我國預(yù)算績效管理存在的問題及對策研究

方雨婷

摘 要：隨著改革的不斷推進(jìn)，我國政府全面實(shí)施預(yù)算管理，逐漸趨向科學(xué)化的支出控制，日益完善的預(yù)算體系等這些以績效為中心的管理機(jī)制都在不斷完善。但由于我國政府理念、預(yù)算制度、專業(yè)化系統(tǒng)的建立尚處于初級階段，諸多困擾因素和新挑戰(zhàn)逐漸顯現(xiàn)出來。如何構(gòu)建符合我國現(xiàn)狀的績效預(yù)算管理體系是政府預(yù)算的重中之重，不斷優(yōu)化管理水平，積極宣傳推廣，政府預(yù)算績效管理才能向“科學(xué)化”邁進(jìn)。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算;績效管理;問題;對策

中圖分類號：F812.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）28-0071-02

一、預(yù)算管理的背景和意義

經(jīng)過十多年的改革發(fā)展，預(yù)算績效管理在我國雖取得了一些成效，但仍處于探索完善階段，向現(xiàn)代化縱深推進(jìn)中仍有諸多困難和問題。我國政府績效管理的意識觀念逐漸深入但還需強(qiáng)化，財政支出體系交叉繁雜，應(yīng)以財政預(yù)算為圓心，政府績效為半徑，使得整個預(yù)算體系得意完滿，最終實(shí)現(xiàn)所謂的“財效平衡”。為不斷向政府預(yù)算的目標(biāo)靠近，接踵而至的問題應(yīng)當(dāng)及時發(fā)現(xiàn)，予以分析和解決。此類問題應(yīng)當(dāng)予以重視，諸如政府相對薄弱的宣傳手段及民眾朦朧淺薄的理解，財政部與各部門之間活動成果考察與撥款額度的不平衡，以及專業(yè)化的匱乏難以對預(yù)算的合理性做到準(zhǔn)確把控。如何找到克勝之道，成為當(dāng)代政府管理的首要難題。

預(yù)算績效管理，即是以“績效”為手段對“預(yù)算”進(jìn)行的先行性“管理”。預(yù)算包含所有財政性資金和納入部門預(yù)算管理的資金。要求政府在編制財政預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的全過程中重視預(yù)算資金的產(chǎn)出比，不斷改進(jìn)，提升產(chǎn)出的水平和質(zhì)量，花最少的資金辦盡可能多的實(shí)事，以使其行為更具實(shí)踐性和高效率。

二、我國預(yù)算績效管理存在的問題

（一）政府相關(guān)部門績效管理理念薄弱

我國政府對于績效管理的理念和意識不牢固，相關(guān)研究扎根不深，導(dǎo)致預(yù)算績效管理推動性較弱。經(jīng)過十余年的發(fā)展，某些政府部門對績效目標(biāo)的管理和績效評價的認(rèn)識仍顯松懈，表現(xiàn)為缺乏績效預(yù)算意識，對于績效預(yù)算工作的專業(yè)認(rèn)識不強(qiáng)。

由西方國家舶來的預(yù)算績效管理理論在我們始于基層工作層面的改革研究階段，尚不具備完整的生態(tài)系統(tǒng)，在預(yù)算進(jìn)程的連鎖鏈條上，出現(xiàn)鏈條牢固性能差，關(guān)聯(lián)性弱和鏈條單一的問題。也就是說，各部門聯(lián)系上的緊密性、時效性，以及工作內(nèi)容上相對簡單粗糙的劃分等問題需要予以認(rèn)真思考對待，這是推進(jìn)預(yù)算管理的難題。

再者，政府預(yù)算績效管理屬于政府管理的浩大系統(tǒng)，涉及多部門、多領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和相關(guān)具有監(jiān)察職能的部門。各部門之間依附性強(qiáng)，這種橫向縱行的合作能力黏合關(guān)系制約著績效預(yù)算的開展進(jìn)程。階梯式工作削減效率，影響信息傳遞的時效性，容易出現(xiàn)隱蔽遮蓋等問題，相關(guān)績效目標(biāo)也未與政府績效管理掛靠，導(dǎo)致“偽績效”現(xiàn)象。

