新疆煤炭資源開發(fā)央地企利益分配關系研究

張曉鳳 姚文英

【摘要】新疆蘊含著豐富的煤炭等礦產(chǎn)資源，但是目前的生態(tài)環(huán)境不斷惡化，造成了“資源詛咒”現(xiàn)象，為解決這一問題就需要改變現(xiàn)行的相關主體間的利益分配模式。本文首先梳理了新疆利益分配現(xiàn)狀和問題以及利益沖突的原因，進而引用shapley值法構建煤炭資源開采的三大利益相關者中央政府、地方政府和煤炭開采企業(yè)利益分配模型，并計算出每個利益主體的利益分配系數(shù)，同時引入生態(tài)補償因子對模型進行修正，得出符合新疆實際的利益分配系數(shù)，有效解決產(chǎn)權沖突、稅費分配不合理和生態(tài)補償機制不健全等相關問題。

【關鍵詞】煤炭資源；利益主體；Shapley值

【中圖分類號】F275；F24.5

一、引言

煤炭資源是位于我國能源開發(fā)布局中首要位置的基礎能源，煤炭資源的開采給各方帶來了巨大的經(jīng)濟利益，但是大量的資源開采帶來了資源耗竭以及生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題，水土流失、泥石流、沙塵暴等生態(tài)問題層出不窮。綜合看來，制約新疆地方經(jīng)濟發(fā)展的重要原因是各方的利益分配不均衡，在當今資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)境以及國家戰(zhàn)略部署發(fā)生重大變化的時期，只有解決好煤炭開發(fā)的利益分配問題，才能更好的利用煤炭資源豐富這一優(yōu)勢，促進經(jīng)濟的發(fā)展以及居民生活水平的提高。

本文從博弈論的角度出發(fā)，運用shapley值法研究中央政府、地方政府和煤炭開采企業(yè)之間的利益分配問題，構建出合理的分配模型，為促進新疆地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供參考依據(jù)。

二、文獻綜述

（一）國外研究綜述

國外學者主要以利益來源為出發(fā)點，集中于收益分配理論和資源稅費制度方面進行研究。

1.收益分配理論研究：George D Santopietro（1998）認為要基于可持續(xù)發(fā)展的角度，對不可再生資源的開采要考慮代際公平問題，現(xiàn)在資源的開發(fā)者要以一定方式對后代人進行利益補償。Paul Segal（2009）提出建立資源紅利制度，將國家從礦產(chǎn)資源中征收來的租金收益無條件公平地分配給每個公民。Mohammad Reza Farzanegan等（2017）通過實證研究得出油氣資源的租金分布與當?shù)蒯槍π哉咧g存在相關關系。

2.資源稅費制度：P.Dasgupta（1980）通過霍特林模型進行研究發(fā)現(xiàn)，若政府想要控制資源的生產(chǎn)及消費，可以通過制定稅收政策來影響人們對資源價格的預期。Mitch Kunce等（2001）通過對稅收制度進行研究發(fā)現(xiàn)，稅率的提高可以在短期內(nèi)導致開采量的降低以及稅收收入的提高，但是從長期來看影響較小。Murshed（2004）認為資本為了獲取礦產(chǎn)資源租金而進行浪費性尋租博弈會導致宏觀經(jīng)濟增長的崩潰，這標志著礦業(yè)稅費制度開始向以利潤為基礎的再分配稅費制度的轉變。

（二）國內(nèi)研究綜述

國內(nèi)學者對油氣資源的研究，主要集中于利益分配相關政策、現(xiàn)行制度存在的問題及對策以及構建利益分配模型等方面。

1.利益分配相關政策方面：武盈盈（2009）認為資源產(chǎn)品生產(chǎn)領域中其他利益主體應獲利益中很大比例轉移到開采商一方，形成了扭曲的收益分配機制。杜明軍（2010）指出，目前礦產(chǎn)資源開發(fā)中微觀利益互動和博弈會導致宏觀現(xiàn)象失衡。盛銳（2015）討論了收益分配的三個主體：中央政府、地方政府和企業(yè)的關系，分析了礦產(chǎn)資源各利益主體之間存在的問題并據(jù)此提出了建議。

