(dān)，從個(gè)人層面看是勞動(dòng)者人力資本報(bào)酬的延期補(bǔ)償，具有依附于勞動(dòng)者人身的特征。當(dāng)勞動(dòng)者發(fā)生流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，社會(huì)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)分布隨人群流動(dòng)而發(fā)生變化，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)所對(duì)應(yīng)的累積歸屬權(quán)益理應(yīng)隨同流動(dòng)轉(zhuǎn)移。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中最突出的特征之一就是人力資本得到釋放，勞動(dòng)力流動(dòng)已成常態(tài)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示2017年中國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)2.44億。大規(guī)模、常態(tài)化的勞動(dòng)力遷移流動(dòng)要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益也需具備相應(yīng)的流動(dòng)性。中國(guó)以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)體制卻嚴(yán)重制約著遷移流動(dòng)人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的正常流動(dòng)，雖歷經(jīng)近40年的多次改革但至今仍未得到根本性解決。人力資本流動(dòng)的多向性和復(fù)雜性使得中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)性矛盾日益加??；在現(xiàn)代人口遷移流動(dòng)已常態(tài)化的流動(dòng)性社會(huì)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益不能正常流動(dòng)已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

目前對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已有大量研究，但對(duì)其流動(dòng)性的意義及權(quán)益不能正常流動(dòng)所帶來(lái)的問題卻尚未引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界足夠的重視，研究也比較薄弱。因此，亟須加強(qiáng)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性的研究。本文擬主要探討和回答以下兩個(gè)問題：如何科學(xué)測(cè)度與評(píng)估中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)性？中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性的歷史演變及現(xiàn)狀特征如何？

一、已有研究評(píng)述

全球范圍日益活躍的跨國(guó)家/地區(qū)的勞動(dòng)力流動(dòng)趨勢(shì)凸顯出西方養(yǎng)老金權(quán)益的流動(dòng)性問題，引起學(xué)界和政策實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。世界銀行從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理出發(fā)，關(guān)注跨國(guó)/跨境的勞動(dòng)者可能面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其社會(huì)保障權(quán)益如養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的流動(dòng)性（Portability）進(jìn)行系統(tǒng)研究，［1-2］提出了社會(huì)保障權(quán)益跨國(guó)/跨境流動(dòng)性衡量的評(píng)估框架體系。歐盟委員會(huì)、Hering 和Kpessa 等分析了多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織（如歐盟、OECD 等）專門制定的法律或者簽署的協(xié)議，試圖促進(jìn)保障權(quán)益的流動(dòng)，解決積累轉(zhuǎn)移、投資原則、待遇疊加計(jì)算等流動(dòng)性問題。［3-4］Holzmann和Koettl探討?zhàn)B老金和健康保障權(quán)益跨國(guó)/跨境流動(dòng)的可行方案，提出權(quán)益流動(dòng)性分析框架，采用分離風(fēng)險(xiǎn)池、先置積存、再分配等具體政策工具進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。［2］Addio和Cavalleri對(duì)歐元區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析說(shuō)明良好的社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)性對(duì)促進(jìn)歐盟國(guó)家間的職業(yè)流動(dòng)有積極的正向作用，而阻礙流動(dòng)性則起負(fù)向激勵(lì)作用。［5］Taha等分析了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家之間勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)性的要求和特征。［6］國(guó)際社會(huì)關(guān)注跨國(guó)流動(dòng)勞動(dòng)力社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)性的評(píng)估與解決，為中國(guó)相關(guān)問題的分析提供了有價(jià)值的借鑒。

中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)問題與世界范圍跨國(guó)流動(dòng)勞動(dòng)力具有一定的相似性。Holzmann認(rèn)為中國(guó)類似聯(lián)邦制的地方治理模式造成養(yǎng)老金流動(dòng)性問題長(zhǎng)期存在；［7］Lin 指出中國(guó)的地方性養(yǎng)老金治理結(jié)構(gòu)極大地限制了養(yǎng)老金計(jì)劃跨省級(jí)轉(zhuǎn)移的流動(dòng)性。［8］國(guó)內(nèi)學(xué)者也已關(guān)注中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在流動(dòng)性問題。如有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)保率極低的問題；［9］根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)，截至2014年農(nóng)民工參保率僅為16.7%，流動(dòng)人口參保水平嚴(yán)重偏低，［10］如此低參與率的主要原因是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性的擔(dān)心，有超過(guò)50%的未參與流動(dòng)勞動(dòng)者擔(dān)憂繳費(fèi)多年之后不能得到回報(bào)，因而選擇不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。［11］大量研究說(shuō)明中國(guó)流動(dòng)勞動(dòng)者遭遇基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性損失：外地勞動(dòng)力由于處于勞動(dòng)力市場(chǎng)的劣勢(shì)地位，甚至出現(xiàn)愿意通過(guò)讓渡社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利以換得較高的現(xiàn)期工資收入的“權(quán)利置換”現(xiàn)象；［12］即使對(duì)于“城-城”流動(dòng)人口，他們擁有城鎮(zhèn)戶籍且流動(dòng)前已有社會(huì)保障，但非本地戶籍門檻仍然對(duì)流動(dòng)后參加社會(huì)保險(xiǎn)形成障礙，甚至不得不通過(guò)放棄保險(xiǎn)權(quán)益的做法來(lái)謀求和維持勞動(dòng)機(jī)會(huì)；［13］農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)以及針對(duì)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度之間存在銜接問題，當(dāng)農(nóng)民發(fā)生轉(zhuǎn)移流動(dòng)時(shí)會(huì)遭遇流動(dòng)性損失，從而打擊農(nóng)民的參保積極性。［14］一些學(xué)者試圖提出中國(guó)流動(dòng)勞動(dòng)力基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)問題的解決方案，采用人口結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)精算模型進(jìn)行測(cè)算，結(jié)合我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的未來(lái)變動(dòng)提出改善權(quán)益流動(dòng)性、達(dá)成基金平衡的措施方案，［15］有學(xué)者根據(jù)中國(guó)實(shí)際提出“國(guó)家確定繳費(fèi)型養(yǎng)老金機(jī)制”（National Defined Contribution），嘗試促進(jìn)流動(dòng)勞動(dòng)者參加養(yǎng)老金計(jì)劃，在其繳費(fèi)期和養(yǎng)老金領(lǐng)取期都能夠獲得權(quán)益保證，適應(yīng)流動(dòng)性特征。［16］此外，趙洪燕從戶籍制度角度、［17］鄭秉文基于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容的相似程度、［18］王曉東著眼于統(tǒng)籌層次和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)水平、［19］鄭功成立足于地方財(cái)政體制、［20］章書平等聚焦于制度設(shè)計(jì)缺陷和地方保護(hù)主義、［21］劉傳江、劉昌平等測(cè)算流動(dòng)性損失損害參保者養(yǎng)老金權(quán)益等角度，［22-23］從某一方面對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性問題進(jìn)行了比較深入的研究。部分學(xué)者開始關(guān)注和研究中國(guó)流動(dòng)勞動(dòng)力基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估問題，如張力等的研究針對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，從統(tǒng)籌層次、轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙和個(gè)人及統(tǒng)籌權(quán)益得失三個(gè)方面衡量和評(píng)估了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性。［24］

