賞法國(guó)行政法院華麗之處
——于《法國(guó)行政法》之后感所思

王家豪 西北政法大學(xué) 陜西西安 710000

《法國(guó)行政法》這本書(shū)是由兩名英國(guó)學(xué)者L·賴(lài)維樂(lè)·布朗和約翰·S·貝爾創(chuàng)作的，但也正如兩名作者在前言里提到如果沒(méi)有法國(guó)最高行政法院組長(zhǎng)等人的協(xié)助，那將缺少很多原始性材料數(shù)據(jù)的支持以及寶貴的建議和糾正。本書(shū)的范圍主要說(shuō)明在現(xiàn)代法國(guó)，那些對(duì)行政行為進(jìn)行司法控制的機(jī)構(gòu)是如何運(yùn)行的，以及機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)的時(shí)候所適用的法律原則，旨在介紹和描述整個(gè)法國(guó)行政法領(lǐng)域的制度，但有時(shí)也和英國(guó)行政制度作簡(jiǎn)要的對(duì)比。

一、行政法院的現(xiàn)狀及其前身

在法國(guó)，行政的司法控制系統(tǒng)里形成的是一個(gè)以在巴黎的最高行政法院為首的三級(jí)體制，下設(shè)七個(gè)上訴法院，以及27個(gè)位于法國(guó)各個(gè)地區(qū)的行政法庭。由于法國(guó)行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)，其分為三級(jí)政府，總共有22個(gè)大區(qū)，下設(shè)各個(gè)分區(qū)，每個(gè)分區(qū)由各個(gè)市鎮(zhèn)分支組成。市鎮(zhèn)在行政領(lǐng)域具有較大的意義，27個(gè)行政法庭分別管轄?zhēng)讉€(gè)市鎮(zhèn)或者是“聯(lián)合型”市鎮(zhèn)。當(dāng)然如果從歷史淵源上去尋找行政法院，只要稍加留意并分析，便可以得出結(jié)論，其并非是一個(gè)全新設(shè)立的機(jī)構(gòu)，它的前身是省參事院，后來(lái)改革成為擁有審查行政行為的一審管轄權(quán)法院。最先得到確立的是從國(guó)王參事院演化到今天的最高行政法院，而在大革命前，國(guó)王參事院主要負(fù)責(zé)向國(guó)王提供法律和行政方面的建議和咨詢(xún)，由于歷史上當(dāng)時(shí)最高法院頻頻干涉行政事務(wù)，但這又違反了司法和行政職能分離的原則，因此國(guó)家參事院最終在兩者博弈中獲得了對(duì)行政行為審查的管轄權(quán)，并且不再以國(guó)家元首的名義下達(dá)判決，而是以法國(guó)人民的名義，多么莊嚴(yán)而又神圣的華麗變身，意味著公民針對(duì)行政機(jī)關(guān)非法侵害的提起個(gè)人訴愿的權(quán)利有了基本的制度保障，也由此孕育了現(xiàn)在法國(guó)高度發(fā)達(dá)的行政法事業(yè)，這種新穎的機(jī)構(gòu)使得卑微的公民也能夠責(zé)難和要求審計(jì)無(wú)所不能的、干預(yù)性的國(guó)家了。

二、 行政法院的性質(zhì)及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)