2.現(xiàn)行制度存在的問題及對策方面：劉欣（2008）認為改善產(chǎn)權制度的根本措施在于通過礦業(yè)權有償出讓和轉讓的市場化來促進資源的最優(yōu)化配置。黃岑麗（2009）認為應當根據(jù)資源稀缺程度和市場供求關系隨時調(diào)整產(chǎn)權市場化的價格標準，建立動態(tài)管理制度。董桃（2009）主張改革礦產(chǎn)資源補償費制度，科學合理的征收權利金。武輝、于潔（2017）認為現(xiàn)行的資源稅費制度雖然有利于產(chǎn)業(yè)升級，但是現(xiàn)行的資源稅率較低且計征模式較為單一，還需進一步完善。

3.構建利益分配模型方面：宋敏（2009）從博弈論的角度對利益分配問題進行研究，分析得出應在清晰界定產(chǎn)權的基礎上實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的保護。王鶴霖（2012）分別構建了中央政府與企業(yè)、地方政府與企業(yè)以及兩級政府之間的博弈模型，分別得出了三者之間利益關系存在的問題并據(jù)以提出合理有效的建議。楊從明、朱海彬和任曉冬（2014）提出了shapley值法下的政府、礦產(chǎn)資源開采企業(yè)和社區(qū)居民三者之間的利益分配方法并進行修正，建立一種更完善的利益分配方式，實現(xiàn)多方共贏。劉時珍（2014）針對新疆煤炭資源開發(fā)收益分配中面臨的主要問題，運用博弈論的分析方法，以煤炭銷售所帶來的經(jīng)濟利益為單一分配對象，對如何公平合理的分配利益進行分析。

三、新疆煤炭資源開發(fā)利益分配主體

（一）中央政府

中央政府擁有對煤炭等礦產(chǎn)資源的所有權和管理權。一方面，作為資源的所有者，中央政府可以通過取得資源租金和有償出讓礦業(yè)權取得收益。另一方面，作為資源的管理者，中央政府可以憑借其政治權利收取煤炭企業(yè)上繳的各項稅費，并且可以取得礦業(yè)權登記費、使用費以及礦區(qū)使用費等各項收益。此外，中央政府還可以取得維護煤炭資源所在地秩序、實現(xiàn)資源有效配置、提供大量就業(yè)、滿足社會公共需要等隱性收益。

（二）地方政府

地方政府并不擁有煤炭資源的產(chǎn)權。一方面，其作為中央政府的代理機構需要維護國家利益，保證煤炭資源開發(fā)市場的合理有效運行，因此地方政府除了憑借政治權利獲取一定的稅費之外，還從中央政府處分得部分收益，分成比例由中央政府決定。另一方面，地方政府作為地方管理者，應致力于改善當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，但是隨著資源地生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，需要地方政府大量的財政投入進行環(huán)境治理，因此產(chǎn)生了地方政府與中央政府的博弈。

（三）礦產(chǎn)企業(yè)

礦產(chǎn)企業(yè)是礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的合法主體，通過對資源的開發(fā)以及資本的積累實現(xiàn)企業(yè)自身發(fā)展并取得一定的收益。一方面，礦產(chǎn)企業(yè)為取得礦業(yè)權需要向政府繳納一定的礦業(yè)權使用費和價款，同時由于產(chǎn)權體制不健全，部分企業(yè)還可以通過礦業(yè)權的市場交易取得部分額外收益；另一方面，礦產(chǎn)開采企業(yè)作為中央利益的代表者，每年還需向中央政府上繳部分的稅后利潤，同時礦產(chǎn)企業(yè)需要向政府支付相關的稅費。

