政府購買職業(yè)培訓服務的博弈關系研究*

陳岳堂，首家榮

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學，湖南 長沙 410128；2.湖南工程學院，湖南 湘潭 411104)

一、問題提出

黨的十八屆三中全會提出要“激發(fā)社會組織活力”，并進一步指明“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?！盵1]這標志著政府購買服務已經(jīng)從地方經(jīng)驗上升到國家政策。職業(yè)培訓服務作為一項教育服務具有強烈的公共屬性，政府購買職業(yè)培訓服務是與某些社會組織簽訂合同，建立契約關系，政府以間接的方式向公眾提供相關的職業(yè)教育活動、職業(yè)技能知識、師資、設備及其它服務等。[2]13-19通過購買職業(yè)培訓服務，政府既能在契約范圍內提供多樣化的職業(yè)培訓服務，以滿足公眾職業(yè)教育的需求，也能降低職業(yè)培訓服務成本，提高職業(yè)培訓服務質量。然而伴隨著市場化進程的加快，政府在購買職業(yè)培訓服務運作上的問題逐漸顯露出來。如職業(yè)培訓機構具有重形式、輕質量、謀利益等特征，使得部分公眾培訓效果不理想。此外，政府作為公共服務的購買者、培訓機構作為公共服務的提供者以及公眾作為公共服務的享受者，三者之間存在復雜的利益合作和博弈關系，共同導致了政府購買公共服務過程中風險的產(chǎn)生。從根源上看，這些問題的出現(xiàn)并不是偶然，而是多種因素共同集聚的結果，因此亟需對政府購買職業(yè)培訓服務進行優(yōu)化調控，找出風險產(chǎn)生的根源所在，提升培訓服務質量，促進政府購買職業(yè)培訓服務的良好運作。

二、政府購買職業(yè)培訓服務之發(fā)展

20世紀70年代，西方國家面臨嚴重福利困境，為應對這一危機，各國政府進行了一系列探索。其中包括將市場競爭機制引入到公共服務領域，將原本由政府直接提供的公共服務交由社會組織力量承擔，政府則以合同管理的方式提供各種公共服務。政府購買職業(yè)培訓服務是公共管理改革的重要內容，它歷經(jīng)三個階段：(1)肇始萌芽階段。20世紀70至80年代，西方國家正值經(jīng)濟危機時期，失業(yè)人數(shù)劇增，職業(yè)培訓被提上日程。各國開始頒布職業(yè)教育法律，將職業(yè)教育培訓上升到國家高度。1973年美國通過了《就業(yè)和培訓綜合法》，聯(lián)邦政府提供資金保障，將培訓任務下放到州及地方。就業(yè)培訓與在職培訓、校內職業(yè)培訓相糅合，有效提高了職業(yè)培訓效率。1988年英國頒布了《Employment for 1990s》,強調要提高從業(yè)人員的知識和技能，開展終身化的職業(yè)培訓，同時建立培訓與企業(yè)委員會要求加強企業(yè)參與。職業(yè)培訓是德國解決失業(yè)問題的重要手段，1988年德國開始實施“501工程”，由國家承擔培訓經(jīng)費，社會公益公司提供職業(yè)培訓。[3]31-33+40此階段政府購買職業(yè)培訓服務主要是為了應對眼前危機而采取的應急措施，培訓對象大多是在技術、經(jīng)驗和學歷等方面占優(yōu)勢的失業(yè)人員，存在職業(yè)培訓主體單一、資源分配不均等問題。(2)成熟發(fā)展階段。20世紀90年代，經(jīng)過不斷優(yōu)化與發(fā)展，政府購買職業(yè)培訓服務開始逐漸走向成熟并被迅速推廣。譬如，美國國會于1998年通過了《勞動力投資法案》，該法案明確規(guī)定了聯(lián)邦、州、地方政府在職業(yè)培訓中的職責與義務，由州和地區(qū)政府設立勞動力投資委員會，地區(qū)級服務中心開展培訓服務。[4]德國實施職業(yè)資格培訓計劃,為失業(yè)人員提供就業(yè)培訓和轉行培訓，如“就業(yè)合同制”培訓項目，失業(yè)人員與企業(yè)簽訂雇傭合同，企業(yè)為失業(yè)人員提供職業(yè)培訓并對其進行監(jiān)督。丹麥職業(yè)培訓在這一時期也更加市場化和國際化，職業(yè)培訓開始走向國外。1992年丹麥通過跨國實踐培訓方案，將參加培訓人員的職業(yè)培訓實踐課程安排在國外。據(jù)統(tǒng)計，1992-1998年大約有500名丹麥青年到國外接受職業(yè)培訓教育。[5]69-72(3)完善變革階段。進入21世紀以來，職業(yè)培訓主體多元化，繼續(xù)教育學院和社會組織蓬勃發(fā)展，政府購買職業(yè)培訓服務的質量監(jiān)管、培訓主體、資金支撐都得到了優(yōu)化。職業(yè)培訓的參與主體多元化發(fā)展，包括地方政府、雇主、繼續(xù)教育學院和民間團體等。如德國極為重視職業(yè)培訓的有效性和質量。2004年德國政府授權下屬機構負責評估職業(yè)培訓機構提供的培訓服資質和質量。

