江蘇流域環(huán)境司法治理對(duì)策研究

■宋萌萌/南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院

2019年1月，江蘇省以生態(tài)功能區(qū)為單位設(shè)立九大環(huán)境資源法庭，先行先試，探索生態(tài)環(huán)境資源司法保護(hù)中國方案的重大舉措，但這也使江蘇流域環(huán)境司法治理面臨新的問題，主要為以下五個(gè)方面：法庭設(shè)立合法性依據(jù)欠缺、法庭劃分標(biāo)準(zhǔn)單一、公檢法管轄對(duì)接機(jī)制模糊、司法及專業(yè)人員配置不完善以及生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的執(zhí)行方式待調(diào)和。因而需要在制度、管轄、對(duì)接、人員及執(zhí)行等方面加以完善。

一、為流域環(huán)境司法治理提供新的制度供給

江蘇流域環(huán)境資源法庭的設(shè)立雖經(jīng)由最高人民法院批準(zhǔn)，但并未有人大立法依據(jù)。流域環(huán)境資源法庭的設(shè)立必須法治先行，通過人大立法的立、改、廢、釋及其實(shí)施，為江蘇流域環(huán)境資源法庭的設(shè)置提供充分、有效的法治基礎(chǔ)。建議修改《法院組織法》以及相應(yīng)的訴訟法，同時(shí)最高人民法院也應(yīng)及時(shí)修改相應(yīng)的司法解釋和指導(dǎo)意見，保持一致性。

二、以“9+1”管轄機(jī)制為切入點(diǎn)合理設(shè)置管轄范圍

（一）發(fā)揮流域區(qū)域管轄制度優(yōu)勢(shì)

由于法院司法管轄權(quán)限受到行政區(qū)劃的限制，環(huán)境資源審判中，一方面是跨行政區(qū)劃污染中難以全面追究污染者的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。如在河流上游實(shí)施排污行為，不僅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成污染，還會(huì)對(duì)下游生態(tài)環(huán)境造成污染。由于上、下游分別屬于不同的行政區(qū)劃，上游行政區(qū)劃法院在案件審理中，容易局限于就本地區(qū)污染損害追究污染者賠償責(zé)任，而對(duì)上下游河流環(huán)境損害一并追究污染者賠償責(zé)任的主觀意識(shí)不充分，客觀難度也比較大；另一方面，環(huán)境污染司法修復(fù)區(qū)域一般也被限制在當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃以內(nèi)，而最為有效、最為經(jīng)濟(jì)、最為便利的修復(fù)方案困難較大。建議通過“9+1”機(jī)制進(jìn)一步深入研究生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)、整體修復(fù)的司法規(guī)律和審判規(guī)則，進(jìn)一步提升環(huán)境資源綜合治理能力，從而強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)。

（二）發(fā)揮跨行政區(qū)劃管轄制度優(yōu)勢(shì)

實(shí)踐中，不同行政區(qū)域之間因?yàn)閳?zhí)行及政策問題，環(huán)境執(zhí)法、司法尺度可能存在較大差異，建議通過“9+1”機(jī)制加強(qiáng)對(duì)跨行政區(qū)劃尤其是跨設(shè)區(qū)市行政區(qū)劃案件審判工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，統(tǒng)一司法尺度，通過嚴(yán)厲打擊違法生產(chǎn)經(jīng)營污染環(huán)境違法犯罪行為、依法追究環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任和環(huán)境修復(fù)責(zé)任、依法監(jiān)督支持環(huán)境監(jiān)管部門行政執(zhí)法行為，對(duì)于污染行為，其刑事處罰的力度、經(jīng)濟(jì)制裁的力度、行政監(jiān)管的力度都應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)，以達(dá)到促使依法經(jīng)營生產(chǎn)，注重環(huán)境保護(hù)，逐步將危害環(huán)境、屢教不改的企業(yè)從市場(chǎng)淘汰，實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用的優(yōu)質(zhì)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭中脫穎而出。

（三）發(fā)揮案件集中管轄制度優(yōu)勢(shì)

江蘇省環(huán)境資源案件的數(shù)量比較多，且案件較為復(fù)雜，專業(yè)技術(shù)性問題較多，這些案件特征對(duì)人民法院環(huán)境資源審判理念、審判機(jī)制和審判隊(duì)伍均提出了特殊的要求。鑒于案件主客場(chǎng)效應(yīng)比較明顯以及環(huán)境資源案件所具有的生態(tài)屬性，綜合考慮江蘇自然生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)等因素，建議在原有的“三合一”集中管轄機(jī)制下，通過“9+1”機(jī)制進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)力量集結(jié)整合，促進(jìn)審判人員更加準(zhǔn)確地把握環(huán)境資源審判規(guī)律和特點(diǎn)，通過加強(qiáng)審判實(shí)踐鍛煉和經(jīng)驗(yàn)積累，進(jìn)一步提升江蘇省的環(huán)境資源專業(yè)化審判能力。

