數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理概念及其關(guān)系辨析*

顏佳華，王張華

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院&馬克思主義學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、問題的提出

概念是學(xué)術(shù)研究得以展開的邏輯起點(diǎn)，對基礎(chǔ)性概念有著共識性理解是學(xué)術(shù)研究趨于成熟的表現(xiàn)。任何概念的建構(gòu)都與其所處的社會形態(tài)有著密不可分的聯(lián)系。當(dāng)前的社會形態(tài)正在經(jīng)歷向智慧社會的轉(zhuǎn)變，智慧社會是繼農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、信息社會之后一種更為高級的社會形態(tài)。任何社會轉(zhuǎn)型過程中都會有大量新的概念被廣泛提及和使用，我們所處的這個(gè)時(shí)代亦是如此，大量新的概念或是過去被忽略的概念被廣泛使用和重新提及，諸如“數(shù)字治理”“數(shù)據(jù)治理”“智能治理”和“智慧治理”等概念都是社會形態(tài)轉(zhuǎn)變下的衍生概念，歸屬于公共治理領(lǐng)域，常常見于學(xué)術(shù)論文、政府報(bào)告以及政府官員之口。然而對大多數(shù)人來說，對這些概念多少有些既熟悉而又陌生之感，在同一篇文章或者報(bào)告當(dāng)中常常并行出現(xiàn)這幾個(gè)概念，這是由于多數(shù)使用這些概念的人并沒有真正關(guān)注這些概念本身之間的糾合和差異，以及其背后深層次的建構(gòu)邏輯，缺乏嚴(yán)格的概念及其相互關(guān)系考辨，導(dǎo)致“數(shù)字治理”“數(shù)據(jù)治理”“智能治理”和“智慧治理”這些概念存在很大的混用和亂用現(xiàn)象，極大地制約了學(xué)術(shù)上的對話和學(xué)科知識的生產(chǎn)。因此，對這些概念進(jìn)行系統(tǒng)辨析和區(qū)分是一項(xiàng)非常有價(jià)值的基礎(chǔ)性工作。

二、概念的歷史演進(jìn)與發(fā)展

近年，作為現(xiàn)實(shí)實(shí)體“治理”映射的數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理的話語盛行于國內(nèi)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門，成為國家治理體系下重要的公共治理范式。為此，了解這組概念的歷史演進(jìn)和發(fā)展圖景是非常有必要的，通過中國知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫，檢索出這組概念在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的演進(jìn)時(shí)序，揭示學(xué)術(shù)界對這組概念的關(guān)注程度。從國內(nèi)學(xué)術(shù)話語看：“數(shù)字治理”的概念最早出現(xiàn)，時(shí)間為2004年；緊接著是“數(shù)據(jù)治理”概念的提出，時(shí)間為2007年；后續(xù)的“智慧治理”和“智能治理”的概念，分別于2009年和2012年相繼出現(xiàn)，整體上呈現(xiàn)出一幅連續(xù)的、階段性的發(fā)展演變圖景。當(dāng)然，這組概念是否存在相互演進(jìn)和替換的關(guān)系，有待進(jìn)一步考察。在2016—2018年這段時(shí)間，學(xué)界對數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理這組概念產(chǎn)生了濃厚的學(xué)術(shù)興趣(見圖1),文獻(xiàn)總體上有了集中式的增長，原因可能是多方面的，這其中技術(shù)進(jìn)步所帶來的影響是關(guān)鍵性的，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)為代表的新興技術(shù)群，逐漸成為驅(qū)動政府治理變革的重要因素，也是學(xué)術(shù)界不可回避的重要現(xiàn)實(shí)，它們對政府治理活動帶來的改變和挑戰(zhàn)已經(jīng)越來越明顯；此外，近年來政府也在積極推動數(shù)字中國戰(zhàn)略、政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工程、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和人工智能發(fā)展戰(zhàn)略等，這在一定程度上帶動了學(xué)術(shù)話語的轉(zhuǎn)向。

