新疆煤炭資源開發(fā)央地企利益分配關(guān)系研究

張曉鳳 姚文英

【摘要】新疆蘊(yùn)含著豐富的煤炭等礦產(chǎn)資源，但是目前的生態(tài)環(huán)境不斷惡化，造成了“資源詛咒”現(xiàn)象，為解決這一問題就需要改變現(xiàn)行的相關(guān)主體間的利益分配模式。本文首先梳理了新疆利益分配現(xiàn)狀和問題以及利益沖突的原因，進(jìn)而引用shapley值法構(gòu)建煤炭資源開采的三大利益相關(guān)者中央政府、地方政府和煤炭開采企業(yè)利益分配模型，并計(jì)算出每個(gè)利益主體的利益分配系數(shù)，同時(shí)引入生態(tài)補(bǔ)償因子對(duì)模型進(jìn)行修正，得出符合新疆實(shí)際的利益分配系數(shù)，有效解決產(chǎn)權(quán)沖突、稅費(fèi)分配不合理和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全等相關(guān)問題。

【關(guān)鍵詞】煤炭資源；利益主體；Shapley值

【中圖分類號(hào)】F275；F24.5

一、引言

煤炭資源是位于我國(guó)能源開發(fā)布局中首要位置的基礎(chǔ)能源，煤炭資源的開采給各方帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，但是大量的資源開采帶來了資源耗竭以及生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題，水土流失、泥石流、沙塵暴等生態(tài)問題層出不窮。綜合看來，制約新疆地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因是各方的利益分配不均衡，在當(dāng)今資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)境以及國(guó)家戰(zhàn)略部署發(fā)生重大變化的時(shí)期，只有解決好煤炭開發(fā)的利益分配問題，才能更好的利用煤炭資源豐富這一優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及居民生活水平的提高。

本文從博弈論的角度出發(fā)，運(yùn)用shapley值法研究中央政府、地方政府和煤炭開采企業(yè)之間的利益分配問題，構(gòu)建出合理的分配模型，為促進(jìn)新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供參考依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國(guó)外研究綜述

國(guó)外學(xué)者主要以利益來源為出發(fā)點(diǎn)，集中于收益分配理論和資源稅費(fèi)制度方面進(jìn)行研究。

1.收益分配理論研究：George D Santopietro（1998）認(rèn)為要基于可持續(xù)發(fā)展的角度，對(duì)不可再生資源的開采要考慮代際公平問題，現(xiàn)在資源的開發(fā)者要以一定方式對(duì)后代人進(jìn)行利益補(bǔ)償。Paul Segal（2009）提出建立資源紅利制度，將國(guó)家從礦產(chǎn)資源中征收來的租金收益無條件公平地分配給每個(gè)公民。Mohammad Reza Farzanegan等（2017）通過實(shí)證研究得出油氣資源的租金分布與當(dāng)?shù)蒯槍?duì)性政策之間存在相關(guān)關(guān)系。

2.資源稅費(fèi)制度：P.Dasgupta（1980）通過霍特林模型進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，若政府想要控制資源的生產(chǎn)及消費(fèi)，可以通過制定稅收政策來影響人們對(duì)資源價(jià)格的預(yù)期。Mitch Kunce等（2001）通過對(duì)稅收制度進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，稅率的提高可以在短期內(nèi)導(dǎo)致開采量的降低以及稅收收入的提高，但是從長(zhǎng)期來看影響較小。Murshed（2004）認(rèn)為資本為了獲取礦產(chǎn)資源租金而進(jìn)行浪費(fèi)性尋租博弈會(huì)導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的崩潰，這標(biāo)志著礦業(yè)稅費(fèi)制度開始向以利潤(rùn)為基礎(chǔ)的再分配稅費(fèi)制度的轉(zhuǎn)變。

（二）國(guó)內(nèi)研究綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)油氣資源的研究，主要集中于利益分配相關(guān)政策、現(xiàn)行制度存在的問題及對(duì)策以及構(gòu)建利益分配模型等方面。

1.利益分配相關(guān)政策方面：武盈盈（2009）認(rèn)為資源產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域中其他利益主體應(yīng)獲利益中很大比例轉(zhuǎn)移到開采商一方，形成了扭曲的收益分配機(jī)制。杜明軍（2010）指出，目前礦產(chǎn)資源開發(fā)中微觀利益互動(dòng)和博弈會(huì)導(dǎo)致宏觀現(xiàn)象失衡。盛銳（2015）討論了收益分配的三個(gè)主體：中央政府、地方政府和企業(yè)的關(guān)系，分析了礦產(chǎn)資源各利益主體之間存在的問題并據(jù)此提出了建議。