綜上所述可知，國(guó)內(nèi)外已有研究基本上都集中于中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)常態(tài)化現(xiàn)實(shí)中的不適應(yīng)和不合理性以及各種權(quán)益流動(dòng)障礙的分析、流動(dòng)性損失的測(cè)算等問題，但有關(guān)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平的整體性評(píng)估相關(guān)研究仍十分薄弱，有關(guān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益整體流動(dòng)性狀態(tài)和水平、流動(dòng)性的歷史演進(jìn)、現(xiàn)狀特征，以及未來(lái)流動(dòng)性可以改善的全面評(píng)估與衡量等還鮮有涉及，而這正是中國(guó)下一步全面深化制度改革、有效推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要基礎(chǔ)。本文擬在這方面做些探索性研究。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估體系的構(gòu)建與評(píng)估方法

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估框架

社會(huì)保障制度是現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要制度手段，通過(guò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)和管理幫助勞動(dòng)者個(gè)人及其家庭更好地抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并幫助極弱群體，體現(xiàn)互助共濟(jì)的理念。［25］世界銀行曾針對(duì)跨國(guó)勞動(dòng)力權(quán)益流動(dòng)問題，以養(yǎng)老金和健康保障權(quán)益為例提出三個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)衡量保障權(quán)益的流動(dòng)性：其一，移民及其家屬的養(yǎng)老金和健康保障權(quán)益不因遷移而發(fā)生福利損失；其二，移民遷出和遷入國(guó)之間財(cái)政的公平性。一國(guó)財(cái)政不應(yīng)因?yàn)樗麌?guó)社會(huì)保障制度規(guī)定及勞動(dòng)力跨國(guó)遷移形成額外財(cái)政獲益或者受損；其三，行政效率。社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)性的行政操作不應(yīng)為辦理的行政機(jī)構(gòu)帶來(lái)額外行政負(fù)擔(dān)，同時(shí)對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)應(yīng)該是能夠方便操作的。［2］［7］世界銀行概括保障權(quán)益流動(dòng)性包含權(quán)益能夠完整獲得和能夠完整轉(zhuǎn)移的能力，從公平和效率兩個(gè)方面歸納社會(huì)保障權(quán)益的流動(dòng)性目標(biāo)，并分別從個(gè)人和國(guó)家兩個(gè)角度進(jìn)行評(píng)估分析。［26］

中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目前仍為屬地化管理模式，戶籍制度捆綁保障權(quán)益使參保人在不同地區(qū)間流動(dòng)時(shí)面臨個(gè)人和地方政府層面的雙重障礙，世行模型中的“個(gè)人”維度對(duì)應(yīng)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保個(gè)人的權(quán)益流動(dòng)性，模型中“國(guó)家”對(duì)應(yīng)各統(tǒng)籌區(qū)地方政府的權(quán)益流動(dòng)性。中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展較為復(fù)雜，自國(guó)營(yíng)/國(guó)有企業(yè)職工起步，按照參保受益人群分散建立和發(fā)展，在2009年之前只有城鎮(zhèn)企業(yè)職工享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，2009年建立新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，隨后2011年建立了城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，2014年農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，到2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。一系列針對(duì)不同人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、發(fā)展、改革和簡(jiǎn)并都存在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)問題。其中既有制度之間的轉(zhuǎn)移流動(dòng)問題，又有同一制度內(nèi)的地區(qū)間權(quán)益差異問題，還有統(tǒng)籌層次的錯(cuò)雜問題。為了更加全面、科學(xué)地測(cè)度和評(píng)估中國(guó)復(fù)雜的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)性，參考世界銀行權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估體系，根據(jù)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行機(jī)制和特征，構(gòu)建包括政策規(guī)定、制度內(nèi)容、經(jīng)辦效率、權(quán)益損失四個(gè)維度的本土化綜合性評(píng)估框架。

（二）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估各維度內(nèi)涵與指標(biāo)

1.政策規(guī)定維度的內(nèi)涵與指標(biāo)

本維度內(nèi)涵由政策規(guī)定完善程度和統(tǒng)籌層次兩個(gè)方面構(gòu)成和衡量。

（1）政策規(guī)定完善程度

中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)針對(duì)不同人群實(shí)施不同的制度類別，本指標(biāo)衡量關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)在政策規(guī)定上的完備程度。具體包括城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民之間、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間、城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民之間、城鎮(zhèn)企業(yè)職工跨地區(qū)流動(dòng)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工跨地區(qū)流動(dòng)、城鄉(xiāng)居民之間跨地區(qū)流動(dòng)等六類涵蓋所有人群流動(dòng)情形的政策安排。本指標(biāo)考察相關(guān)流動(dòng)性政策規(guī)定的完整性和政策依據(jù)，指標(biāo)得分越高則政策規(guī)定越完善，權(quán)益流動(dòng)性水平越高；反之，政策不完善，流動(dòng)性水平越低。