我國政府購買職業(yè)培訓服務，最早于1998年在上海展開試點，歷經(jīng)三個階段。第一階段，政府直接購買培訓服務。1998年至2003年，正值國有經(jīng)濟改革時期，下崗人數(shù)劇增，下崗人員普遍文化水平低、技能缺乏，為解決這一難題，上海出臺了《上海再就業(yè)三年培訓計劃》,在職業(yè)培訓領域引入市場機制，政府直接補貼培訓機構，購買職業(yè)培訓成果。這一階段，主要由政府全額撥款支持下崗人員和失業(yè)人員參加職業(yè)培訓，培訓項目以低層次且易學習的職業(yè)為主，考核達到上崗要求后實現(xiàn)就業(yè)。[6]9第二階段，政府補貼個人。為進一步完善政府購買職業(yè)培訓服務機制，提高職業(yè)培訓服務的針對性、有效性，上海市政府于2004年開始實施個人自選政府補貼培訓方式。在此階段，個人可自主選擇參加某類培訓機構，以滿足不同人員的職業(yè)培訓需求。同時職業(yè)培訓對象拓展到在職人員、農(nóng)村富余勞動力及相關特殊群體等，培訓項目以市場上急需的中高級職業(yè)為主。第三階段，政府補貼個人和企業(yè)。2016年上海出臺了《上海市社會化職業(yè)技能培訓補貼管理辦法》，勞動者可根據(jù)自身職業(yè)需求自主報名、自付費用、培訓考核通過后政府補貼經(jīng)費到個人賬戶。同時，企業(yè)可以提交申請自行開展員工職業(yè)培訓項目，并于培訓成果考核后申請培訓經(jīng)費補貼。[7]梳理我國政府購買職業(yè)培訓服務發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)職業(yè)培訓服務準市場機制受政策、法規(guī)、人為等多種因素影響。在政府、培訓機構、公眾三者合作博弈中，培訓機構被利益驅動，可能存在虛假宣傳招生、縮減培訓課程、與公眾合謀騙取培訓補貼等，在這種情況下，政府購買職業(yè)培訓服務給公眾所帶來的社會福利將會減少，公眾的利益將會受到損害。

三、基本假設與模型建立

博弈論作為經(jīng)濟學標準的分析工具越來越廣泛地運用到生物學、國際關系、網(wǎng)絡輿情、軍事戰(zhàn)略等領域中。在政府購買服務方面，博弈論也可應用于解決政府購買養(yǎng)老服務、學前教育服務等問題。博弈論在政府購買公共服務領域的應用，為我們研究政府購買教育培訓服務提供了新的理論視角與研究范式。在政府購買職業(yè)培訓服務運作過程中，政府職能的轉變致使它不再是一切事物的主管者，而是博弈的參與者。同時，政府在宏觀調控下將合乎資質的培訓機構參與到博弈過程中，形成多主體間的合作博弈。政府購買職業(yè)培訓服務的本質是政府與培訓機構之間的合作，高度的自主性和依賴性是合作的重要前提。[8]89-95然而，在實際運作中，由于公共服務提供者的社會責任感減弱，購買主體與客體間利益交錯及膨脹，合作博弈在一定階段會帶來社會風險的產(chǎn)生。因此，以博弈論為分析工具，構建政府、培訓機構、公眾的三方演化博弈模型，研究政府購買職業(yè)培訓服務中各行為主體的策略演化趨勢，可以為優(yōu)化政府購買培訓服務提出建議。

1.基本假設

政府的有限理性。政府作為教育資源的供給者，要承擔提供職業(yè)培訓服務的責任，但有限政府迫使其無法直接生產(chǎn)這一服務，需要向社會力量購買職業(yè)培訓服務。購買方式有多種形式，包括資金補貼、提供培訓場地、教師編制等。在政府購買職業(yè)培訓中，政府肩負著監(jiān)管職能，考慮到監(jiān)管成本、期望收益等，政府對購買服務的監(jiān)管力度采取松軟的態(tài)度，是有限理性行為。