三、以“三審合一”為審判基礎(chǔ)明確公檢法管轄對(duì)接機(jī)制

“三審合一”的審判模式是對(duì)傳統(tǒng)案件“三審分離”的重大創(chuàng)新，流域環(huán)境資源法庭對(duì)于第一審環(huán)境資源刑事、民事、行政案件（含環(huán)境行政訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟案件）的集中管轄是“三審合一”審判模式的貫徹執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，流域環(huán)境資源法庭審理的一審環(huán)境案件便必然會(huì)涉及到公檢法多部門異地管轄問題。對(duì)于這個(gè)問題，建議由現(xiàn)階段自然生態(tài)功能區(qū)設(shè)立的跨行政區(qū)劃專門資源審判庭承擔(dān)集中管轄審判職責(zé)，同時(shí)，相應(yīng)功能區(qū)法院負(fù)有密切配合支持的任務(wù)和責(zé)任。

四、以“1+1+N”辦案模式為立足點(diǎn)完善人員配置

（一）加強(qiáng)環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)培訓(xùn)

環(huán)境資源審判雖實(shí)行“三審合一”，但刑事案件、民事案件和行政案件的裁判思維有著明顯的差異。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境資源案件本身涉及到生態(tài)環(huán)境損害的專業(yè)判斷問題，恢復(fù)性司法、預(yù)防性司法對(duì)裁判方式也有著獨(dú)特的要求，因此對(duì)于審理案件的人員要求較高。但在現(xiàn)階段仍存在“人少案多”的辦案局面，江蘇省環(huán)境資源類案件仍舊走不出現(xiàn)有的困境，因此，在審判過程中，建議吸納環(huán)保、農(nóng)業(yè)、環(huán)境法學(xué)、流域管理等專業(yè)人才，組建專業(yè)的環(huán)境資源審判團(tuán)隊(duì)和專家隊(duì)伍?？赏ㄟ^聘請(qǐng)生態(tài)環(huán)境資源和環(huán)境司法保護(hù)方面的專家，構(gòu)建環(huán)境資源司法審判的專家輔助平臺(tái)，發(fā)揮在科學(xué)技術(shù)研究、法學(xué)理論研究和人民法院環(huán)境資源司法實(shí)務(wù)方面的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)良性互補(bǔ)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高環(huán)境資源審判專門化水平，盡快形成符合環(huán)境資源規(guī)律要求的專業(yè)化審判方法、審判機(jī)制。

（二）增強(qiáng)環(huán)境資源審判指導(dǎo)

環(huán)境資源案件新問題多，法律規(guī)定相對(duì)滯后，迫切需要增強(qiáng)審判指導(dǎo)。省法院環(huán)資庭和南京中院南京環(huán)境資源審判庭應(yīng)進(jìn)一步擔(dān)負(fù)起審判監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)案件數(shù)量多、問題集中領(lǐng)域的研究，適時(shí)形成類案審理指南或者疑難問題解答，統(tǒng)一全省環(huán)境資源案件裁判尺度。最高法院環(huán)資庭確立的立案報(bào)備、不立案報(bào)批制度，省市政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件和公益訴訟案件裁判文書、裁判結(jié)果的報(bào)備制度等，都應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)。建議加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)案件尤其是部委掛牌督辦、具有重大社會(huì)影響案件以及易受干擾案件的跟蹤指導(dǎo)。

五、以恢復(fù)性司法為主調(diào)和生態(tài)修復(fù)異地執(zhí)行方式

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的執(zhí)行要求必須體現(xiàn)出“細(xì)、實(shí)、嚴(yán)”的理念，需要標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)、過程的實(shí)、監(jiān)督的嚴(yán)。流域環(huán)境資源法庭設(shè)立后，跨行政區(qū)域的異地補(bǔ)植、勞務(wù)代償、增殖流放、環(huán)保技改費(fèi)用抵扣等恢復(fù)性司法、預(yù)防性司法審判經(jīng)驗(yàn)和工作方法在實(shí)施前應(yīng)制定流域內(nèi)、跨流域的生態(tài)修復(fù)異地執(zhí)行細(xì)則；在實(shí)施過程中，要落實(shí)生態(tài)損害賠償制度；在實(shí)施后，對(duì)于流域內(nèi)和跨流域生態(tài)修復(fù)的執(zhí)行情況，要嚴(yán)格檢查，可單獨(dú)設(shè)立生態(tài)修復(fù)異地執(zhí)行機(jī)構(gòu)，抑或由各流域環(huán)境資源法庭執(zhí)行庭兼任。同時(shí)，在遵循恢復(fù)性司法要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)創(chuàng)造出更多的、更為有效的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、修復(fù)方法，并將其系統(tǒng)化、規(guī)范化。