（2）統(tǒng)籌層次

各地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次越高表明養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益關(guān)系可以無(wú)障礙轉(zhuǎn)移的范圍越大，因而流動(dòng)性水平越高。盡管中央多次要求提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次并明確要求實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌，但目前只有少數(shù)省和直轄市實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，多數(shù)仍然在市級(jí)甚至縣級(jí)完成基金收繳、支付與管理，全國(guó)范圍的統(tǒng)籌單位多達(dá)2 000多個(gè)。［27-29］十九大報(bào)告提出推進(jìn)實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是未來(lái)改革的目標(biāo)，因此中國(guó)目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次包括縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)統(tǒng)籌三個(gè)層級(jí)，是衡量流動(dòng)性水平的重要指征，層級(jí)越高指標(biāo)得分越高表明流動(dòng)性越好，反之，流動(dòng)性水平越低。

2.制度內(nèi)容維度的內(nèi)涵與指標(biāo)

養(yǎng)老保險(xiǎn)在不同制度間流動(dòng)是否暢通，受到制度內(nèi)容一致程度的影響。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益在制度內(nèi)容一致性高的制度之間轉(zhuǎn)移流動(dòng)更方便順暢。本文將制度內(nèi)容一致性分為繳費(fèi)時(shí)間、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)模式、待遇周期、待遇水平、待遇發(fā)放等六個(gè)方面，據(jù)此衡量養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的一致性程度。本項(xiàng)指標(biāo)得分越高，則養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)一致性程度越高，權(quán)益流動(dòng)的制度障礙越??；反之則一致性越低，權(quán)益流動(dòng)的制度障礙越大。根據(jù)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行現(xiàn)實(shí)對(duì)如下制度之間內(nèi)容的一致性程度進(jìn)行衡量評(píng)估。

（1）城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的制度內(nèi)容一致性

2014年《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》規(guī)定城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間可以實(shí)現(xiàn)流動(dòng)，但屬于框架性規(guī)定，缺乏實(shí)施細(xì)則。由于城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)制度內(nèi)容存在顯著差異，其相互之間的流動(dòng)面臨障礙?；谏鲜隽鶄€(gè)具體制度內(nèi)容分別考察兩者的制度一致性程度。

（2）城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度內(nèi)容一致性

2015年國(guó)務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障合并入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了呼吁已久的“制度并軌”，顯著促進(jìn)了中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度公平。并軌之前兩者在繳費(fèi)、待遇、發(fā)放等多個(gè)方面存在顯著差異，并軌后雖然在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)一致，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工單獨(dú)建賬單獨(dú)管理的模式意味著兩者間仍然存在區(qū)別，且機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工默認(rèn)強(qiáng)制實(shí)施職業(yè)年金制度作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的補(bǔ)償，與企業(yè)職工自愿建立實(shí)施企業(yè)年金亦顯著不同。因此兩者間仍然存在著制度差異，需要加以測(cè)算衡量。

（3）城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的流轉(zhuǎn)性

2014年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，統(tǒng)稱“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”①國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)［2014］8號(hào)）。，在制度設(shè)計(jì)、繳費(fèi)檔次、基金管理運(yùn)營(yíng)等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。根據(jù)規(guī)定，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益可以隨戶籍而轉(zhuǎn)移。由于中國(guó)特殊的國(guó)情，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民養(yǎng)老觀念等事實(shí)上存在較大差距，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在對(duì)應(yīng)制度內(nèi)容的選擇上仍然可能存在差異，且中國(guó)戶籍轉(zhuǎn)移本身是相當(dāng)困難的。本指標(biāo)衡量城市和農(nóng)村居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的流轉(zhuǎn)性。指標(biāo)得分越高則流動(dòng)性越好。

3.經(jīng)辦效率維度的內(nèi)涵與指標(biāo)

本維度指標(biāo)考慮中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際運(yùn)行的復(fù)雜情況而設(shè)計(jì)。由于統(tǒng)籌層次低且分散，地方主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度行政操作效率差異較大，而經(jīng)辦行政效率是影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益順暢流動(dòng)的重要因素。本維度具體指標(biāo)包括：

（1）經(jīng)辦人員充足程度

該指標(biāo)反映養(yǎng)老權(quán)益在流動(dòng)轉(zhuǎn)移中，經(jīng)辦人員數(shù)量是否滿足辦理權(quán)益流動(dòng)手續(xù)和工作的需要，定義為：經(jīng)辦人員數(shù)量/權(quán)益流動(dòng)需求，即經(jīng)辦人員的服務(wù)人次比。該項(xiàng)指標(biāo)值越大說(shuō)明經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理流動(dòng)性業(yè)務(wù)的人員充足，支持保障力度越強(qiáng)，經(jīng)辦效率得分越高，流動(dòng)性水平越好；反之則流動(dòng)性水平越低。由于具體權(quán)益轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)不可獲得，在此指標(biāo)中用參保人員數(shù)量作為代理變量替代權(quán)益流動(dòng)性需求數(shù)量。

（2）信息自動(dòng)化操作水平

信息自動(dòng)化操作水平代表流動(dòng)過(guò)程中經(jīng)辦的質(zhì)量和速度，利用先進(jìn)的信息自動(dòng)化操作技術(shù)和手段能有效降低行政成本、縮短權(quán)益流轉(zhuǎn)辦理時(shí)間。本指標(biāo)衡量信息自動(dòng)化系統(tǒng)的應(yīng)用水平，如電子政務(wù)、社保卡使用狀況等。本指標(biāo)得分越高說(shuō)明信息自動(dòng)化操作水平越高，權(quán)益流動(dòng)過(guò)程中的經(jīng)辦水平越高，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性水平越高；反之，信息自動(dòng)化操作水平低，則流動(dòng)性水平越差。

4.權(quán)益得失維度的內(nèi)涵與指標(biāo)