培訓機構的有限理性。培訓機構作為社會組織具有提供公共服務的功能，也是社會治理的新興力量。在政府購買職業(yè)培訓服務中，培訓機構是由社會力量開辦的，具有趨利性。培訓機構按照政府的資金補助情況提供職業(yè)培訓服務數(shù)量及相應基礎設施設備等。政府依賴于機構提供職業(yè)培訓服務，促使機構在培訓過程中可能會采取一些投機行為，如向政府人員進行尋租賄賂或減少培訓時間、降低培訓質量等，以此來達到自身利益最大化，是有限理性行為。

公眾的有限理性。公眾作為職業(yè)培訓服務的直接享受者，由于對培訓所花費的時間、成本以及對培訓服務內容不了解、培訓效果難以顯現(xiàn)等原因，公眾出于對自身多種原因考慮，是否選擇參加職業(yè)培訓，是有限理性行為。

2.政府購買職業(yè)培訓服務三方演化博弈模型建立與策略變化

圖1 政府—培訓機構—公眾三方博弈模型

在圖1中，假設x，x∈[0，1]為政府購買職業(yè)培訓中選擇“監(jiān)管”的概率；y，y∈[0，1]為培訓機構采取“不投機”行為的概率；z，z∈[0，1]為公眾選擇“參加”培訓的概率。

政府—培訓機構—公眾三方博弈主體的收益與支付如表1所示。

在表1中，就政府而言嚴格監(jiān)管的成本為C1，獲得的監(jiān)管收益E1，不嚴格監(jiān)管時將會受到公眾的不滿意損失額D1，對培訓機構而言，選擇“投機”行為培訓收益為E2，選擇“不投機”行多付出的培訓成本為C2，采取投機行為時罰金為E1，對公眾而言，參加培訓所支付的成本為C3，公眾對培訓機構的不滿意損失額為D2，公眾遭受損失后獲得的補償E3。

表1 政府—培訓機構—公眾收益矩陣

政府選擇“嚴格監(jiān)管”行為策略的期望收益為T11，選擇“不嚴格監(jiān)管”行為策略的期望收益為T12，政府的平均期望收益為`T1；培訓機構選擇“投機”行為策略的期望收益為T21，選擇“不投機”行為策略的期望收益為T22，培訓機構的平均期望收益為`T2，公眾選擇“參加”行為策略的期望收益為T31，選擇“不參加”行為策略的期望收益為T32，公眾的平均期望收益為`T3?？傻?1)式

T1=T11+T12(1-x)=[(D1+E1-C1)(1-y)-C1y]x-D2(1-y)(1-x)

T2=T21+T22(1-y)=(E2-C2)y+(E2-D1zx-E1x-E3x+E3zx)(1-y)

(1)

T3=T31+T32(1-z)=(E3x-E3xy-C3-D2+D2y)+[(E3-D1)x-D2(1-x)](1-y)(1-z)根據(jù)式(1)可得政府的復制動態(tài)方程分別為：

F1′(x)=(1-2x)[(D1+E1-C1-D2)(1-y)-C1y]

第一種情況，當y>(D1+E1-C1-D2)(1-y)-C1y，F(xiàn)1′(0)>0,F1′(1)<0此時x=1是平衡點，政府選擇“監(jiān)管”是穩(wěn)定策略。第二種情況，當y<(D1+E1-C1-D2)(1-y)-C1y，F(xiàn)1′(0)<0,F1′(1)>0此時x=0是平衡點，政府選擇“不監(jiān)管”是穩(wěn)定策略。

根據(jù)上述復制動態(tài)方程求解，可得出政府策略演化過程，如圖2所示：

圖2政府策略演化圖

根據(jù)式(1)可得培訓機構的復制動態(tài)方程分別為：

F2′(y)=(1-2y)[(E2-C2)-(E2-D1zx-E1x-E3x+E3zx)]

第一種情況，當x>(E2-C2)-(E2-D1zx-E1x-E3x+E3zx)，F(xiàn)2′(0)>0,F2′(1)<0,此時y=1是平衡點，培訓機構選擇“不投機”是穩(wěn)定策略。第二種情況，當x<(E2-C2)-(E2-D1zx-E1x-E3x+E3zx)，F(xiàn)2′(0)<0,F2′(1)>0,此時y=0是平衡點，培訓機構選擇“投機”是穩(wěn)定策略。

根據(jù)上述復制動態(tài)方程求解，可得出培訓機構策略演化過程，如圖3所示:

圖3機構策略演化圖

根據(jù)式(1)可得公眾的復制動態(tài)方程分別為：

F3′(z)=(1-2x){(E3x-E3xy-C3-D2+D2y)-[(E3-D1)x-D2(1-x)](1-y)}

第一種情況，當x>(E3x-E3xy-C3-D2+D2y)-[(E3-D1)x-D2(1-x)](1-y)，F(xiàn)3′(0)>0,F3′(1)<0，此時z=1是平衡點，公眾選擇“參加”是穩(wěn)定策略。第二種情況，當x<(E3x-E3xy-C3-D2+D2y)-[(E3-D1)x-D2(1-x)](1-y)，F(xiàn)3′(0)<0F3′(1)>0，此時z=0是平衡點，公眾選擇“不參加”是穩(wěn)定策略。

根據(jù)上述復制動態(tài)方程求解，可得出公眾策略演化過程，如圖4所示：

圖4公眾策略演化圖

根據(jù)上述分別對政府、培訓機構及公眾三方進行演化博弈穩(wěn)定性分析，可知政府、培訓機構以及公眾的行為策略是相互影響相互制約的一個過程，得出結論如下：

1.在政府購買職業(yè)培訓服務中，政府、培訓機構、公眾三方博弈主體相互作用相互影響，某一主體策略的改變會引起另一博弈主體策略的改變，使得博弈三方不斷調整其穩(wěn)定策略。政府穩(wěn)定策略的選擇不僅受到其監(jiān)管成本的影響，也受到公眾對政府的信任損失額、政府對培訓機構的罰金收入以及公眾對培訓機構的信任損失額等影響。培訓機構其穩(wěn)定策略的選擇受到采取投機行為的收益與罰金、公眾對政府的信任損失額等影響。公眾穩(wěn)定策略的選擇受到其參與培訓的成本、對政府的信任損失額、對培訓機構的信任損失額以及損失補償?shù)扔绊憽?/p>

2.通過對政府穩(wěn)定策略的演化分析可知，當公眾對政府的信任損失額D1增加、政府的監(jiān)管收益E1增加以及政府監(jiān)管的成本C1降低時,政府將選擇“監(jiān)管”策略。因此提高政府不監(jiān)管損失、增加政府監(jiān)管收益、降低政府監(jiān)管成本，可以促使政府加強監(jiān)管力度，提高監(jiān)督水平。

3.通過對培訓機構穩(wěn)定策略的演化分析可知，當采取投機行為時罰金E1增加、不投機時多付出的培訓成本C2減少時，培訓機構趨向于選擇“不投機”策略，同時培訓機構的策略選擇也受公眾對政府信任損失D1、公眾遭受損失后獲得的補償E3的影響。因此加強對培訓機構投機行為的監(jiān)管力度，提高培訓機構的培訓收益，可以促使培訓機構高效有質地完成培訓任務。

4.通過對公眾穩(wěn)定策略的演化分析可知，當公眾參加培訓成本C3增加、公眾對政府的不滿意損失額D1減少，公眾趨向于選擇“參加”職業(yè)培訓，同時，公眾對培訓機構的信任損失額D2也影響公眾的策略選擇。因此加大對公眾的培訓補助、提高政府的社會信任和威望，可以促使公眾參加培訓，提高個人職業(yè)技能。

四、結論與建議

從上文的分析可知，在政府購買職業(yè)培訓服務過程中，三方主體相互影響、相互制約，政府占居博弈的主導地位，培訓機構和公眾處于從屬地位。政府購買服務體現(xiàn)了“小政府、大社會”這一理念，是政府職能轉變的表現(xiàn)形式。但在實際運行過程中，受多方利益牽扯影響 ，政府購買服務這一新的社會治理理念與初衷相背離，在一定程度上浪費社會資源，損害公眾利益。長遠看來，要使政府購買職業(yè)培訓服務朝著良好態(tài)勢發(fā)展，政府、培訓機構、公眾應當共同努力，營造一個良好的培訓機制。

1.建立健全購買服務法規(guī)，提高政府監(jiān)管效率

政府在購買職業(yè)培訓服務中既是購買者也是監(jiān)管者，政府應站在宏觀層面上引導和規(guī)范購買職業(yè)培訓服務行為，建立健全購買職業(yè)培訓服務相關法規(guī)制度，為職業(yè)培訓服務購買提供法律上的保障和制度化的框架。政府監(jiān)管培訓機構是其不可推卸的責任，其采取“監(jiān)管”策略所考慮的主要因素是政府監(jiān)管成本。政府作為公共服務提供的決策者要想降低監(jiān)管成本，增加監(jiān)管收益應當從以下幾方面著手：