圖1 數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理的出現(xiàn)頻率(1)2019年7月26日，以中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(CNKI)為來源，遵循的檢索流程如下：選擇文獻(xiàn)來源類別為“文獻(xiàn)”，分別以“數(shù)字治理”“數(shù)據(jù)治理”“智能治理”“智慧治理”為“篇名”，進(jìn)行檢索，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行再處理，清除了英文和無效文獻(xiàn)。

三、數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理的具體釋義

概念生成本質(zhì)上就是知識生產(chǎn)的過程?！爸R具有建構(gòu)屬性，它在某種程度上是人們主觀制造出來的”，任何概念的生成都應(yīng)該是伴隨具體的實(shí)踐生活被主觀建構(gòu)起來的。任何同治理相關(guān)的概念的產(chǎn)生都與治理實(shí)踐活動密切相關(guān)，其目的是為了解釋和解決當(dāng)時(shí)社會發(fā)展所面臨的新問題和新情況，為了消弭概念話語解釋力不足所帶來的理論和實(shí)踐困境。數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理這一組概念的產(chǎn)生亦是如此，都是為了應(yīng)對技術(shù)進(jìn)步背景下社會形態(tài)轉(zhuǎn)變所帶來的一系列治理實(shí)踐問題而提出的新方案。從構(gòu)詞結(jié)構(gòu)來看，數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理均是“治理”概念譜系中的一員，是治理概念的擴(kuò)展和延伸，是“數(shù)字”“數(shù)據(jù)”“智能”“智慧”要素與“治理”要素的結(jié)合。為了揭示這些概念建構(gòu)背后的深層次因素，受米歇爾·福柯譜系學(xué)分析方法的啟發(fā)，將數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組概念問題化，檢驗(yàn)這些名詞的含義在不同情形下是如何建構(gòu)的。

要想準(zhǔn)確界定數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理，必須先對“治理”一詞有準(zhǔn)確的理解和把握。西方學(xué)術(shù)語境下的“治理”概念原為控制、引導(dǎo)和操縱之意。20 世紀(jì)末，西方學(xué)者賦予“治理”以新的含義，主張政府放權(quán)和向社會授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強(qiáng)調(diào)弱化政治權(quán)力。當(dāng)“治理”一詞被引介到中國，學(xué)者們就開始不斷質(zhì)疑其本土適用性，特別是“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”提出之后，“治理”一詞被賦予了更為濃厚的本土化蘊(yùn)意，與其概念的“原貌”存在著較大的差異。存在于中國改革實(shí)踐和發(fā)展語境下的“治理”，不是單純地強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和弱化政治權(quán)力，而是更加凸顯了黨和政府的核心地位，以及在此種地位的確保下引導(dǎo)國家、政府、社會三者之間協(xié)調(diào)有效運(yùn)行。