本維度指標(biāo)用于衡量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)過(guò)程中是否存在損失。從流動(dòng)勞動(dòng)者個(gè)人和轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出地政府兩個(gè)方面來(lái)考察權(quán)益流動(dòng)的損益得失。

（1）個(gè)人賬戶權(quán)益損失

本指標(biāo)是指在流動(dòng)過(guò)程中，個(gè)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益是否損失、損失程度如何。個(gè)人養(yǎng)老權(quán)益包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。個(gè)人發(fā)生流動(dòng)轉(zhuǎn)移時(shí)，根據(jù)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法基礎(chǔ)養(yǎng)老金會(huì)有差異，從而形成權(quán)益得失；而職工的個(gè)人賬戶積累養(yǎng)老金在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)全額轉(zhuǎn)移，在制度上保證了個(gè)人賬戶基本權(quán)益。但是由于中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶積累基金沒有投資運(yùn)作管理，大多作為記賬工具空賬運(yùn)行，這意味著職工跨長(zhǎng)周期的權(quán)益積累未能得到相應(yīng)購(gòu)買力的良好保護(hù)。甚至部分職工如農(nóng)民工的個(gè)人賬戶已積累權(quán)益由于種種制度性障礙無(wú)法轉(zhuǎn)移導(dǎo)致個(gè)人賬戶基金權(quán)益的部分甚至完全損失。［22］對(duì)個(gè)人賬戶權(quán)益損失的衡量代表這一側(cè)面的流動(dòng)性水平，權(quán)益無(wú)損失，流動(dòng)性好；權(quán)益有損失，損失程度越大，權(quán)益流動(dòng)性越差。

（2）地方政府社會(huì)統(tǒng)籌基金權(quán)益得失

當(dāng)勞動(dòng)者發(fā)生轉(zhuǎn)移流動(dòng)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出地政府對(duì)應(yīng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金也發(fā)生轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出，對(duì)地方政府的社會(huì)統(tǒng)籌基金形成得失損益。我國(guó)現(xiàn)行政策規(guī)定勞動(dòng)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)轉(zhuǎn)移時(shí)，其社會(huì)統(tǒng)籌部分的基金可以轉(zhuǎn)移全部20%繳費(fèi)比例的12%，剩余8%的比例留存在轉(zhuǎn)出地政府。若單從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的角度考慮，這一政策規(guī)定使得轉(zhuǎn)出地獲益而轉(zhuǎn)入地受損，不利于轉(zhuǎn)入地接收，從而損害了制度應(yīng)有的流動(dòng)性水平。本項(xiàng)指標(biāo)得分越高，對(duì)于轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出地方政府間的統(tǒng)籌基金權(quán)益得失越小，流動(dòng)性越好；得分越低，表明流動(dòng)性損益得失越大，流動(dòng)性水平越低。

綜合以上，即構(gòu)建起中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估指標(biāo)體系（見表1）。

表1 中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估指標(biāo)構(gòu)成

（三）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估體系權(quán)重確定

本文采用AHP 層次分析法對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平評(píng)估體系進(jìn)行權(quán)重賦值，構(gòu)建衡量流動(dòng)性水平的綜合指數(shù)，完成體系構(gòu)建。

1.AHP方法簡(jiǎn)介

AHP方法（層次分析法）的基本思想：首先，把復(fù)雜研究問題分解為各項(xiàng)子指標(biāo)，將各子指標(biāo)呈遞階層次結(jié)構(gòu)按支配關(guān)系分組；其次，依據(jù)對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)判斷，通過(guò)兩兩比較確定各層次中各項(xiàng)子指標(biāo)的相對(duì)重要性，通常采用專家打分法將定性問題定量化；第三，利用軟件工具定量確定每一維度相對(duì)重要性的權(quán)值。在具體應(yīng)用AHP 層次分析法時(shí)，按以下四個(gè)步驟進(jìn)行：第一步，構(gòu)建指標(biāo)的遞階層次結(jié)構(gòu)，將研究問題分解層次化；第二步，構(gòu)建層次判斷矩陣。經(jīng)由對(duì)指標(biāo)兩兩比較，采用矩陣方法以1-9標(biāo)度對(duì)各維度和指標(biāo)的重要程度量化打分，確定各維度和各指標(biāo)的權(quán)重；第三步，對(duì)各層次排序并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。用CI代表對(duì)專家打分矩陣進(jìn)行計(jì)算的一致性指標(biāo)，CI越小，一致性越大；用RI代表平均隨機(jī)一致性指標(biāo)。定義：CR=(CI)/(RI)，即矩陣的一致性比例。當(dāng)CR＞0.1時(shí)，說(shuō)明判斷矩陣一致性程度太小，且經(jīng)RI隨機(jī)性偏離調(diào)整后仍不符合一致性要求；當(dāng)CR＜0.1時(shí)，認(rèn)為判斷矩陣的一致性較高，且經(jīng)隨機(jī)性偏離調(diào)整后符合一致性要求，通過(guò)檢驗(yàn)，可進(jìn)行下一步分析；第四步，各維度層次總排序及一致性檢驗(yàn)。采用軟件計(jì)算某一維度中各指標(biāo)對(duì)于研究問題的相對(duì)重要性權(quán)重。再對(duì)總排序檢驗(yàn)其一致性，若通過(guò)檢驗(yàn)，則可依據(jù)計(jì)算所得的定量指標(biāo)及權(quán)重進(jìn)行決策，否則需要重新構(gòu)造判斷矩陣重新進(jìn)行權(quán)重計(jì)算。