四、新疆煤炭資源開發(fā)的利益分配現(xiàn)狀與存在的問題

（一）新疆煤炭資源開發(fā)的利益分配現(xiàn)狀

從我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源收益制度來看，煤炭資源開發(fā)實現(xiàn)的收益主要包括：探礦權、采礦權價款和礦業(yè)權使用費，是企業(yè)必須付出的經(jīng)營成本，是對國家所有者權益的補償；煤炭資源稅，執(zhí)行6%的稅率，其本質是為了促進資源合理開采、減少環(huán)境污染；增值稅，是中央地方共享稅，中央與地方劃分增值稅共享的比例為1：1，自2018年5月1日起，增值稅的原適用稅率從17%調(diào)整為16%；企業(yè)所得稅適用稅率為25%，中央地方稅費分成比例為中央取得60%，地方取得40%；其他相關稅費，包括煤炭資源開發(fā)地經(jīng)濟發(fā)展費、礦山地質環(huán)境恢復保證金、煤炭調(diào)節(jié)費、城市建設維護稅及教育費附加、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、印花稅、維簡費等。

（二）新疆煤炭資源開發(fā)存在的問題

1.中央政府和地方政府之間利益分配存在矛盾

中央政府和地方政府在權利和所發(fā)揮的職能方面存在差異。一方面，中央政府無法直接管理所有資源，為了保障資源運行環(huán)境的有效性，必須將權利分解并且進行委托，因此產(chǎn)生了代理失靈現(xiàn)象。另一方面，雖然地方政府可以從資源開采收益中分得一部分利潤，但是其承擔的環(huán)境治理責任與其收益不匹配，目前的財稅體制中地方政府留利較少，極大的影響了地方政府的積極性。

2.煤炭開采企業(yè)與中央政府之間存在利益沖突

中央政府是煤炭資源的所有者和管理者，而企業(yè)是煤炭開采過程中的直接經(jīng)營活動主體，但是由于企業(yè)追求自身利益的固有特性，故而產(chǎn)生了利益沖突。煤炭企業(yè)必須服從于中央政府的管理并有義務向中央政府繳納有關稅費，但是企業(yè)認為征收的稅負過高，而中央政府則認為現(xiàn)行稅收并不能將所有者權益完全體現(xiàn)出來，這是導致煤炭資源破壞性開采和資源浪費現(xiàn)象的根源。

3.煤炭開采企業(yè)與地方政府之間的利益沖突

煤炭開采企業(yè)與地方政府之間也存在著大量的矛盾。一方面，由于稅源和稅收的不統(tǒng)一，企業(yè)在當?shù)亻_采煤炭資源，卻在總部所在地納稅，極大的限制了對資源所在地的貢獻程度，導致稅源與稅收嚴重分離的問題。另一方面，煤炭企業(yè)只注重自身經(jīng)濟利益，通常會忽視對生態(tài)環(huán)境的保護，而地方政府要承擔治理資源開采所帶來的環(huán)境問題的責任，由此產(chǎn)生了煤炭開采企業(yè)與地方政府之間的利益沖突。

五、新疆煤炭資源開發(fā)利益沖突的原因分析

（一）產(chǎn)權高度集中

我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權高度集中于中央政府手中，地方政府僅僅是作為國家委托管理者的身份行使其政治權利，在資源收益分配體制中，地方政府僅能憑借其對煤炭開采企業(yè)的規(guī)范管制職能從稅收中分得一部分利益，缺少對礦產(chǎn)資源的控制權，造成諸多不合理之處。近幾年，隨著資源的過度開采，造成了諸多的環(huán)境難題，地方政府需要投入大量的財政資金對環(huán)境進行整治，但是其可獲得的煤炭資源開發(fā)收益卻難以補償對環(huán)境進行整治的成本。

（二）稅權劃分不合理

現(xiàn)行的分稅制不能進行區(qū)域間橫向的稅收分配，在面臨區(qū)域性的越界稅收時，目前稅收法規(guī)只對“納稅地點”進行粗糙規(guī)定，對于區(qū)域間稅收存在不公平現(xiàn)象，外來企業(yè)與資源地政府之間經(jīng)常產(chǎn)生稅收管轄權糾紛。