(一)什么是數(shù)字治理？

“數(shù)字”到底是什么？從詞源上看，起源于拉丁文“digitus”，意旨：手指或腳趾，是因?yàn)?0以下的數(shù)字在手指上計(jì)數(shù)。后演變?yōu)樯婕盎蛲ǔＪ褂迷诙M(jìn)制(1和0)系統(tǒng)中以符號的比例表示的數(shù)字，用以離散地表示出現(xiàn)在問題中的所有變量，“數(shù)字化”一詞便是此種含義的延續(xù)，數(shù)字化一般是指“利用計(jì)算機(jī)信息處理技術(shù)把聲、光、電和磁等信號轉(zhuǎn)換成數(shù)字信號，或把語音、文字和圖像等信息轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字編碼，用于傳輸與處理的過程”[1]132-137。可見這里的“數(shù)字”一詞不是傳統(tǒng)計(jì)數(shù)上的含義，而是智能機(jī)器運(yùn)行過程中呈現(xiàn)的一種數(shù)字邏輯即二進(jìn)制邏輯(1和0)，并在這種邏輯支配下所演化成的一種數(shù)字化狀態(tài)，這才應(yīng)該是數(shù)字治理概念中“數(shù)字”的內(nèi)在要義。信息技術(shù)發(fā)展所呈現(xiàn)的一種數(shù)字化狀態(tài)，迫使政府逐漸開始呈現(xiàn)出扁平型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、分權(quán)化和無縫隙的趨勢，諸多內(nèi)涵相近的稱謂相繼出現(xiàn)，用以解釋這種現(xiàn)象，如“電子政府”“網(wǎng)上政府”“虛擬政府”，然而這些概念并沒有超越對這種“數(shù)字化”運(yùn)行狀態(tài)的解釋，進(jìn)而上升到一種“治理”狀態(tài)。隨著數(shù)字信息技術(shù)在政府中的大范圍滲透，使得傳統(tǒng)“電子政府”“網(wǎng)上政府”“虛擬政府”等組織架構(gòu)下的形態(tài)被突破，信息技術(shù)已經(jīng)不僅僅局限于在技術(shù)層面上提升政府的管理和服務(wù)，而是撬動了傳統(tǒng)政府統(tǒng)治模式的固有根基，為推動分權(quán)化、民主參與提供了可能和技術(shù)支持，推動了政府管理開始向“以公民為中心”轉(zhuǎn)變，加之受治理理論的影響，“數(shù)字治理”這一概念被適時(shí)提出，用來實(shí)現(xiàn)對原有“電子政務(wù)”“網(wǎng)上政府”“虛擬政府”等概念的替換和演進(jìn)，并迅速捕捉了眾人的眼球，“它所倡導(dǎo)和關(guān)注的是治理主體與客體之間的信息互動以及社會公眾利用技術(shù)參與公共事務(wù)的能力”[2]53-62。如此，基本可以有這樣一個(gè)判斷，數(shù)字治理是傳統(tǒng)“電子政務(wù)”從技術(shù)層面到治理層面的躍升，體現(xiàn)著數(shù)字要素和治理要素的結(jié)合，是對現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐活動的真實(shí)反映，是信息通信技術(shù)(ICT)滲透政府內(nèi)外行政過程的產(chǎn)物，是將信息技術(shù)的效用從政府組織內(nèi)部延伸到組織外部的過程，不僅實(shí)現(xiàn)了對政府組織的內(nèi)部“賦能”，也實(shí)現(xiàn)了對外部的公眾“賦權(quán)”，使得公眾可以借助信息技術(shù)所開辟的通道，參與到政府決策過程中來，進(jìn)而促進(jìn)政府管理走向“以公民為中心”的治理轉(zhuǎn)型之路。

(二)什么是數(shù)據(jù)治理？

“數(shù)據(jù)”(data)源自拉丁文“datum”，意旨：給出的東西，1946年首次記錄“可傳輸和可存儲的計(jì)算機(jī)信息”的含義；維基百科將數(shù)據(jù)釋義為“是關(guān)于事件的一組離散且客觀的事實(shí)描述，是構(gòu)成消息和知識的原始材料”。作為對這種原始材料的整合和收集的“數(shù)據(jù)管理”概念很早就出現(xiàn)，然而“數(shù)據(jù)”所展現(xiàn)出的價(jià)值和生長速度已經(jīng)超出了傳統(tǒng)“數(shù)據(jù)管理”的解釋(能力)范疇，海量的數(shù)據(jù)已經(jīng)建構(gòu)出了一個(gè)與現(xiàn)實(shí)世界并行的“數(shù)據(jù)世界”，面對這樣一個(gè)新的客觀存在，現(xiàn)有的治理模式是無力的，這時(shí)“數(shù)據(jù)治理”的概念開始被廣泛使用和提及，總體來看，國外數(shù)據(jù)治理側(cè)重于企業(yè)數(shù)據(jù)治理，國內(nèi)則側(cè)重從國家治理和大數(shù)據(jù)視角出發(fā)。作為對“數(shù)據(jù)管理”概念的替換和超越，數(shù)據(jù)治理不僅僅停留在對“數(shù)據(jù)”的靜態(tài)關(guān)注上，而是進(jìn)一步將視角聚焦到更大范圍的“數(shù)據(jù)世界”上。如此，必須全面地呈現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的概念譜系，準(zhǔn)確的說數(shù)據(jù)治理就包含了雙重內(nèi)涵：“一是依數(shù)據(jù)的治理；二是對數(shù)據(jù)的治理”[3]2-13；就依數(shù)據(jù)的治理而言，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)為治理構(gòu)造了一個(gè)新的治理場域，推動治理主體以一種新的觀念和視角去重新審視社會治理，并自覺地按照數(shù)據(jù)時(shí)代所呈現(xiàn)出的新特征推動社會治理的變革，并在開發(fā)和應(yīng)用數(shù)據(jù)資源的過程中自覺依照數(shù)據(jù)去安排和開展社會治理，從屬于治理理念層面；就對數(shù)據(jù)的治理而言，治理對象是明確的，即數(shù)據(jù)，分類上看又包括政府?dāng)?shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)。因此，又衍生了“政府?dāng)?shù)據(jù)的治理”和“企業(yè)數(shù)據(jù)的治理”兩個(gè)概念。政府?dāng)?shù)據(jù)治理“不僅是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的治理，更是政府為履行社會公共事務(wù)治理職能，對自身、市場和社會中的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理”[2]53-62；企業(yè)數(shù)據(jù)治理更強(qiáng)調(diào)對企業(yè)數(shù)據(jù)靜態(tài)和動態(tài)的管理，均是立足于“數(shù)據(jù)”談治理，歸屬于治理技術(shù)層面。目前，從觀念層面上理解數(shù)據(jù)治理的文獻(xiàn)尚不多見，更多的是關(guān)注“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”這個(gè)層面，關(guān)注后者似乎更能給社會治理帶來直接的變革效應(yīng)。