2.確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性指標(biāo)權(quán)重

根據(jù)表1評(píng)估指標(biāo)體系建立各層次判斷矩陣。本研究選取20位本領(lǐng)域?qū)＜遥ǜ咝Ｑ芯繉＜?人，社保機(jī)構(gòu)實(shí)務(wù)專家6人，企業(yè)人力資源部門負(fù)責(zé)人6名，期刊編輯2人，各位專家基于自己的學(xué)術(shù)研究專長(zhǎng)、工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理解判斷對(duì)有關(guān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性的各要素關(guān)系，以匿名方式獨(dú)立打分，結(jié)果取平均得分。表2為各維度層面判斷矩陣，代表基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平指標(biāo)體系中的政策規(guī)定、制度內(nèi)容、經(jīng)辦效率、權(quán)益損失四個(gè)維度的權(quán)重分布。經(jīng)軟件計(jì)算得到維度層面一致性比例為0.031，小于0.1，通過(guò)一致性檢驗(yàn)。由表2可知，四個(gè)維度中政策規(guī)定維度對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性水平的影響最大，其次為制度內(nèi)容維度，經(jīng)辦效率和權(quán)益損失對(duì)于流動(dòng)性水平影響程度接近。

表2 維度層面判斷矩陣

對(duì)四個(gè)維度中各項(xiàng)子指標(biāo)按相同處理方法，計(jì)算得到各維度下具體指標(biāo)的判斷矩陣。政策規(guī)定維度內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策完善程度和統(tǒng)籌層次兩個(gè)指標(biāo)的判斷矩陣，準(zhǔn)則層一致性比例CR＜0.1，結(jié)果可以采納。矩陣結(jié)果表明政策規(guī)定維度中養(yǎng)老保險(xiǎn)政策完善程度權(quán)重為69.57%，統(tǒng)籌層次權(quán)重為30.43%；制度內(nèi)容維度三個(gè)指標(biāo)判斷矩陣準(zhǔn)則層的CR=0.017 6＜0.1，結(jié)果可以采納。判斷矩陣反映中國(guó)幾大類人群間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)狀況，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民這兩個(gè)大類的制度間流動(dòng)性占有最高的權(quán)重比例57.58%，城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工之間的流動(dòng)狀態(tài)占30.33%的權(quán)重，而城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間的流動(dòng)占12.09%的權(quán)重比例；經(jīng)辦效率維度中經(jīng)辦人員服務(wù)人次比和信息化操作水平兩個(gè)指標(biāo)項(xiàng)的判斷矩陣，其準(zhǔn)則層的一致性比例CR=0.000＜0.1，結(jié)果可以采納，兩個(gè)指標(biāo)的具體權(quán)重分別為68.75%和31.25%，說(shuō)明經(jīng)辦人員是影響行政效率的較重要因素；權(quán)益損失維度個(gè)人權(quán)益和地方統(tǒng)籌基金損失兩個(gè)指標(biāo)的判斷矩陣，該準(zhǔn)則層的一致性比例CR=0.000 1＜0.1，結(jié)果可以采納。兩個(gè)具體指標(biāo)的權(quán)益損失影響權(quán)重分別為51.02%和48.98%，個(gè)人權(quán)益損失的影響稍大，而轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入地政府的社會(huì)統(tǒng)籌部分的損益得失對(duì)流動(dòng)性亦有非常重要的影響。

將上述各維度指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行總結(jié)排序，經(jīng)過(guò)Yaahp 軟件的系統(tǒng)計(jì)算，得到中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估指標(biāo)體系及權(quán)重的完整分布（見表3）。

由表3可以看出，在本文構(gòu)建的中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平評(píng)價(jià)體系中，政策規(guī)定的完善程度居于最為重要的影響地位，說(shuō)明需要進(jìn)一步完善制度規(guī)定，打通制度壁壘，提升制度的流通性。其次是城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)移的順暢程度。再次是統(tǒng)籌層次影響較大，之后是日益活躍的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間的轉(zhuǎn)移流動(dòng)。因?yàn)槟壳爸贫纫?guī)定城鄉(xiāng)居民間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移以戶籍遷移為前提，活躍程度較低，因此對(duì)流動(dòng)性影響也相對(duì)較低。經(jīng)辦效率和權(quán)益得失兩個(gè)維度的影響都相對(duì)較小。

表3 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估體系

（四）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性指標(biāo)的賦值與計(jì)算

1.流動(dòng)性水平評(píng)價(jià)指標(biāo)的賦值

采用百分制賦值方法。政策規(guī)定維度中二級(jí)指標(biāo)政策完善程度主要衡量六類權(quán)益流動(dòng)的政策安排，若政策明確規(guī)定能夠流動(dòng)則賦值100分，若無(wú)政策規(guī)定、不能流動(dòng)則賦值0分，政策完善程度得分為六種流動(dòng)性政策規(guī)定的平均得分。統(tǒng)籌層次指標(biāo)中，依據(jù)我國(guó)制度運(yùn)行實(shí)際，按照省、市、縣三個(gè)統(tǒng)籌等級(jí)對(duì)各個(gè)類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度量化打分，統(tǒng)籌層次指標(biāo)得分為各類型制度的平均得分。

制度內(nèi)容維度用于衡量各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容的一致性程度，具體包含繳費(fèi)主體、繳費(fèi)模式、繳費(fèi)時(shí)間間隔、待遇周期、待遇水平確定和待遇發(fā)放等六個(gè)方面。設(shè)定每一項(xiàng)制度內(nèi)容若相同給予賦值100分，若不相同則賦值0分，制度內(nèi)容維度得分為上述六個(gè)方面的平均分。

經(jīng)辦效率維度包含經(jīng)辦人員服務(wù)人次比和信息化操作水平兩個(gè)具體指標(biāo)。采用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法，因?yàn)槎紝儆谡蛑笜?biāo)，故根據(jù)公式（1）具體計(jì)算。

其中，M代表樣本均值，Max為樣本數(shù)據(jù)最大值，Min代表最小值。根據(jù)函數(shù)公式（1）變換處理最后指標(biāo)得分在［0，100］之間，滿足本研究賦值原則。根據(jù)該公式方法對(duì)中國(guó)2002-2014年間社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化賦值。