2.現(xiàn)行制度存在的問題及對(duì)策方面：劉欣（2008）認(rèn)為改善產(chǎn)權(quán)制度的根本措施在于通過礦業(yè)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化來促進(jìn)資源的最優(yōu)化配置。黃岑麗（2009）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系隨時(shí)調(diào)整產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)管理制度。董桃（2009）主張改革礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度，科學(xué)合理的征收權(quán)利金。武輝、于潔（2017）認(rèn)為現(xiàn)行的資源稅費(fèi)制度雖然有利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但是現(xiàn)行的資源稅率較低且計(jì)征模式較為單一，還需進(jìn)一步完善。

3.構(gòu)建利益分配模型方面：宋敏（2009）從博弈論的角度對(duì)利益分配問題進(jìn)行研究，分析得出應(yīng)在清晰界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。王鶴霖（2012）分別構(gòu)建了中央政府與企業(yè)、地方政府與企業(yè)以及兩級(jí)政府之間的博弈模型，分別得出了三者之間利益關(guān)系存在的問題并據(jù)以提出合理有效的建議。楊從明、朱海彬和任曉冬（2014）提出了shapley值法下的政府、礦產(chǎn)資源開采企業(yè)和社區(qū)居民三者之間的利益分配方法并進(jìn)行修正，建立一種更完善的利益分配方式，實(shí)現(xiàn)多方共贏。劉時(shí)珍（2014）針對(duì)新疆煤炭資源開發(fā)收益分配中面臨的主要問題，運(yùn)用博弈論的分析方法，以煤炭銷售所帶來的經(jīng)濟(jì)利益為單一分配對(duì)象，對(duì)如何公平合理的分配利益進(jìn)行分析。

三、新疆煤炭資源開發(fā)利益分配主體

（一）中央政府

中央政府擁有對(duì)煤炭等礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和管理權(quán)。一方面，作為資源的所有者，中央政府可以通過取得資源租金和有償出讓礦業(yè)權(quán)取得收益。另一方面，作為資源的管理者，中央政府可以憑借其政治權(quán)利收取煤炭企業(yè)上繳的各項(xiàng)稅費(fèi)，并且可以取得礦業(yè)權(quán)登記費(fèi)、使用費(fèi)以及礦區(qū)使用費(fèi)等各項(xiàng)收益。此外，中央政府還可以取得維護(hù)煤炭資源所在地秩序、實(shí)現(xiàn)資源有效配置、提供大量就業(yè)、滿足社會(huì)公共需要等隱性收益。

（二）地方政府

地方政府并不擁有煤炭資源的產(chǎn)權(quán)。一方面，其作為中央政府的代理機(jī)構(gòu)需要維護(hù)國(guó)家利益，保證煤炭資源開發(fā)市場(chǎng)的合理有效運(yùn)行，因此地方政府除了憑借政治權(quán)利獲取一定的稅費(fèi)之外，還從中央政府處分得部分收益，分成比例由中央政府決定。另一方面，地方政府作為地方管理者，應(yīng)致力于改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，但是隨著資源地生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，需要地方政府大量的財(cái)政投入進(jìn)行環(huán)境治理，因此產(chǎn)生了地方政府與中央政府的博弈。

（三）礦產(chǎn)企業(yè)

礦產(chǎn)企業(yè)是礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的合法主體，通過對(duì)資源的開發(fā)以及資本的積累實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身發(fā)展并取得一定的收益。一方面，礦產(chǎn)企業(yè)為取得礦業(yè)權(quán)需要向政府繳納一定的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款，同時(shí)由于產(chǎn)權(quán)體制不健全，部分企業(yè)還可以通過礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)交易取得部分額外收益；另一方面，礦產(chǎn)開采企業(yè)作為中央利益的代表者，每年還需向中央政府上繳部分的稅后利潤(rùn)，同時(shí)礦產(chǎn)企業(yè)需要向政府支付相關(guān)的稅費(fèi)。

四、新疆煤炭資源開發(fā)的利益分配現(xiàn)狀與存在的問題

（一）新疆煤炭資源開發(fā)的利益分配現(xiàn)狀

從我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源收益制度來看，煤炭資源開發(fā)實(shí)現(xiàn)的收益主要包括：探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)，是企業(yè)必須付出的經(jīng)營(yíng)成本，是對(duì)國(guó)家所有者權(quán)益的補(bǔ)償；煤炭資源稅，執(zhí)行6%的稅率，其本質(zhì)是為了促進(jìn)資源合理開采、減少環(huán)境污染；增值稅，是中央地方共享稅，中央與地方劃分增值稅共享的比例為1：1，自2018年5月1日起，增值稅的原適用稅率從17%調(diào)整為16%；企業(yè)所得稅適用稅率為25%，中央地方稅費(fèi)分成比例為中央取得60%，地方取得40%；其他相關(guān)稅費(fèi)，包括煤炭資源開發(fā)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金、煤炭調(diào)節(jié)費(fèi)、城市建設(shè)維護(hù)稅及教育費(fèi)附加、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、印花稅、維簡(jiǎn)費(fèi)等。