縱觀世界各國(guó)凡是以法院為后綴名的機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)幾乎都屬于司法系統(tǒng)范疇，因?yàn)樗痉ǖ淖罨镜墓δ芫褪墙鉀Q糾紛。但在法國(guó)，當(dāng)公民因行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)行使而受到不利益，主要向行政法院提起訴愿。而這個(gè)行政法院在這個(gè)國(guó)家里并不屬于司法系統(tǒng)，本質(zhì)上仍是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，這個(gè)事實(shí)讓很多人會(huì)產(chǎn)生質(zhì)疑，行政法院能否勝任對(duì)行政權(quán)的法律審查，做到一碗水端平？這不相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)自己審查自己的行為？但是不管從歷史的角度上表明法國(guó)行政法院制度維護(hù)了多少公民的合法權(quán)益去證明，還是從其機(jī)構(gòu)及人員的獨(dú)立性設(shè)計(jì)的角度，亦或是行政法院判決的公正性上，它都很好的消除了世人所提出的疑惑。如果從行政法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)剖析，應(yīng)該能夠更好的理解為什么一個(gè)具有行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的法院卻被贊譽(yù)為“專(zhuān)門(mén)的法院”。有人說(shuō)它在行政中扮演著雙重角色：既是建議者，又是法官。的確，特別是最高行政法院，各個(gè)地區(qū)行政法庭倒是主要以審查行政權(quán)為主要基本任務(wù)。最高行政法院整體上直接對(duì)司法部負(fù)責(zé)，法院內(nèi)部下設(shè)一個(gè)副院長(zhǎng)，享有實(shí)際上管理整個(gè)法院的政治上和業(yè)務(wù)上的權(quán)力，另設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)一職，代表司法部行為。如果要說(shuō)最高行政法院制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)之最精華的地方，莫過(guò)于，同時(shí)也決定著最高行政法院權(quán)能的行政組和訴訟組的設(shè)置，兩位作者在書(shū)中也特別提到了機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工代表了勞動(dòng)分工和職能的專(zhuān)門(mén)化。行政組，顧名思義主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)與行政有關(guān)，行政組設(shè)一組長(zhǎng)，下設(shè)各個(gè)行政小組，有內(nèi)政組、社會(huì)組、公共工程組等，每個(gè)小組成員主要有組長(zhǎng)一名和6，7位行政法官，在立法程序上，所有政府向議會(huì)提交的法律議案都必須先向最高行政法院咨詢(xún)意見(jiàn)，當(dāng)然這里還包括政府基于立法授權(quán)而制定的條例、規(guī)章等命令形式。此外各個(gè)行政小組還擔(dān)負(fù)著向相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)和部長(zhǎng)提供一般法律咨詢(xún)的職責(zé)?？梢哉f(shuō)，行政組既推動(dòng)政府行政業(yè)務(wù)的施行，也監(jiān)督著政府的行政行為。從一件糾紛發(fā)展的時(shí)間邏輯上去分析，糾紛的合理解決固然是很重要的，但是預(yù)防糾紛的發(fā)生除了更符合經(jīng)濟(jì)利益，還能提高政府公信力，構(gòu)建和諧社會(huì)。訴訟組負(fù)責(zé)最高行政法院的司法審判工作，分為10個(gè)小組，通常案件由兩個(gè)小組聯(lián)合審理，近年隨著行政案件的增加，實(shí)踐中也允許由一個(gè)小組審理相對(duì)簡(jiǎn)單明了的糾紛，對(duì)于一些重要的案件，由多個(gè)組組成規(guī)模較大的法庭或者召開(kāi)判決大會(huì)進(jìn)行審理。每個(gè)小組設(shè)有小組長(zhǎng)，兩名陪審員，幾名最高行政法官和查案員。每當(dāng)有案件受理，由小組長(zhǎng)指定其中一名作為報(bào)告員負(fù)責(zé)主要跟進(jìn)這個(gè)案件，案件審理法庭通常由兩個(gè)小組分別指派三名最高行政法官，一名代表行政組，一名案件報(bào)告員，一名組長(zhǎng)或副組長(zhǎng)，當(dāng)然視案件的疑難復(fù)雜情況，也會(huì)相應(yīng)增加人數(shù)。每個(gè)案件的判決都是法庭合議的結(jié)果，在法國(guó)的行政判決中你會(huì)看到?jīng)]有詳細(xì)的法律闡述和論證，只有最基本的事實(shí)情況介紹和判決結(jié)果，這可能也跟“秘密審議”規(guī)則一樣強(qiáng)化了對(duì)最終判決承擔(dān)共同責(zé)任的制度，但是相應(yīng)案件的法律闡述和論證在政府專(zhuān)員所在報(bào)告結(jié)論中被公開(kāi)。