(三)什么是智能治理？

“智能治理”是一個(gè)較數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理概念更為新穎的詞，伴隨著人工智能技術(shù)的擴(kuò)展而被人們廣泛關(guān)注。要想理解“智能治理”，必須先弄清 “智能”是什么，而“智能”又可以分類為自然意義上的智能(人類智能)和技術(shù)意義上的智能(人工智能)。那么“智能治理”中的“智能”應(yīng)該歸屬于哪一類呢？類別從屬的不同，分析路徑不同，得出的結(jié)論也就不同。因而，厘清“智能治理”中的“智能”是歸屬于自然意義上的智能還是技術(shù)意義上的智能，就是一個(gè)前提性的工作。人類智能歷史悠久，可以追溯到“智人”時(shí)代，而人工智能視角下的智能概念最早可回溯到帕斯卡和萊布尼茲關(guān)于智能的設(shè)想[4]212-222，然而直到20世紀(jì)，現(xiàn)代技術(shù)意義上的智能才被真正關(guān)注，其標(biāo)志是人工智能領(lǐng)域的經(jīng)典論文《計(jì)算機(jī)器與智能》(Computing Machinery and Intelligence, 1950)的發(fā)表，以及1956年夏天達(dá)特茅斯會議的召開，使得“人工智能”(Articial Intelligence)一詞開始廣泛流行起來，幾乎在同一個(gè)時(shí)期(20世紀(jì)末)，“治理”一詞也開始流行起來，而作為“智能”和“治理”結(jié)合體的“智能治理”一詞，很難讓人不把它產(chǎn)生的原因歸結(jié)于人工智能技術(shù)和治理理論的雙重影響。幾乎同一個(gè)時(shí)期，Legg和Hutter將“智能”描述為能夠互相交流、學(xué)習(xí)、采用和借鑒經(jīng)驗(yàn)信息以及處理不確定性。[5]17-24某種意義上，幾乎可以判定“智能治理”中的“智能”更多的是一個(gè)技術(shù)意義上的概念，從技術(shù)發(fā)展的視角去認(rèn)識和理解“智能治理”似乎更能還原其建構(gòu)的歷史原貌，從構(gòu)詞來看，“智能治理”大概涵蓋兩層含義：其一，依智能的治理，關(guān)注的是治理智能化的問題，強(qiáng)調(diào)治理過程、行為的智能化；其二，對人工智能的治理，更多的是從治理對象的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)治理對象的智能性。那么，“智能治理”到底是什么？Blackman等認(rèn)為智能治理這個(gè)術(shù)語首先凸顯為一個(gè)概念框架，用于研究地方政府如何與環(huán)境相互作用。[6]179-198Chikhale等認(rèn)為智能治理本質(zhì)上是質(zhì)疑權(quán)威的統(tǒng)治能力，關(guān)注在執(zhí)行活動中嵌入信息管理的有效性，以及它對解決惡性事件的影響[7]，關(guān)注的是信息技術(shù)在治理實(shí)踐中的作用。綜合來看，“智能治理”應(yīng)當(dāng)是指在政府社會治理實(shí)踐過程中，推動治理方式和手段的智能化，實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)化、個(gè)性化和智能化的一系列治理行為和過程的總和，更多的是一個(gè)治理智能化的問題。