（二）新疆煤炭資源開發(fā)存在的問題

1.中央政府和地方政府之間利益分配存在矛盾

中央政府和地方政府在權(quán)利和所發(fā)揮的職能方面存在差異。一方面，中央政府無法直接管理所有資源，為了保障資源運(yùn)行環(huán)境的有效性，必須將權(quán)利分解并且進(jìn)行委托，因此產(chǎn)生了代理失靈現(xiàn)象。另一方面，雖然地方政府可以從資源開采收益中分得一部分利潤(rùn)，但是其承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任與其收益不匹配，目前的財(cái)稅體制中地方政府留利較少，極大的影響了地方政府的積極性。

2.煤炭開采企業(yè)與中央政府之間存在利益沖突

中央政府是煤炭資源的所有者和管理者，而企業(yè)是煤炭開采過程中的直接經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體，但是由于企業(yè)追求自身利益的固有特性，故而產(chǎn)生了利益沖突。煤炭企業(yè)必須服從于中央政府的管理并有義務(wù)向中央政府繳納有關(guān)稅費(fèi)，但是企業(yè)認(rèn)為征收的稅負(fù)過高，而中央政府則認(rèn)為現(xiàn)行稅收并不能將所有者權(quán)益完全體現(xiàn)出來，這是導(dǎo)致煤炭資源破壞性開采和資源浪費(fèi)現(xiàn)象的根源。

3.煤炭開采企業(yè)與地方政府之間的利益沖突

煤炭開采企業(yè)與地方政府之間也存在著大量的矛盾。一方面，由于稅源和稅收的不統(tǒng)一，企業(yè)在當(dāng)?shù)亻_采煤炭資源，卻在總部所在地納稅，極大的限制了對(duì)資源所在地的貢獻(xiàn)程度，導(dǎo)致稅源與稅收嚴(yán)重分離的問題。另一方面，煤炭企業(yè)只注重自身經(jīng)濟(jì)利益，通常會(huì)忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而地方政府要承擔(dān)治理資源開采所帶來的環(huán)境問題的責(zé)任，由此產(chǎn)生了煤炭開采企業(yè)與地方政府之間的利益沖突。

五、新疆煤炭資源開發(fā)利益沖突的原因分析

（一）產(chǎn)權(quán)高度集中

我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)高度集中于中央政府手中，地方政府僅僅是作為國(guó)家委托管理者的身份行使其政治權(quán)利，在資源收益分配體制中，地方政府僅能憑借其對(duì)煤炭開采企業(yè)的規(guī)范管制職能從稅收中分得一部分利益，缺少對(duì)礦產(chǎn)資源的控制權(quán)，造成諸多不合理之處。近幾年，隨著資源的過度開采，造成了諸多的環(huán)境難題，地方政府需要投入大量的財(cái)政資金對(duì)環(huán)境進(jìn)行整治，但是其可獲得的煤炭資源開發(fā)收益卻難以補(bǔ)償對(duì)環(huán)境進(jìn)行整治的成本。

（二）稅權(quán)劃分不合理

現(xiàn)行的分稅制不能進(jìn)行區(qū)域間橫向的稅收分配，在面臨區(qū)域性的越界稅收時(shí)，目前稅收法規(guī)只對(duì)“納稅地點(diǎn)”進(jìn)行粗糙規(guī)定，對(duì)于區(qū)域間稅收存在不公平現(xiàn)象，外來企業(yè)與資源地政府之間經(jīng)常產(chǎn)生稅收管轄權(quán)糾紛。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

煤炭資源的開采具有很強(qiáng)的“外部性”，與周圍的環(huán)境密切相關(guān)，在環(huán)保設(shè)施使用不恰當(dāng)?shù)那闆r下極易對(duì)周圍環(huán)境造成破壞性的影響，對(duì)資源地企業(yè)和居民造成更大的利益損失?，F(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失使煤炭企業(yè)獲取了大量“超額利潤(rùn)”，從而吸引了更多的投資者進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)而加劇了對(duì)環(huán)境的破壞。

六、優(yōu)化新疆煤炭資源利益分配的計(jì)量模式

中央政府、地方政府以及資源開采企業(yè)作為煤炭資源開發(fā)過程中的三個(gè)局中人，它們之間既有合作又有博弈。為了平衡三大主體之間利益分配的矛盾，運(yùn)用shapley值法，從理性的角度分析三個(gè)利益主體的邊際貢獻(xiàn)，并以此為依據(jù)達(dá)到公平分配的目的。

