養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的困境與路徑探索

安小林

（中共重慶市梁平區(qū)委黨校，重慶 405200）

1 發(fā)展現(xiàn)狀

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指國家、企業(yè)、個(gè)人等依法設(shè)立的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，專門為老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護(hù)理、健康管理和文體娛樂活動(dòng)等綜合性服務(wù)，既可以是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，也可以是附屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或組織、綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門或者分支機(jī)構(gòu)，主要分為社會(huì)福利院、養(yǎng)老院（養(yǎng)老中心）、敬老院、老年公寓等組成。2017年全國60周歲及以上人口24090萬人，占總?cè)丝诘?7.3%。而重慶市L區(qū)2017年底，全區(qū)老年人口60歲以上17.99萬人，占總?cè)丝诘?9.36%，預(yù)計(jì)到2020年全區(qū)老年人口將突破20萬人。老年隊(duì)伍呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：一是老齡人口增長的速度快；二是老齡人口中困難老人較多、失能半失能的老人增多。老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求越來越大，就L區(qū)而言，共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)32個(gè)，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)28個(gè)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院27個(gè)，公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1個(gè)即區(qū)社會(huì)福利院），民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心10個(gè)，為全區(qū)老年人提供日間照料、康復(fù)護(hù)理、休閑娛樂、精神慰藉等方面服務(wù)，但遠(yuǎn)不能滿足老年人養(yǎng)老需求。

2 存在的困境

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位使用率不均等。雖然各大城市都在不斷的加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理，盡可能為社會(huì)提供更多入住床位，但卻存在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備更加齊全，提供的養(yǎng)老服務(wù)更加周到，費(fèi)用相對較高，平均每月費(fèi)用達(dá)到2000元以上甚至更高，這對于孤寡、空巢、失能“三無”老人的養(yǎng)老來說，難以承受經(jīng)濟(jì)壓力，而大部分的老人更愿意選擇費(fèi)用較低的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，特別是廣大的農(nóng)村地區(qū)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位顯得尤為珍貴。如L區(qū)，全區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有床位數(shù)2768張，其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)1728張，入住率僅為35.07%；而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)全區(qū)才1040張，最小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院只有7張床位，且規(guī)模小，難以滿足龐大的老年隊(duì)伍養(yǎng)老需求。

（2）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能不夠完善。老齡問題日益嚴(yán)重，如何及時(shí)有效的解決養(yǎng)老問題，成為各級政府致力解決的社會(huì)問題之一。各大城市也都作出了不同程度的嘗試和努力，比如重慶碧山、潼南、梁平等區(qū)縣為此打造了滿足老年人養(yǎng)老需求的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并不斷完善設(shè)施設(shè)備盡可能為老年人群提供更加有效的服務(wù)，在一定程度上解決了區(qū)域性老齡化問題。然而像農(nóng)村敬老院等小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在不同程度上存在一些問題。一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的環(huán)境設(shè)施比較簡單；二是服務(wù)功能不夠完善。三是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合率較低。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)院協(xié)議合作、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)辦醫(yī)院或者設(shè)置醫(yī)務(wù)室、醫(yī)院辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是目前較為常見醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方式，但因缺乏政策支撐、經(jīng)濟(jì)效益差以及入住老人少等因素影響，醫(yī)護(hù)人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)少，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療衛(wèi)生所運(yùn)行難以保障。如L區(qū) 32個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，除社會(huì)福利院配有專業(yè)醫(yī)師和護(hù)士外，其余的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均無相關(guān)專業(yè)人員陪伴。

（3）從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量能否得到有效的提升和服務(wù)人員的配置有著密切關(guān)系。就目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，普遍存在服務(wù)管理人員年齡偏大、文化程度偏低、專業(yè)素養(yǎng)不足等問題，尤其是一些農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有得到財(cái)政資金補(bǔ)助，服務(wù)人員的工資待遇不盡人意，這也間接影響到了他們服務(wù)質(zhì)量的提升。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中缺乏專業(yè)的護(hù)工人員，更沒有專業(yè)化的護(hù)理隊(duì)伍，對相關(guān)工作人員也缺乏主動(dòng)專業(yè)技能以及崗前培訓(xùn)，專業(yè)護(hù)理人員嚴(yán)重缺乏。主要表現(xiàn)在一是男女比例失衡。大部分養(yǎng)老院中女性從業(yè)人員多于男性，成為養(yǎng)老服務(wù)的主力人員；二是年齡偏大，L區(qū)50周歲以上從業(yè)人員占比近80%，成為養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍主要組成部分；三是文化水平偏低，從業(yè)人員中小學(xué)文化水平占比75%以上，取得養(yǎng)老服務(wù)資格證書的還不足10%；四是隊(duì)伍流動(dòng)性較大，因受工資待遇以及工作時(shí)間長、照顧老人又臟又累等因素影響，養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍人員更換頻繁、流動(dòng)性較大。