（三）生態(tài)補償機制不健全

煤炭資源的開采具有很強的“外部性”，與周圍的環(huán)境密切相關，在環(huán)保設施使用不恰當?shù)那闆r下極易對周圍環(huán)境造成破壞性的影響，對資源地企業(yè)和居民造成更大的利益損失?，F(xiàn)行的生態(tài)補償機制缺失使煤炭企業(yè)獲取了大量“超額利潤”，從而吸引了更多的投資者進入市場，進而加劇了對環(huán)境的破壞。

六、優(yōu)化新疆煤炭資源利益分配的計量模式

中央政府、地方政府以及資源開采企業(yè)作為煤炭資源開發(fā)過程中的三個局中人，它們之間既有合作又有博弈。為了平衡三大主體之間利益分配的矛盾，運用shapley值法，從理性的角度分析三個利益主體的邊際貢獻，并以此為依據(jù)達到公平分配的目的。

（一）shapley值模型構建

（二）模型應用與求解

假定某煤礦經(jīng)過中央政府、地方政府、煤炭開采企業(yè)多種組合開發(fā)經(jīng)營多年后的各種經(jīng)濟收益已知，將中央政府、地方政府、煤炭開采企業(yè)這三個利益相關者分別用1、2、3表示，若中央政府、地方政府、煤炭開采企業(yè)不愿合作，決定單獨開采礦產(chǎn)，則中央政府收益為v（1）=120萬元，地方政府收益為v（2）=80萬元，煤炭開采企業(yè)收益為v（3）=65萬元。若三者其中兩兩合作開發(fā)，則中央政府與地方政府合作v（1∪2）=260萬元，中央政府與企業(yè)合作v（1∪3）=300萬元，地方政府與企業(yè)合作v（2∪3）=240萬元。若三者愿意合作開發(fā)，則所獲收益為v（1∪2∪3）=520萬元，詳見表1。

（三）引入生態(tài)補償因子的Shapley值修正

由于地方政府承擔的環(huán)境治理成本較高，因此要引入生態(tài)補償因子對Shapley值進行修正，經(jīng)專家評估和相關測評，中央政府、地方政府和企業(yè)的生態(tài)補償系數(shù)分別為31.28%，38.60%和28.32%。

經(jīng)過修正后的Shapley值計算新疆煤炭資源開發(fā)過程中中央政府、地方政府和企業(yè)的利益分配系數(shù)分別為0.3837、0.3477、0.2686。修正后的各主體之間的利益分配關系是符合常理的，即中央政府>地方政府>企業(yè)。

七、結論與建議

（一）結論

煤炭資源開發(fā)的過程是各方利益博弈的過程，難點在于協(xié)調(diào)開發(fā)過程中各方的利益，找到一個各方都能接受的收益均衡值。本文運用Shapley值法研究煤炭開發(fā)過程中的利益分配問題，得出三個利益主體之間的分配比例為中央政府>企業(yè)>地方政府。考慮到Shapley值法在解決煤炭資源收益分配問題上的固有局限性，因此需要引入生態(tài)補償因子進行修正，經(jīng)過修正之后的利益分配系數(shù)中央政府>地方政府>企業(yè)，符合實際情況。引入生態(tài)補償因子的 Shapley 值修正算法能夠得出對礦產(chǎn)資源收益分配再優(yōu)化的解，為新疆煤炭資源開發(fā)收益分配問題提供一個各方都能接受、較為合理的解決方案。

（二）建議

1.明晰產(chǎn)權，理順分配關系

一方面，要理順央地企三個利益主體的權責以及利益關系，避免礦權不明確引起的中央和地方的利益沖突，避免因為國家在煤炭資源開發(fā)過程中的所有權、管理權和投資權三重關系混為一談。另一方面，未來解決產(chǎn)權高度集中帶來的問題，應該賦予地方適當?shù)漠a(chǎn)權主體地位，給予地方政府一定的自主權，使其更多的參與煤炭資源開采的利益分配，這樣更能夠增加地方政府對煤炭資源開采規(guī)范和管理的積極性和效率。