（一）shapley值模型構(gòu)建

（二）模型應(yīng)用與求解

假定某煤礦經(jīng)過中央政府、地方政府、煤炭開采企業(yè)多種組合開發(fā)經(jīng)營(yíng)多年后的各種經(jīng)濟(jì)收益已知，將中央政府、地方政府、煤炭開采企業(yè)這三個(gè)利益相關(guān)者分別用1、2、3表示，若中央政府、地方政府、煤炭開采企業(yè)不愿合作，決定單獨(dú)開采礦產(chǎn)，則中央政府收益為v（1）=120萬元，地方政府收益為v（2）=80萬元，煤炭開采企業(yè)收益為v（3）=65萬元。若三者其中兩兩合作開發(fā)，則中央政府與地方政府合作v（1∪2）=260萬元，中央政府與企業(yè)合作v（1∪3）=300萬元，地方政府與企業(yè)合作v（2∪3）=240萬元。若三者愿意合作開發(fā)，則所獲收益為v（1∪2∪3）=520萬元，詳見表1。

（三）引入生態(tài)補(bǔ)償因子的Shapley值修正

由于地方政府承擔(dān)的環(huán)境治理成本較高，因此要引入生態(tài)補(bǔ)償因子對(duì)Shapley值進(jìn)行修正，經(jīng)專家評(píng)估和相關(guān)測(cè)評(píng)，中央政府、地方政府和企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償系數(shù)分別為31.28%，38.60%和28.32%。

經(jīng)過修正后的Shapley值計(jì)算新疆煤炭資源開發(fā)過程中中央政府、地方政府和企業(yè)的利益分配系數(shù)分別為0.3837、0.3477、0.2686。修正后的各主體之間的利益分配關(guān)系是符合常理的，即中央政府>地方政府>企業(yè)。

七、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

煤炭資源開發(fā)的過程是各方利益博弈的過程，難點(diǎn)在于協(xié)調(diào)開發(fā)過程中各方的利益，找到一個(gè)各方都能接受的收益均衡值。本文運(yùn)用Shapley值法研究煤炭開發(fā)過程中的利益分配問題，得出三個(gè)利益主體之間的分配比例為中央政府>企業(yè)>地方政府?？紤]到Shapley值法在解決煤炭資源收益分配問題上的固有局限性，因此需要引入生態(tài)補(bǔ)償因子進(jìn)行修正，經(jīng)過修正之后的利益分配系數(shù)中央政府>地方政府>企業(yè)，符合實(shí)際情況。引入生態(tài)補(bǔ)償因子的 Shapley 值修正算法能夠得出對(duì)礦產(chǎn)資源收益分配再優(yōu)化的解，為新疆煤炭資源開發(fā)收益分配問題提供一個(gè)各方都能接受、較為合理的解決方案。

（二）建議

1.明晰產(chǎn)權(quán)，理順分配關(guān)系

一方面，要理順央地企三個(gè)利益主體的權(quán)責(zé)以及利益關(guān)系，避免礦權(quán)不明確引起的中央和地方的利益沖突，避免因?yàn)閲?guó)家在煤炭資源開發(fā)過程中的所有權(quán)、管理權(quán)和投資權(quán)三重關(guān)系混為一談。另一方面，未來解決產(chǎn)權(quán)高度集中帶來的問題，應(yīng)該賦予地方適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)主體地位，給予地方政府一定的自主權(quán)，使其更多的參與煤炭資源開采的利益分配，這樣更能夠增加地方政府對(duì)煤炭資源開采規(guī)范和管理的積極性和效率。

2.建立市場(chǎng)化的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

合理完善的礦權(quán)制度不僅包括初始采礦權(quán)的合理配置，還應(yīng)該包括礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)制度?？梢钥紤]進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)允許出讓的適用范圍，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的調(diào)配作用，打破現(xiàn)有的行政為主的管理模式，讓政府回歸到資源管理者的身份，承擔(dān)起制定規(guī)則、維護(hù)秩序、監(jiān)督管理的作用，強(qiáng)化市場(chǎng)交易。

3.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

首先，應(yīng)建立環(huán)境保證金制度，要求煤炭開采企業(yè)繳納一定的環(huán)境保證金，同時(shí)在其后續(xù)的資源開采過程中加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)控。其次，應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付政策，通過政府間轉(zhuǎn)移支付的形式，對(duì)補(bǔ)償?shù)男问健㈩~度以及目標(biāo)作出明確規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)資源所在地居民的補(bǔ)償。

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