權(quán)益損失維度包含個(gè)人賬戶權(quán)益損失和轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入地政府社會(huì)統(tǒng)籌基金損益兩個(gè)指標(biāo)。在個(gè)人損失方面根據(jù)勞動(dòng)者在不同制度間的流動(dòng)狀況是否會(huì)發(fā)生權(quán)益損失來(lái)進(jìn)行指標(biāo)賦值，個(gè)人賬戶權(quán)益全部損失、部分損失和無(wú)損失在0-100范圍內(nèi)分別賦值0、50、100。社會(huì)統(tǒng)籌賬戶賦值同個(gè)人賬戶流動(dòng)性損失賦值原則一致。

2.權(quán)益流動(dòng)性水平綜合指數(shù)

根據(jù)上述流動(dòng)性水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、賦值依據(jù)和計(jì)算方法，先對(duì)每一具體指標(biāo)賦值標(biāo)準(zhǔn)化處理，再根據(jù)各指標(biāo)對(duì)應(yīng)權(quán)重，加權(quán)求和即可求得評(píng)價(jià)對(duì)象基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平的綜合指數(shù)（0-100 分），具體以公式（2）計(jì)算得出：

表4 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性水平等級(jí)

其中，F(xiàn)為綜合評(píng)價(jià)指數(shù)，Wi為第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，Si代表第i個(gè)指標(biāo)的數(shù)值。

經(jīng)計(jì)算得到F值，根據(jù)F值大小將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)益流動(dòng)性水平分為五個(gè)等級(jí)（見表4）：第一等級(jí)0-20分，表示流動(dòng)性水平極低，基本無(wú)法流動(dòng)；第二等級(jí)20-40分，代表流動(dòng)性水平較低，僅有少量流動(dòng)現(xiàn)象且流動(dòng)性損失較大；第三等級(jí)40-60分，表示中低流動(dòng)性水平，僅能滿足部分權(quán)益流動(dòng)要求；第四等級(jí)60-80分，代表流動(dòng)性水平較高，參保者基本能自由流動(dòng)且流動(dòng)性損失較??；第五等級(jí)80-100分，表示權(quán)益流動(dòng)順暢，障礙因素很少且基本沒有權(quán)益的流動(dòng)性損失。

以上構(gòu)建的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估體系涵蓋政策規(guī)定、制度內(nèi)容、經(jīng)辦效率、權(quán)益得失等四個(gè)維度的多個(gè)指標(biāo)，可以比較全面地衡量中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)性狀態(tài)，既可以用于對(duì)中國(guó)不同歷史時(shí)期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)性水平進(jìn)行衡量和評(píng)價(jià)，也可以應(yīng)用于各統(tǒng)籌地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平的評(píng)價(jià)和比較。

三、中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平的測(cè)量與評(píng)價(jià)（1995-2017）

中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自1995年開始在全國(guó)范圍推廣實(shí)施，因此選用1995-2017年共23年的數(shù)據(jù)①所用數(shù)據(jù)均來(lái)源于中國(guó)歷年統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、歷年人口發(fā)展報(bào)告、歷年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，以及各省份人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)等公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。，根據(jù)以上構(gòu)建的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估體系”與評(píng)估方法，計(jì)算中國(guó)此間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益歷年的流動(dòng)性水平，所得結(jié)果如表5所示。據(jù)此，對(duì)中國(guó)1995-2017年間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)特征及存在的問題進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)估。

（一）政策規(guī)定維度流動(dòng)性顯著改善，但總體仍需提高

政策流動(dòng)性評(píng)估結(jié)果從1995年的19.20分到2017年69.88分，說(shuō)明參保人身份壁壘問題有所改善。其中“政策完善程度”指標(biāo)數(shù)據(jù)變化說(shuō)明基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)權(quán)益流動(dòng)的政策規(guī)定從極不完善到逐漸豐富完善。1995、2001、2014年中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一系列改革、融合與簡(jiǎn)并②相關(guān)政策文件包括：1995年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國(guó)發(fā)［1995］6號(hào)）；2001年勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知》（勞社部發(fā)［2001］13號(hào)）；2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)［2014］8號(hào)），人社部《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)［2014］17號(hào)）等。，逐漸打通了企業(yè)職工的跨地區(qū)流動(dòng)障礙、機(jī)關(guān)事業(yè)與企業(yè)之間的流動(dòng)壁壘、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度一體化等重要流動(dòng)性通道，明確養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)于流動(dòng)轉(zhuǎn)移的具體規(guī)定，大大提升了權(quán)益流動(dòng)性政策規(guī)定的完善程度，指標(biāo)得分隨相應(yīng)政策出臺(tái)而逐漸提高。“統(tǒng)籌層次”指標(biāo)衡量城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次情況。中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)在市級(jí)或者縣級(jí)層面實(shí)施基金統(tǒng)籌。雖然多次提出要提高統(tǒng)籌層次實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌，但進(jìn)展并不順利，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目前統(tǒng)籌層次仍然以較低統(tǒng)籌層次為主。根據(jù)各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展進(jìn)程，政策規(guī)定維度的流動(dòng)性指標(biāo)得分變化顯示中國(guó)有關(guān)流動(dòng)性的政策規(guī)定和統(tǒng)籌層次推進(jìn)有了顯著的進(jìn)步。盡管制度政策的整體完善程度有大幅度提高，已經(jīng)形成制度間流動(dòng)轉(zhuǎn)移的框架規(guī)定，但轉(zhuǎn)移障礙仍然存在，相關(guān)制度細(xì)節(jié)仍不夠完善，如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)盡管已經(jīng)實(shí)施制度并軌，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工仍然存在明顯差異，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民亦存在不能忽略的重要區(qū)別，而這四類人員之間的流動(dòng)性規(guī)定尚未明確；同時(shí)統(tǒng)籌層次需要進(jìn)一步提高。