2.建立市場化的礦業(yè)權流轉制度

合理完善的礦權制度不僅包括初始采礦權的合理配置，還應該包括礦業(yè)權的市場流轉制度?？梢钥紤]進一步擴大礦業(yè)權允許出讓的適用范圍，充分發(fā)揮市場對資源的調(diào)配作用，打破現(xiàn)有的行政為主的管理模式，讓政府回歸到資源管理者的身份，承擔起制定規(guī)則、維護秩序、監(jiān)督管理的作用，強化市場交易。

3.建立生態(tài)補償機制

首先，應建立環(huán)境保證金制度，要求煤炭開采企業(yè)繳納一定的環(huán)境保證金，同時在其后續(xù)的資源開采過程中加強對環(huán)境污染的監(jiān)控。其次，應建立生態(tài)補償轉移支付政策，通過政府間轉移支付的形式，對補償?shù)男问健㈩~度以及目標作出明確規(guī)定，從而實現(xiàn)對資源所在地居民的補償。

主要參考文獻：

[1]劉宏，陶虹琳，張惠琴.環(huán)境再造視角下礦業(yè)多主體利益分配模型研究[J].礦業(yè)研究與開發(fā)，2018，38（05）：108-113.

[2]張艷芳.礦產(chǎn)資源開發(fā)收益合理共享機制研究——基于Shapley值修正算法的分析[J].資源科學，2018，40（03）：645-653.

[3]武輝，于潔.煤炭資源稅改革以來出現(xiàn)的問題與對策——以山東省煤炭資源稅改革為例[J].稅務研究，2017（08）：48-50.

[4]張新華，谷樹忠，王禮茂.新疆礦產(chǎn)資源開發(fā)利益格局合理性識別[J].資源科學，2015，37（10）：1992-2000.

[5]盛銳.我國油氣資源收益分配制度研究[D].東北財經(jīng)大學，2015.

[6]張炎治，魏曉平，馮穎.中國礦產(chǎn)資源利益分配研究綜述及展望——基于政府與企業(yè)視角[J].北京理工大學學報（社會科學版），2015，17（05）：46-49.

[7]楊從明，朱海彬，任曉冬.基于Shapley值法的礦產(chǎn)資源開發(fā)利益相關者利益分配博弈分析[J].地球與環(huán)境，2014，42（03）：424-429.

[8]劉時珍.新疆煤炭資源開發(fā)利益分配的博弈分析[D].新疆大學，2014.

[9]王鶴霖. 油氣資源開發(fā)利用中的利益主體及其博弈研究[D].西安石油大學，2012.

[10]李香菊、祝玉坤.西部地區(qū)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權與利益分割機制研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2011（08）

[11]王承武，蒲春玲.新疆能源礦產(chǎn)資源開發(fā)利益共享機制研究[J].經(jīng)濟地理，2011，31（07）：1152-1156.

[12]杜明軍.基于微觀博弈到宏觀失衡的礦產(chǎn)資源利益制衡[J].礦產(chǎn)保護與利用，2010（01）

[13]宋敏.生態(tài)補償機制建立的博弈分析[J].學術交流，2009（05）：83-87.

[14]武盈盈.資源產(chǎn)品利益分配問題研究——以油氣資源為例[J].中國地質大學學報（社會科學版），2009，9（02）：26-30.

[15]黃岑麗.山西省煤炭礦業(yè)權改革現(xiàn)狀與對策分析[J].煤炭經(jīng)濟研究，2009（12）：7-10

[16]董桃.我國礦產(chǎn)資源稅費問題研究[D].西南財經(jīng)大學，2009.

[17]劉欣.物權法背景下的礦業(yè)權法律制度探析[D].中國人民大學，2008.

[18]Say，J.B.and C.C.Biddle，A treatise on political economy： J.Grigg.1851.

[19]Mohammad Reza Farzanegan，Mohammad Mahdi Habib-pour.Resource rents distribution，income inequality and poverty in Iran [J].Energy Econimics，2017（60）：35-42.