（4）民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)充不足。隨著民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的蓬勃發(fā)展，問題也不斷凸顯：一是引入社會(huì)資本難。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是一個(gè)包含醫(yī)療保健、醫(yī)療護(hù)理、托管托養(yǎng)、家政服務(wù)、娛樂休閑等較長的服務(wù)鏈條，創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有投入大、周期長、周轉(zhuǎn)慢、利潤低、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，很多投資者投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極性不高。二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地難。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中，由于以前各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)建設(shè)用地規(guī)劃滯后，大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地主要通過土地流轉(zhuǎn)方式取得的集體土地，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)沒有進(jìn)入正規(guī)的建管程序，導(dǎo)致后續(xù)的國土、規(guī)劃、環(huán)評等手續(xù)難以辦理，也無法取得房屋產(chǎn)權(quán)證。三是法律制度不健全。由于面臨的服務(wù)對象特殊，大部分老年人年老體弱、容易出現(xiàn)意外事故，在經(jīng)營過程中一旦出現(xiàn)傷病、死亡等重大問題時(shí)，因缺乏法律的支撐，容易與老人家屬發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛。以上各種原因不同程度制約著民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，其在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的補(bǔ)充作用發(fā)揮不夠明顯。

3 對策思考

要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，加快推薦養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)擺在更加突出的位置，不斷滿足老年人日益增長的美好生活需要。

（1）完善設(shè)施設(shè)備，強(qiáng)化服務(wù)功能：隨著人民經(jīng)濟(jì)收入以及生活水平的逐漸提高，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件條件和服務(wù)質(zhì)量都將成為重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。一是需要加大資金投入，不斷完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各類服務(wù)設(shè)施設(shè)備提檔升級，特別是加強(qiáng)農(nóng)村敬老院配套設(shè)施建設(shè)，完善與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的醫(yī)療、娛樂、健身、康復(fù)等條件，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局和設(shè)施更加合理，不斷滿足當(dāng)代老年人的養(yǎng)老需求。二是在城市規(guī)劃中，要結(jié)合本地區(qū)老齡現(xiàn)狀及老齡化發(fā)展趨勢，合理規(guī)劃布局養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)，盡可能從高中低三個(gè)檔次分層次建設(shè)，以滿足不同老年人的養(yǎng)老需求。同時(shí)，強(qiáng)化資金投入，引入更多的全科醫(yī)生進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)，為老年人疾病治療、康復(fù)和護(hù)理提供服務(wù)。

（2）建立健全制度，增強(qiáng)發(fā)展后勁：一是落實(shí)政策，增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展后勁。在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)納入整體規(guī)劃，無論是土地使用、用途變更等申報(bào)、審批方面提供便利，同時(shí)作好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局、布點(diǎn)，特別是在新建住宅小區(qū)時(shí)充分做好日間照料中心、托老所、護(hù)理所的規(guī)劃，形成以福利機(jī)構(gòu)為龍頭、村社區(qū)居家養(yǎng)老為依托、民營機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老大格局。二是明確新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用于養(yǎng)老事業(yè)的具體年限、規(guī)模。制定獎(jiǎng)懲辦法，簽定責(zé)任書。規(guī)定在未達(dá)到年限將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施、設(shè)備轉(zhuǎn)著它用時(shí)，按已用于養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際年限折扣政府給予的補(bǔ)助及優(yōu)惠所得利益。三是實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級評定。通過對各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)流程和服務(wù)方式以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理、康復(fù)、醫(yī)療、娛樂、心理關(guān)愛等服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)管理制度和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)效果進(jìn)行評估，適時(shí)開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級評定工作，全面提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和水平。

（3）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量：一是加快專業(yè)人才引進(jìn)。制定養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，建立并完善職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)行業(yè)人才發(fā)展。積極與高校以及中職教育聯(lián)合培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、管理學(xué)、護(hù)理學(xué)、營養(yǎng)學(xué)以及心理學(xué)等方面的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才，還可積極鼓勵(lì)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)設(shè)立與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的社會(huì)學(xué)科及具有地方特色的老年食品用品開發(fā)的專業(yè)，培養(yǎng)有知識、懂技術(shù)、會(huì)管理的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)用型專業(yè)人才。二是加強(qiáng)現(xiàn)有從業(yè)人員培訓(xùn)。推行養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，采取委托培養(yǎng)、政府資助的形式對各類社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員進(jìn)行規(guī)范系統(tǒng)的職業(yè)道德教育和在崗技能培訓(xùn)，實(shí)行職業(yè)資格和技術(shù)等級認(rèn)證制度，持證上崗，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)化、專業(yè)化。三是充分發(fā)揮志愿者隊(duì)伍及社工作用。大力提倡社會(huì)互助，積極發(fā)展志愿者隊(duì)伍及社會(huì)工作隊(duì)伍的作用，建立一支由機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作人員以及專業(yè)社會(huì)工作者組建的隊(duì)伍，帶頭參加為老服務(wù)活動(dòng)，盡可能提供更加全面和高效的服務(wù)。

（4）積極引導(dǎo)扶持，鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展：政府是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要推動(dòng)力，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展，離不開政府和社會(huì)各界的大力引導(dǎo)和扶持。要強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼，可嘗試項(xiàng)目資金逐步向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)傾斜，減輕資金周轉(zhuǎn)壓力；在稅收、銀行資金借貸等方面實(shí)施優(yōu)惠政策；在衛(wèi)生許可證、消防安全許可證等相關(guān)證件的辦理上給予政策支持，強(qiáng)化政策引導(dǎo)；在法律層面界定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利，政府在建立制度、完善體系、提供公共服務(wù)等方面擔(dān)當(dāng)責(zé)任。以此，促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，使其成為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有效補(bǔ)充，共同在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中發(fā)揮作用。