(四)什么是智慧治理？

厘清“智慧”的內(nèi)涵是理解“智慧治理”概念的基礎(chǔ)。“智慧”一詞在中外有著不同的源流和含義。在漢語體系中，智慧被理解為“辨析判斷、發(fā)明創(chuàng)造的能力”[8]1625。英語體系中的“智慧”一詞蘊(yùn)意更為豐富，《韋氏大詞典》將“智慧”定義為“個(gè)體以知識、經(jīng)驗(yàn)、理解力等為基礎(chǔ),正確判斷并采取最佳行動的能力”[9]。《牛津哲學(xué)指南》將智慧界定為“把反思的態(tài)度與實(shí)踐的關(guān)切統(tǒng)一起來的一種理解(understanding)形式”。亞里士多德在《形而上學(xué)》中指出“智慧是關(guān)于某種原理和原因的知識。”[10]4Giffinger等認(rèn)為“智慧”意味著“有遠(yuǎn)見”，即擁有感知力、靈活性、變通性、協(xié)同性、自由性、自主決定性、戰(zhàn)略性等特征。[11]從中外“智慧”一詞的源流分析看，其融合了工具理性和價(jià)值理性，隱含著兩種含義：一是對事物認(rèn)知的智識，二是對事物應(yīng)用的能力。從學(xué)術(shù)演進(jìn)上看，“智慧治理”一詞是近幾年才被重視和廣泛使用的概念，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化范疇下的從屬概念。因而，要想全面準(zhǔn)確地理解“智慧治理”，必須將其置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐語境下，否則就會失去概念建構(gòu)所依據(jù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這樣看，“智慧治理”不是一個(gè)單純的技術(shù)性概念，同時(shí)也是反映國家治理理念和價(jià)值的價(jià)值性概念，既存在著對技術(shù)應(yīng)用能力的智能要求和規(guī)定，又涵括了對治理行為和過程的價(jià)值多元性和矛盾的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，“智慧治理”同樣暗含著兩層含義：其一，智慧治理是一種思維方式，體現(xiàn)為一種價(jià)值和理念(效率、民主、回應(yīng)、公平、開放、協(xié)同、合作)的選擇，強(qiáng)調(diào)治理行為和過程的智慧性，即“整體觀照，從人類整體和未來考慮問題，它追求利益和占有的適度化和道德化”[12]5-13，Suk-Joon 的觀點(diǎn)與此類似，他指出智慧治理可以構(gòu)建政府、市場、公民社會三者的平衡關(guān)系，調(diào)解不同道德與價(jià)值體系之間的沖突，尤其在促進(jìn)邊緣群體的決策參與上，智慧治理能夠起到積極的作用，從而避免不必要的社會沖突，促進(jìn)社會公平與可持續(xù)發(fā)展[13]。其二，智慧治理是一種治理方案，通過信息和通信技術(shù)使國家、市場和社會得以更好地溝通、互動和協(xié)作，表現(xiàn)為一種技術(shù)治理。Meijer 和 Bolivar的觀點(diǎn)佐證了這一點(diǎn)，認(rèn)為智慧治理是“通過使用信息和通信技術(shù)獲得更好的結(jié)果和更加開放的治理過程，從而執(zhí)行新的人類協(xié)作方式”[14]150-166。