（二）制度內(nèi)容差異仍然較大，亟待形成一體化制度銜接與運(yùn)行機(jī)制

本文從六個(gè)方面的制度內(nèi)容分別考察幾大類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一致性程度。對(duì)中國(guó)1995-2017年各類基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致梳理，依據(jù)權(quán)重進(jìn)行打分測(cè)算，得到制度內(nèi)容層次維度的流動(dòng)性水平。首先，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在六項(xiàng)具體的制度內(nèi)容上大部分不相同：繳費(fèi)方面，城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)是企業(yè)和職工依據(jù)月工資為基數(shù)繳費(fèi)，企業(yè)繳費(fèi)進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶；而城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)則根據(jù)居民個(gè)人選擇的繳費(fèi)檔次以個(gè)人為繳費(fèi)主體，按年為單位繳費(fèi)。待遇方面，城鎮(zhèn)職工以退休時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資為依據(jù)計(jì)算基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而城鄉(xiāng)居民按照政府規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平領(lǐng)取，待遇的確定與發(fā)放均與城鎮(zhèn)職工不同，待遇顯著偏低。其次，在2015年制度并軌之前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障長(zhǎng)期獨(dú)立于企業(yè)職工保險(xiǎn)運(yùn)行，六個(gè)衡量指標(biāo)除待遇間隔都以月為單位以外，其他均明顯不同。城鎮(zhèn)企業(yè)職工必須履行繳費(fèi)義務(wù)，個(gè)人與所在企業(yè)共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)，養(yǎng)老金的社會(huì)平均工資替代率約50%左右；而機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人不需繳費(fèi)，退休金待遇以個(gè)人退休前工資根據(jù)工齡長(zhǎng)短打折計(jì)算，一般可達(dá)本人退休前工資水平的80%以上。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工待遇水平遠(yuǎn)高于企業(yè)職工，這也是中國(guó)“雙軌制”長(zhǎng)期以來(lái)飽受詬病的主要原因。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工納入“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，統(tǒng)一了制度內(nèi)容框架。但機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬單獨(dú)管理，同時(shí)強(qiáng)制建立職業(yè)年金，仍然與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在差異。第三，2010-2014年間新農(nóng)保和城居保兩個(gè)制度在繳費(fèi)模式、繳費(fèi)時(shí)間間隔和待遇時(shí)間間隔三個(gè)方面制度內(nèi)容一致，但是在繳費(fèi)主體、待遇確定和待遇發(fā)放三個(gè)方面存在顯著不同，特別是待遇水平，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老待遇以城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平為基礎(chǔ)計(jì)算，遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民養(yǎng)老待遇水平。2014年新農(nóng)保和城居保合并，制度內(nèi)容得以統(tǒng)一。將三組制度間的比較分析經(jīng)由各指標(biāo)權(quán)重調(diào)整，得到“制度內(nèi)容”維度的流動(dòng)性水平，顯示出中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在制度內(nèi)容一致性方面流動(dòng)性水平較低。

表5 歷年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平

（三）經(jīng)辦效率流動(dòng)性先升后降，亟須加強(qiáng)力量推進(jìn)信息化水平

限于數(shù)據(jù)，對(duì)經(jīng)辦水平的分析時(shí)間周期為2000-2017年。其中2000-2012年數(shù)據(jù)來(lái)自鄭秉文研究，［30］2013年以后的數(shù)據(jù)來(lái)自勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)站。經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理的經(jīng)辦人員服務(wù)人次比得分顯示中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員隨年份日益增加，但是從2010年開始急劇下降，主要原因是城居保和新農(nóng)保建立，參保人員大幅度增加，相應(yīng)的流動(dòng)轉(zhuǎn)移需求增加，導(dǎo)致經(jīng)辦人員數(shù)量相比參保人數(shù)急劇短缺。行政辦理效率的提高有一定緩解作用。信息化操作水平主要以統(tǒng)一的社會(huì)保障卡發(fā)卡使用和12333社保熱線開通城市數(shù)量為依據(jù)進(jìn)行測(cè)算。2004年之前信息化輔助經(jīng)辦操作很少出現(xiàn)，隨后電子信息化開始加速普及，到2014年全國(guó)31個(gè)省份均開始使用信息化操作實(shí)施保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移結(jié)算，12333 熱線開通城市也已經(jīng)接近400 個(gè)，聯(lián)網(wǎng)互通、網(wǎng)絡(luò)辦理等信息化操作形式越來(lái)越多?？傮w看，經(jīng)辦效率維度出現(xiàn)起伏主要是新的制度體系覆蓋參保人數(shù)急劇增加而導(dǎo)致經(jīng)辦人員相對(duì)不足的矛盾。隨著制度運(yùn)行常規(guī)化，轉(zhuǎn)保需求穩(wěn)定化，經(jīng)辦人員補(bǔ)充到能夠合理應(yīng)對(duì)的程度，即可解決對(duì)應(yīng)問題。

（四）權(quán)益流動(dòng)性損失逐年減少，流動(dòng)性水平逐漸提高

中國(guó)當(dāng)前制度體系主要有五種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)的類型：城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民之間、城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工之間、城鎮(zhèn)企業(yè)職工跨統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)、機(jī)關(guān)事業(yè)職工跨統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)和城鄉(xiāng)居民跨統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)①城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)合并，兩者之間為制度內(nèi)轉(zhuǎn)移流動(dòng)，不再考察流動(dòng)性損失。。根據(jù)中國(guó)歷年政策的詳細(xì)梳理分析，計(jì)算五種流動(dòng)類型個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶權(quán)益損失得分，再依據(jù)評(píng)估體系權(quán)重設(shè)定，計(jì)算得到表5中1995-2017年權(quán)益損失維度的流動(dòng)性水平變遷。城鎮(zhèn)企業(yè)職工跨地區(qū)流動(dòng)關(guān)于個(gè)人賬戶權(quán)益轉(zhuǎn)移的規(guī)定較早也較為全面，隨后機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)職工之間、城鄉(xiāng)居民之間等流動(dòng)轉(zhuǎn)移先后出臺(tái)政策規(guī)定；社會(huì)統(tǒng)籌部分的權(quán)益流動(dòng)針對(duì)城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)從2010年起開始明確規(guī)定，即社會(huì)統(tǒng)籌全部20%繳費(fèi)按12%轉(zhuǎn)移，意味著社會(huì)統(tǒng)籌賬戶在轉(zhuǎn)移中會(huì)發(fā)生部分損失②相關(guān)政策文件包括：《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》(人社部發(fā)［2014］17號(hào)）；《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知》（勞社部發(fā)［2001］13號(hào)）；《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)［2015］2號(hào)）。。盡管重重曲折，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)中權(quán)益損失指標(biāo)得分仍然持續(xù)提高，2017年底權(quán)益損失得分為85.1，但仍有部分類型的流動(dòng)存在權(quán)益損失。