三、行政法院的人員情況

在法國(guó)行政法院系統(tǒng)里，因?yàn)樾姓ㄔ罕旧砭褪且粋€(gè)行政機(jī)關(guān)所以它的人員在性質(zhì)上都屬于公務(wù)員。通常在法國(guó)，公務(wù)員相關(guān)事務(wù)管理由專(zhuān)門(mén)的內(nèi)務(wù)部來(lái)負(fù)責(zé)，而行政法院的工作人員或者行政法官的行政事務(wù)是獨(dú)立的，在最高行政法院里專(zhuān)門(mén)設(shè)有秘書(shū)長(zhǎng)一職，代表司法部行為，管理下級(jí)法院內(nèi)部相關(guān)的行政事務(wù)，包括人員培訓(xùn)、資金使用等，此外還負(fù)責(zé)為下級(jí)法院做預(yù)算，在法國(guó)實(shí)踐中，行政法院的預(yù)算作為司法部財(cái)政預(yù)算的獨(dú)立一章，這樣一來(lái)也就獲得了同普通法院一般對(duì)待的獨(dú)立性保障了。當(dāng)然關(guān)于調(diào)職、升職以及紀(jì)律檢查等涉及個(gè)人重要的權(quán)益的決定，由法院內(nèi)組成的高級(jí)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議來(lái)決定。就最高行政法院系統(tǒng)內(nèi)部的人員情況進(jìn)行分析，在各個(gè)組除了設(shè)置查案官、助理查案員、最高行政法官等級(jí)別來(lái)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分工之外，其最大的特點(diǎn)或者說(shuō)是整個(gè)人員制度的點(diǎn)睛之筆是，關(guān)于針對(duì)行政組和訴訟組里人員實(shí)習(xí)定期地、有規(guī)律地交換任職學(xué)習(xí)，具體就是對(duì)于行政組里的最高行政法官來(lái)說(shuō)，除了在行政組里的本職工作之外，可能還兼任其他行政機(jī)關(guān)里的某個(gè)職位，此外他還在訴訟組里有一份職責(zé)工作，而在訴訟組里的最高行政法官也是相類(lèi)似的情況，在行政組也有一定的工作任務(wù)，這樣的做法不但加強(qiáng)了行政組與訴訟組的之間的聯(lián)系，而且加固了行政法院整體的專(zhuān)業(yè)性壁壘。

三、小結(jié)

對(duì)于學(xué)習(xí)行政法的人來(lái)說(shuō)，特別是要學(xué)好行政法，除了了解本國(guó)的行政法之外，還必須對(duì)其他國(guó)家的行政法內(nèi)容和發(fā)展有所了解，在相比較下，才能得出相對(duì)正確、具有適用性的改革性創(chuàng)新想法和建議。也正如兩位作者所言：“為了更好的理解應(yīng)對(duì)我們的行政法引起的問(wèn)題的解決方案，了解其他高度發(fā)達(dá)的法律制度的對(duì)應(yīng)機(jī)制中相同或類(lèi)似的問(wèn)題的處理方式是有指導(dǎo)意義和借鑒價(jià)值的?！蔽阌怪靡桑▏?guó)行政法應(yīng)該可以說(shuō)是不得不去學(xué)習(xí)的一塊黃金地帶，其自有它的分量。我在讀完這本《法國(guó)行政法》之后，雖不得自認(rèn)為對(duì)法國(guó)行政法制度盡知其全面，但從大致上已經(jīng)了解行政法院自上而下的制度以及行政法實(shí)體原則等基礎(chǔ)架構(gòu)和脈絡(luò)。轉(zhuǎn)而將思維轉(zhuǎn)回國(guó)內(nèi)，從我國(guó)行政法實(shí)際情況出發(fā)，將兩國(guó)行政法制度中的相同點(diǎn)與不同點(diǎn)做區(qū)分和對(duì)比，進(jìn)而審視我國(guó)行政法中的制度瑕疵、實(shí)際問(wèn)題、訴訟機(jī)制缺陷以及行政相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題，然后就針對(duì)問(wèn)題設(shè)計(jì)解決可行性的解決方案，立足當(dāng)下而取之精華，放眼未來(lái)且行之大道。