四、數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理的關(guān)系辨析

通過解析數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理的基本含義可知，在中國政治話語體系和語境下，數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理在本質(zhì)上具有一致性，從屬于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體范疇，從根本上看是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的治國理政。數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理的這一本質(zhì)聯(lián)系，規(guī)定了它們具有質(zhì)性的共相，從外延意義上看，它們相互之間又存在差異性和區(qū)別性。

(一)數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理的聯(lián)系

首先，同構(gòu)性關(guān)聯(lián)。同構(gòu)性是指這組概念相互之間具有相同的或者相類似的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，而數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式所展現(xiàn)出的同構(gòu)性關(guān)聯(lián)取決于它們源于同一個(gè)理論母體——治理理論。作為“數(shù)字”“數(shù)據(jù)”“智能”“智慧”要素與“治理”要素相結(jié)合的一組概念，我們很難忽視其與治理理論的天然聯(lián)系，這種聯(lián)系決定了這組概念之間存在的同構(gòu)性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，治理主體的多元化。從數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式的建構(gòu)歷程來看，技術(shù)因素貫穿這組概念的始終，為了適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步所帶來的權(quán)力分散化和民主化的趨勢，政府的角色開始由“單一控制”向“多元主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了治理主體逐漸演變成由政府主導(dǎo)、公眾和社會共同參與的治理模式。其二，治理權(quán)力的分散化。技術(shù)進(jìn)步開辟了新的權(quán)力滲透路徑，使得治理權(quán)力的來源更加分散化。傳統(tǒng)治理權(quán)力來源于正式制度，而在數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理范式主導(dǎo)下，權(quán)力生成越來越表現(xiàn)為非正式性和非規(guī)則性，普通公眾或者社會組織可以借助信息通信、大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)的便捷性，快速獲得話語權(quán)，進(jìn)而對政府治理決策施加影響。其三，治理話語的本土化。治理范式必須彰顯本土實(shí)踐的話語指向，要求“立足中國實(shí)踐、回答中國問題、介紹中國經(jīng)驗(yàn)”，數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理范式內(nèi)嵌于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體框架下，不是單純的依據(jù)“治理理論”強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和弱化政治權(quán)力，而是凸顯在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下，國家、政府、社會協(xié)調(diào)有效運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)黨和政府的公共權(quán)力與社會組織和公民權(quán)利之間的協(xié)調(diào)結(jié)合與和諧平衡。

其次，互鏡式發(fā)展?；ョR式發(fā)展是指這組概念建構(gòu)過程中相互之間互為參考的發(fā)展特征。通過梳理數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式的建構(gòu)過程發(fā)現(xiàn)，技術(shù)因素是這組概念生成背后最為直接和共同的因素，然而受到時(shí)間和空間的限制，以及具體實(shí)踐問題的不同，使得這組概念之間也存在一定的異質(zhì)性，這種異質(zhì)性決定了這組概念的建構(gòu)呈現(xiàn)出互鏡式的發(fā)展邏輯，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：其一，概念建構(gòu)的時(shí)空性差異決定了這組范式必須是相互借鑒的。作為對現(xiàn)實(shí)社會實(shí)踐的抽象，數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理范式的提出，存在著時(shí)間上的先后和空間上的錯(cuò)位，使得它們相互之間必須是相互借鑒的。例如，低度發(fā)展的國家和地區(qū)可能才剛剛進(jìn)入數(shù)字治理時(shí)代，而高度發(fā)展的國家和地區(qū)的社會已呈現(xiàn)出了“智慧”形態(tài)，社會治理已經(jīng)開始走向智慧治理時(shí)代，這就決定了這組治理范式在不同時(shí)間和空間上必須是相互借鑒和參考的。其二，治理范式運(yùn)行的有效性差異決定了這組范式必須是相互補(bǔ)充的。具體來看，這是由社會是動態(tài)發(fā)展的根本規(guī)律所決定的，這一特性決定了任何公共治理范式不可能涵蓋所有的公共問題，并且一直有效。因此，公共治理范式的有效性差異決定了公共治理范式必須是相互補(bǔ)充的，這同樣適用于數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式。其三，治理目標(biāo)的一致性決定了這組范式必須是相互支撐的。無論是數(shù)字治理和數(shù)據(jù)治理，還是智能治理和智慧治理，其共同的終極目標(biāo)都是指向確保公共利益的實(shí)現(xiàn)以及公共秩序的維持，這一共同目標(biāo)使得數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式必須是互為支撐的。