(1)簡化行政流程，提高監(jiān)管效率

繁瑣的行政審批流程嚴重制約著政府行政效率的提高，也極易滋生腐敗問題，在政府購買職業(yè)培訓服務中應最大限度簡化行政審批流程，深化行政審批制度一體化標準化改革，推進“一站式服務”，推動行政審批制度改革，提高政府監(jiān)管效率。

(2)完善培訓機構準入機制

政府由職業(yè)培訓服務的直接提供者轉變?yōu)楸O(jiān)管者，促使職業(yè)培訓服務主體多元化發(fā)展，廣泛的社會資源進入這一領域。面對參差不齊的培訓機構，應盡快完善政府購買職業(yè)培訓服務相關法律法規(guī)，提高市場準入門檻，采用競爭機制，讓有資質有實力的培訓機構承接服務。

(3)加大對培訓機構的財政支持

培訓機構作為盈利性組織，機構的生存與發(fā)展離不開資金支持。政府應加大對培訓機構的財政支持，從中央層面提供職業(yè)培訓服務專項經(jīng)費，地方政府應?？顚Ｓ茫Ｕ腺徺I職業(yè)培訓服務資金的充足性。同時當?shù)卣部梢龑Т笃髽I(yè)及社會成功人士關注并投身于政府購買職業(yè)培訓服務工作中，拓展資金渠道，增加購買職業(yè)培訓服務獎金總額。

(4)實施獎懲并促措施

要緩解政府公益性與培訓機構盈利性兩者的矛盾，充分激發(fā)培訓機構提供優(yōu)質服務的動力，需采取獎勵與懲罰并促的手段，為提供優(yōu)質培訓服務的機構提供獎勵，包括資金支持、承接培訓機會等；同時也應加大對違規(guī)機構的懲罰力度，一旦發(fā)現(xiàn)有投機行為發(fā)生，絕不姑息，取消其承接培訓服務資格，并予以相應處罰。

2.完善培訓機構管理制度，提高機構競爭水平

培訓機構作為職業(yè)培訓服務的直接提供者，采取“不投機”策略的主要影響因素是機構培訓成本和投機罰金。政府在履行好監(jiān)督職責，對培訓機構的投機行為采取嚴懲時，機構自身也要完善內部管理制度，提升培訓服務的水平和質量。

(1)培訓服務運作的透明化

培訓機構運作過程中的公開透明，一方面有利于政府監(jiān)管成本的降低，另一方面由于信息公開，機構采取投機行為的機會大大減少，機構將會從提高培訓效率、創(chuàng)新培訓方式等方面增加收益。

(2)完善機構管理制度

為減少培訓成本，在管理運作方面應完善機構的管理制度，在培訓服務展開前機構內部應當合理配置培訓資源，預算每一培訓階段的支出，按預算使用資金。在培訓過程中，不斷拓展新的培訓方式，并對培訓成果進行考核與反饋，從而提高培訓效率。同時培訓機構作為一個組織，必須依靠現(xiàn)代化的管理降低成本，實行成本目標與責任相結合。

(3)營造良好的組織文化

培訓機構作為一個現(xiàn)代化的組織，必須要有自己的組織文化。它是機構成員價值觀的集中體現(xiàn)，是機構的靈魂所在，更是機構能夠不斷創(chuàng)新與發(fā)展的動力源泉。機構應當營造良好的組織文化，將誠信與社會責任感灌輸?shù)矫恳晃粰C構人員的日常工作上，始終堅持以提供高質量培訓服務為目標。

3.優(yōu)化評估機制，強化公眾監(jiān)管主體地位

要提供優(yōu)質的職業(yè)培訓服務，首先應當優(yōu)化評估機制，對機構提供職業(yè)培訓服務運作過程和效果進行評估，合理設計評估指標體系。職業(yè)培訓服務是一項公共服務，其目的是為了滿足公眾的職業(yè)技能發(fā)展需要，因此要重視公眾的感受，公眾的滿意度在評估過程中顯得尤為重要，需納入評估指標體系中，同時要強化公眾監(jiān)管的主體地位。目前我國政府購買公共服務主要以內部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督相對缺乏，使得公共服務購買質量難以保證。要廣泛發(fā)動公眾和社會媒體參與監(jiān)督工作，建立監(jiān)督反饋渠道，積極聽取公眾意見。公眾和媒體參與監(jiān)督能提高政府和培訓機構的工作透明度，防止私相授受行為的產(chǎn)生，形成三方利益主體相互博弈和相互制衡的局面，從而有效優(yōu)化政府購買職業(yè)培訓服務績效。