“鎮(zhèn)改街”的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)換與職能定位研究

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中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院

一、問(wèn)題提出

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，城市建設(shè)用地的擴(kuò)張，新型城鎮(zhèn)人口對(duì)政府提出更多公共服務(wù)的要求，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式已不適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要 “鎮(zhèn)改街”作為推動(dòng)政府體制變革的重要手段，匹配了城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)基層行政組織的要求，近年來(lái)其發(fā)展勢(shì)頭只增不減。我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量呈逐年減少趨勢(shì)，“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”后鎮(zhèn)的個(gè)數(shù)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。街道的個(gè)數(shù)也在逐年增加，街道在五六間共增加959個(gè)，年增長(zhǎng)約為160個(gè)?！版?zhèn)改街”后農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?，這極大地提高了我國(guó)的城鎮(zhèn)化率，所以作為提高城鎮(zhèn)化率的重要方式，“鎮(zhèn)改街”被廣泛運(yùn)用。

二、“鎮(zhèn)改街”實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)換

(一)管理對(duì)象的轉(zhuǎn)換：農(nóng)村社會(huì)到城市社會(huì)

“鎮(zhèn)改街”最終想要實(shí)現(xiàn)管理對(duì)象由農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)的變革，然而變革并不是一蹴而就的。在轉(zhuǎn)型期間，要考慮到空間人員的流動(dòng)。首先，轉(zhuǎn)型期社會(huì)流動(dòng)性大，居民生活空間與社會(huì)關(guān)系不再單一，農(nóng)民、城市化初期的市民、外來(lái)打工者、城市近郊上班族等各類人群集聚在一起，文化習(xí)慣、生活方式與社會(huì)認(rèn)同感不同，發(fā)生矛盾沖突的可能性就比較大，這也增加了社會(huì)治理的難度。其次，轉(zhuǎn)型后轄區(qū)居民社會(huì)需求與管理體制出現(xiàn)矛盾，街道辦事處是一種極具城市管理特色的管理體制，它的出現(xiàn)必然與原鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式下的農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生不適，會(huì)帶來(lái)社會(huì)規(guī)則的改變，居民原有的生活處事方式未能適應(yīng)現(xiàn)有的體制，那么必然會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突社會(huì)矛盾的爆發(fā)。最后，“鎮(zhèn)改街”后，在由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)椤按甯木印鄙鐓^(qū)或者是城市社區(qū)的過(guò)程中，難免會(huì)打破原有利益平衡關(guān)系，因此會(huì)面臨一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)管理體制的轉(zhuǎn)換：基層政府到派出機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅可以“選擇性”地執(zhí)行政策，還能夠根據(jù)自身利益不斷卷入社會(huì)的利益博弈中，甚至直接與民爭(zhēng)利，具有明顯的“自利性”。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到街道辦事處，基層治理單位的性質(zhì)發(fā)生根本變化，實(shí)現(xiàn)由基層政府向派出機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。一方面，“鎮(zhèn)改街”后，市(區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會(huì)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭?區(qū))—居委會(huì)“一級(jí)政府、兩級(jí)管理”模式。這一轉(zhuǎn)變最直觀的一個(gè)結(jié)果就是減少一級(jí)行政層級(jí)，其背后其實(shí)蘊(yùn)涵著權(quán)力末端的上移，權(quán)力末端的上移意味著原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力都上移歸市(區(qū))政府。

首先從黨的機(jī)關(guān)設(shè)置來(lái)看，由于街道辦事不屬于一級(jí)政府，所以辦事處內(nèi)沒(méi)有設(shè)置人大。其職責(zé)由原鎮(zhèn)政府“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”變?yōu)椤柏瀼厣霞?jí)黨委，政府的決議與命令”，鎮(zhèn)政府向本級(jí)人大負(fù)責(zé)，而街道辦事處則需要向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，街道辦事處的自主性降低。其次從行政機(jī)關(guān)的設(shè)置來(lái)看，原鎮(zhèn)政府設(shè)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室與規(guī)劃建設(shè)辦公室，街道辦事處則設(shè)置財(cái)政經(jīng)濟(jì)辦公室與城區(qū)管理辦公室。財(cái)政上鎮(zhèn)政府有自己的稅收，而街道辦事處只能從上級(jí)區(qū)政府手中取得財(cái)政收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有規(guī)劃建設(shè)的權(quán)力，而街道辦事處則只能根據(jù)市區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃來(lái)建設(shè)。最后是事業(yè)機(jī)關(guān)，最明顯的區(qū)別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)由行政執(zhí)法權(quán)而街道辦事處沒(méi)有。所以總體來(lái)看，“鎮(zhèn)改街”完成由基層政府向派出機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變后，街道的大部分權(quán)力被上收，事權(quán)與財(cái)權(quán)都要直接聽(tīng)命于上級(jí)政府的指派與分配，其自主性大打折扣。

(三)管理職能的轉(zhuǎn)換：宏觀職能到微觀職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的是完全政府職能，它的職能重心主要集中在比較宏觀的管理層面上，而街道辦事處履行的是派出機(jī)構(gòu)的職能，或者說(shuō)是一種“準(zhǔn)政府職能”。一是“鎮(zhèn)改街”在完成權(quán)力末端上移的過(guò)程中，也伴隨著機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)。減少機(jī)構(gòu)層級(jí)，保證了政令傳播的及時(shí)性，減少了行政成本。然而由于經(jīng)濟(jì)權(quán)力與自主審批權(quán)力的上收，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員得以減少，在職工作人員的重點(diǎn)工作也不再是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，相關(guān)規(guī)劃建設(shè)方面的工作交由上級(jí)市(區(qū))政府相關(guān)部門進(jìn)行，街道更注重建設(shè)過(guò)程中的協(xié)助與監(jiān)督。二是由于隨著生活水平的提高，城市居民相較于農(nóng)村居民而言，對(duì)自己的生活質(zhì)量的要求也會(huì)跟隨著提高，他們便會(huì)自然而然地要求政府提供更高水準(zhǔn)，更符合他們要求的服務(wù)。