最后，螺旋式演進(jìn)。螺旋式聯(lián)系是指這組概念表現(xiàn)為以階段性和連續(xù)性為主要特征的演進(jìn)邏輯。要想揭示數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式的本質(zhì)性聯(lián)系，關(guān)鍵在于把握這組概念建構(gòu)背后的深層邏輯。任何概念的建構(gòu)都與其特定的社會環(huán)境息息相關(guān)，就數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式而言，技術(shù)是這組概念生成背后最為直接和共同的因素，其中以信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能技術(shù)最為直接。因此，我們試圖從技術(shù)發(fā)展和演變的規(guī)律出發(fā)去揭示這組概念建構(gòu)背后的邏輯關(guān)聯(lián)，并進(jìn)一步從以下兩個(gè)方面分析：其一，技術(shù)進(jìn)步的根本特性決定了數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式是階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一。這種階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一，根源在于技術(shù)進(jìn)步的特性是動態(tài)的、持續(xù)的歷史過程。具體觀之，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式背后的信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能技術(shù)等，共同構(gòu)成了一個(gè)動態(tài)發(fā)展和緊密聯(lián)系的技術(shù)系統(tǒng)，技術(shù)發(fā)展的階段性和連續(xù)性內(nèi)嵌于這組概念建構(gòu)的全過程。其二，技術(shù)進(jìn)步的演變規(guī)律決定了數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式是一個(gè)相互演進(jìn)的螺旋式上升過程?！凹夹g(shù)的發(fā)展確有其內(nèi)在邏輯或內(nèi)在規(guī)律，技術(shù)總是由低級到高級，由簡單到復(fù)雜，由宏觀至微觀，由經(jīng)驗(yàn)性向科學(xué)性?！盵15]87這一規(guī)律背后暗含著技術(shù)進(jìn)步的螺旋式上升的演進(jìn)邏輯。分析這組概念背后的技術(shù)身影可知，從信息技術(shù)到人工智能技術(shù)的過程同樣是一個(gè)由低級到高級的技術(shù)發(fā)展階段性和連續(xù)性過程。所以，可以基本判斷，受信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能技術(shù)影響而建構(gòu)的數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理這組范式背后也存在一個(gè)相互補(bǔ)充和升華的演進(jìn)邏輯。

(二)數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理的區(qū)別

首先，概念建構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)不一樣。其一，數(shù)字治理側(cè)重于“治理行為的抽象性”。數(shù)字治理其背后暗含的邏輯是以“0”或“1”表示的二進(jìn)制信號組成的一串符號序列，通過字符序列所蘊(yùn)含的信息來實(shí)現(xiàn)政府與社會的互動以及政府內(nèi)部的運(yùn)行。因此，數(shù)字治理是從治理行為的內(nèi)在抽象形式出發(fā)準(zhǔn)確抓住了數(shù)字治理的數(shù)字化特征。其二，數(shù)據(jù)治理側(cè)重于“治理對象的數(shù)據(jù)性”。數(shù)據(jù)治理是由于計(jì)算機(jī)技術(shù)和現(xiàn)代通信技術(shù)的普及，使得數(shù)據(jù)開始走向在線化、集聚化和應(yīng)用化，數(shù)據(jù)已經(jīng)改變了其客觀存在的靜態(tài)屬性，開始成為一種動態(tài)的流動資源，并引發(fā)個(gè)人隱私、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)責(zé)任等一系列公共問題，強(qiáng)調(diào)對數(shù)據(jù)進(jìn)行的系列治理行為。其三，智能治理側(cè)重于“治理方法的智能性”。隨著人工智能技術(shù)的迅速發(fā)展，推動治理的手段和方式越來越智能化，作為一種技術(shù)治理的智能治理，在技術(shù)上優(yōu)化了政府治理的工具，提升了政府行政的效率，使得政府決策開始走向智能化和精準(zhǔn)化，智能治理一詞就是對這種智能化現(xiàn)象的抽象概括。其四，智慧治理側(cè)重于“治理價(jià)值的整合性”。智慧治理融合了工具理性和價(jià)值理性，具有全域性，關(guān)涉的不僅僅是治理手段和方式的智能化，更是整個(gè)治理體系和運(yùn)行機(jī)制的智慧化，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)整體觀照，從人類整體和未來出發(fā)，是一種前瞻性的治理模式。