經(jīng)各維度權(quán)重調(diào)整，可計(jì)算得到中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平的整體情況及歷史變遷。綜合四個(gè)維度的流動(dòng)性歷年評(píng)估分析，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性自1995年以來(lái)在四個(gè)維度上均有顯著提升：政策規(guī)定維度從幾乎無(wú)法流動(dòng)到流動(dòng)比較順暢，制度內(nèi)容維度從完全壁壘無(wú)法銜接到可以銜接流動(dòng)，經(jīng)辦效率經(jīng)歷先升后降再平穩(wěn)，權(quán)益損失維度改善顯著。整體上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性水平從流動(dòng)性水平極低、無(wú)法流動(dòng)到目前流動(dòng)較為順暢但仍有阻礙，體現(xiàn)了中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系不斷改進(jìn)提高的進(jìn)程。特別是近年一系列改革有意識(shí)銜接制度、理順權(quán)益歸屬，對(duì)提升流動(dòng)性水平起到重要的推動(dòng)作用。

然而，歷年數(shù)據(jù)的深入分析發(fā)現(xiàn)仍然存在一些阻礙，尚未達(dá)到世界銀行倡導(dǎo)的公平、效率的養(yǎng)老金流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。首先，在個(gè)人權(quán)益損失方面，城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工之間因?yàn)榱鲃?dòng)方向不同而形成個(gè)人權(quán)益的較大差異，有損個(gè)人層面權(quán)益的公平性原則。其次，在地方政府間的財(cái)政公平性方面，現(xiàn)行規(guī)定形成流入地受損和流出地獲益的地區(qū)間財(cái)政不公平問題。第三，在行政效率方面，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及工作人員不足，特別是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)建立、全覆蓋初步達(dá)成以后，由于參保人數(shù)激增使工作人員短缺加劇，導(dǎo)致大量轉(zhuǎn)保需求被擱置或延誤，對(duì)參保者個(gè)人權(quán)益流動(dòng)造成阻礙。中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性還需要進(jìn)一步改善提高。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、改革和發(fā)展經(jīng)歷了復(fù)雜艱難的歷史過(guò)程。從覆蓋少部分人群到國(guó)民全覆蓋，從制度分立的碎片化到全民整體性制度安排，從壁壘林立到打通流動(dòng)，取得了明顯進(jìn)步。但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)性問題在發(fā)展中不斷凸顯，是我國(guó)新時(shí)代進(jìn)一步深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基礎(chǔ)性問題。

本文基于中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)實(shí)和運(yùn)行特征，參考世界銀行權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估體系和已有研究，從框架建構(gòu)、指標(biāo)選擇、權(quán)重確定、賦值計(jì)算等方面逐層細(xì)化構(gòu)建了中國(guó)本土化的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性評(píng)估體系”，為分析和評(píng)價(jià)中國(guó)的權(quán)益流動(dòng)性的變遷提供基礎(chǔ)性工具。通過(guò)對(duì)中國(guó)制度發(fā)展中各類項(xiàng)制度歷年政策規(guī)定的詳細(xì)梳理、分析和評(píng)價(jià)，從政策規(guī)定、制度內(nèi)容、經(jīng)辦效率、權(quán)益損失四個(gè)維度對(duì)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)性進(jìn)行了分解討論，系統(tǒng)地考察了中國(guó)1995-2017年間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平及其變化特征。發(fā)現(xiàn)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性顯著提升，已經(jīng)從制度建立之初的基本不能流動(dòng)發(fā)展到現(xiàn)在存在障礙的較順暢流動(dòng)，四個(gè)維度的流動(dòng)性水平都有顯著提高，但也都還存在或多或少的流動(dòng)性障礙，部分人群仍然面臨權(quán)益的較大損失。

為進(jìn)一步克服各方面的壁壘和障礙，提高中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的流動(dòng)性，逐步減少以致保護(hù)遷移流動(dòng)人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益在流動(dòng)過(guò)程中不受損失，建議采取以下政策手段：首先，要細(xì)化政策規(guī)定，將現(xiàn)有政策框架中未能明確的部分做出細(xì)則規(guī)定，確保全國(guó)范圍各類型勞動(dòng)者流動(dòng)轉(zhuǎn)移時(shí)，其已累積、歸屬權(quán)益的流動(dòng)與轉(zhuǎn)移有政策依據(jù)。其次，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩個(gè)制度類別的設(shè)計(jì)可以體現(xiàn)人群對(duì)象的差異，但是應(yīng)當(dāng)形成兩個(gè)制度模式之間合理銜接的途徑與公允的權(quán)益轉(zhuǎn)換規(guī)則，避免權(quán)益差距過(guò)于懸殊而造成制度間的顯著不公。第三，擴(kuò)大社會(huì)保障經(jīng)辦隊(duì)伍，不僅在人員配備上，更重要的是在行政流程設(shè)計(jì)和信息化行政辦理手段方面著力提高行政服務(wù)效率，滿足中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的經(jīng)辦效率要求。第四，杜絕個(gè)人權(quán)益流動(dòng)性損失的發(fā)生，維護(hù)勞動(dòng)者個(gè)人已積累已歸屬權(quán)益的法律地位，從制度上明確個(gè)人包括城市農(nóng)民工權(quán)益的合法性，避免個(gè)人權(quán)益遭受損失；合理均衡地方政府間社會(huì)統(tǒng)籌基金權(quán)益，特別是對(duì)流入流出地政府的權(quán)責(zé)損益應(yīng)當(dāng)形成公允的匹配和補(bǔ)償機(jī)制，避免地區(qū)間養(yǎng)老權(quán)益不公。