三、“鎮(zhèn)改街”后街道辦事處的職能定位思考

(一)街道辦事處職能定位的依據(jù)

(1)首先要考慮街道辦事處的法律地位，由于《城市街道辦事處條例》的廢止，所以沒(méi)有專門針對(duì)街道辦事處職能定位的國(guó)家法律。但是《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中明確了街道辦事處派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因此，它不能以自己的名義直接參與專業(yè)管理一執(zhí)法活動(dòng)，這是對(duì)街道辦事處進(jìn)行職能界定的首要法則。

(2)相關(guān)法律法規(guī)方面，一是《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定街道辦事處對(duì)居民委員會(huì)有指導(dǎo)、支持和幫助的職權(quán)，同時(shí)居民委員會(huì)也有協(xié)助街道工作的義務(wù)。二是法律法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)。部分直轄市及省會(huì)城市制定的地方性法規(guī)與規(guī)章為街道辦事處的職能定位提供具體依據(jù)。

(二)街道辦事處職能關(guān)系梳理

從政府內(nèi)部來(lái)看，街道辦事處的管理體制橫向分科室，縱向有街道辦事處和社區(qū)工作站兩級(jí)，加上區(qū)政府及其職能部門的條條政令，整體形成條與塊的管理。從政府外部來(lái)看，街道辦事處直接面對(duì)的是城市社區(qū)的建設(shè)與管理問(wèn)題，因此要想順利實(shí)現(xiàn)街道辦事處的職能定位，必須考慮內(nèi)外兩重因素。

(1)街道辦事處與上級(jí)政府，二者是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。街道辦事處受政府領(lǐng)導(dǎo)，政府要支持和監(jiān)督街道辦事處的工作。雖說(shuō)“鎮(zhèn)改街”后街道辦事處的很多權(quán)力得以上收，但在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，卻產(chǎn)生了權(quán)責(zé)不一致的問(wèn)題。金字塔式的官僚體制決定了上級(jí)政府只能將具體行政任務(wù)分解給街道辦事處完成，“上面千條線，下面一根針”，最后事事都要街道辦事處來(lái)落地實(shí)施，從而產(chǎn)生有限權(quán)力與無(wú)限責(zé)任的矛盾。因此在這一過(guò)程中要警惕上級(jí)政府將過(guò)多事權(quán)下放給街道辦事處，“鎮(zhèn)改街”后街道辦事處需要應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)兩方面復(fù)雜的管理任務(wù)，在改革的初期上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)考慮到其任務(wù)的艱巨性，適當(dāng)給予其權(quán)力行使的空間。

(2)街道辦事處與政府職能部門，二者是相互配合的關(guān)系。從街道辦事處作為“派出機(jī)關(guān)”這一角色定位來(lái)看，它承接的是委派機(jī)關(guān)的職能，具有綜合性，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的綜合行政管理工作。所以街道辦事處直接聽(tīng)命于區(qū)或市政府，職能部門不能直接領(lǐng)導(dǎo)或干涉街道的工作。但街道辦事處有義務(wù)協(xié)助上級(jí)職能部門派出機(jī)構(gòu)的工作，如負(fù)責(zé)與工商、公安等部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，協(xié)助監(jiān)督區(qū)工商局派出機(jī)構(gòu)工商所、區(qū)公安局派出機(jī)構(gòu)派出所等工作的開(kāi)展。所以街道辦事處與職能部門應(yīng)該各盡其責(zé)，職能部門在需要街道辦事處進(jìn)行配合與協(xié)助的同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)站在街道辦事處的角度考慮，按照相關(guān)規(guī)定為街道辦事處提供經(jīng)費(fèi)支持以及匹配行使職能所對(duì)應(yīng)的權(quán)力。

(3)街道辦事處與社區(qū)，二者是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。街道辦事處向上聯(lián)結(jié)市(區(qū))政府，向下依托社區(qū)，街道辦事處具體工作的落實(shí)需要社區(qū)工作人員的密切配合。“鎮(zhèn)改街”過(guò)程中的街道辦事處情況很復(fù)雜，需要管轄的既有城鄉(xiāng)結(jié)合部的城市居委會(huì)，也有農(nóng)民搬遷上樓而成的農(nóng)村社區(qū)，更有還未來(lái)得及改造的農(nóng)村。街道辦事處在推進(jìn)“鎮(zhèn)改街”的過(guò)程中，在居民素質(zhì)參差不齊的情況下，既要不斷完善社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高管理城市的公共服務(wù)水平，還要采取措施逐步推進(jìn)“鎮(zhèn)改街”的穩(wěn)定發(fā)展。街道辦事處雖不是一級(jí)政府，但卻承擔(dān)著對(duì)其所管轄基層社會(huì)的管理職責(zé)，它是城市中最接近基層社會(huì)的一級(jí)管理主體。街道辦事處要遵循政社分離原則，從社區(qū)自治事務(wù)中退出，給予社區(qū)自治空間。只有當(dāng)社區(qū)遇到難以通過(guò)自身力量解決的問(wèn)題時(shí)，街道辦事處才可適當(dāng)提供幫助。由此看來(lái)，街道辦事處既是一個(gè)行政組織，又是一個(gè)“社區(qū)組織”，既承擔(dān)著一定的政府職能，又伴隨著大量的社會(huì)職能。