其次，概念建構(gòu)的實(shí)踐依據(jù)不一樣。數(shù)字治理產(chǎn)生的背景是由傳統(tǒng)電子政務(wù)發(fā)展所驅(qū)動的，使得電子政務(wù)信息和服務(wù)的提供從“單一無序”向“全面系統(tǒng)”轉(zhuǎn)變；公民意識的提高促使電子政務(wù)從“提供信息和服務(wù)”向“增強(qiáng)公民監(jiān)督和參與”轉(zhuǎn)變；新公共管理和公共服務(wù)思想的崛起促使電子政務(wù)從“以政府為中心”向“以公民為中心”轉(zhuǎn)變。數(shù)據(jù)治理一詞是由“數(shù)據(jù)管理”一詞演變而來，隨著數(shù)據(jù)科學(xué)的發(fā)展，產(chǎn)生了大量高價(jià)值多結(jié)構(gòu)的海量數(shù)據(jù)集，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種可以影響組織發(fā)展的寶貴資源，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理手段和方法已經(jīng)不能適應(yīng)不斷發(fā)展的數(shù)據(jù)形態(tài)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行治理的重要性和緊迫性擺在了大多數(shù)組織的面前。智能治理反映的是在信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能技術(shù)等共同構(gòu)成的技術(shù)系統(tǒng)的支撐下，政府政策、決策和公共服務(wù)的供給更加精準(zhǔn)化、個(gè)性化和智能化的現(xiàn)實(shí)，其關(guān)注的核心是治理技術(shù)的智能化。智慧治理是為應(yīng)對正在加速成型的“智慧社會”新形態(tài)所提出的治理模式，是以寬帶通信、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、量子計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、地址定位、虛擬現(xiàn)實(shí)等技術(shù)為支撐的全新社會形態(tài)。因此，無論從工具價(jià)值層面，還是從規(guī)范價(jià)值層面，智慧社會必然的治理形態(tài)只能是智慧治理。

最后，治理活動的具體內(nèi)容不一樣。數(shù)字治理涉及兩方面內(nèi)容，一方面關(guān)注通過信息技術(shù)的運(yùn)用來解決新公共管理運(yùn)動主張分權(quán)與效率的過度運(yùn)用引致的碎片化、低效化的管理現(xiàn)象，進(jìn)而提升公共部門的管理績效；另一方面關(guān)注信息技術(shù)如何擴(kuò)展政府與社會其他主體的相互溝通和互動機(jī)制，推進(jìn)社會共治，提高民主化程度。數(shù)據(jù)治理聚焦的僅僅是“可記錄的數(shù)據(jù)”，涉及的只是數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)所引發(fā)的連帶問題，包括政府自身、市場和社會中的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為。具體來看，既包括對政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的可用性、完整性、安全性等進(jìn)行全面管理，由包括市場和社會主體數(shù)據(jù)所引發(fā)的個(gè)人隱私泄露、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)責(zé)任、數(shù)據(jù)倫理等問題。智能治理依靠的是人工智能技術(shù)，所牽涉的是治理行為和過程的智能化問題，諸如智能交通、智能社區(qū)、智能政務(wù)、智能城市等方方面面。智慧治理是要著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進(jìn)步的必然選擇。[16]59-63智慧治理事關(guān)人的全面發(fā)展和社會的整體進(jìn)步，具有從根本上變革傳統(tǒng)政府治理模式的趨向，對傳統(tǒng)整體性治理、網(wǎng)絡(luò)治理和數(shù)字治理等公共治理范式的整體超越。