（二）有關(guān)制度方面的缺失

我國政府尚未形成績效評價指標(biāo)體系，激勵約束機(jī)制不夠健全，績效評價結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)不對等，且問責(zé)機(jī)制不完善且單一。2013年4月，財政部出臺了一套項(xiàng)目、部門和財政在內(nèi)的共性指標(biāo)體系，且設(shè)計(jì)了三級指標(biāo)，但指標(biāo)較為粗獷，權(quán)重不明、計(jì)分方式等缺乏科學(xué)性;指標(biāo)未能細(xì)化，地方部門三級指標(biāo)仍然落不到實(shí)處，尚未形成統(tǒng)一、科學(xué)、合理的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。沒有完成的數(shù)據(jù)庫做參考，也沒能包含我國各大行業(yè)，也就缺乏科學(xué)的指導(dǎo)性，滿足不了立體評價，影響績效評價的公平公正性。

我國政府目前對財政管理的長期效果關(guān)注度不夠高，對預(yù)算績效的管理也局限于以結(jié)果為導(dǎo)向，缺乏深層考量依據(jù)，未能從項(xiàng)目戰(zhàn)略、預(yù)算是否科學(xué)、績效評價是否公開、公眾參與度及事后對績效過程的信息管理等方面全面展開。

（三）專業(yè)化系統(tǒng)管理體系相對匱乏

我國實(shí)行了全過程預(yù)算績效管理，但屬于事后評價體系，事中評價把控不足。如果績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不理想，事后評價則無法挽回?fù)p失，造成了資本利用不當(dāng)。同時，也不利于劃分各行使部門的責(zé)權(quán)關(guān)系，在各自績效目標(biāo)不清晰的情況下，很難對最終結(jié)果形成標(biāo)準(zhǔn)化的績效評價，這導(dǎo)致無法為國民大眾提供最實(shí)際、最有效的服務(wù)。

對績效結(jié)果存在兩種評價方式：一種是財政部門自發(fā)組織評價小組進(jìn)行評價考核，另一種是委托第三方機(jī)構(gòu)，譬如會計(jì)事務(wù)所進(jìn)行管理審核。抽取涉及績效管理方面的權(quán)威專家對績效部門的制定項(xiàng)目進(jìn)行整體評價，但兩種方式都有各自的局限性。

財務(wù)部自發(fā)組織小組適應(yīng)市縣級，會計(jì)事務(wù)所適合省級及以上。自發(fā)小組受專業(yè)知識和公信力的制約，而專家組則自身資源數(shù)量的局限，在時效性上也有一定影響。此外，在績效評價與績效審計(jì)、財政監(jiān)督三方面也存在部分重合交叉，容易造成被評價部門的疲于應(yīng)付和怠慢情緒。

三、預(yù)算績效管理對策

（一）細(xì)化績效管理工作

績效管理的工作是由一個全面系統(tǒng)的框架組成的，如果框架的一部分不完整、不牢固，就等于一棟大廈的建筑產(chǎn)生了架構(gòu)缺陷，影響整體的牢固性與穩(wěn)定性。如何避免績效管理出現(xiàn)“豆腐渣”式建造框架，就要創(chuàng)建完整全面的層級網(wǎng)絡(luò)，才會使得績效管理的各個環(huán)節(jié)具有較強(qiáng)的依附性與黏合作用。這一包括預(yù)算績效制度的建立，完善、預(yù)算方案的科學(xué)制定，審核、預(yù)算工作的有效開展與效益評價，以及預(yù)算結(jié)果的與問題的及時反饋。

績效管理的工作分為“縱向細(xì)化”與“橫向細(xì)化”?？v向細(xì)化是指在各個預(yù)算環(huán)節(jié)上把控好預(yù)算有效實(shí)施的方向，從開展到實(shí)施要做到清晰明了，將工作責(zé)任落實(shí)到每一個部門，每一個工作人員，不僅便于開展工作，還可以在“復(fù)審”“反饋”環(huán)節(jié)準(zhǔn)確及時反映。反過來，還可以提升工作的專業(yè)水準(zhǔn)。而橫向細(xì)化是指針對每一個環(huán)節(jié)上的工作內(nèi)容，不能一人獨(dú)斷，要明確工作內(nèi)容，以“監(jiān)督模式”進(jìn)行工作，防止出現(xiàn)虛報預(yù)算，泡沫效益的情況。

建立一套與部門預(yù)算，政府專項(xiàng)預(yù)算相結(jié)合的體制。對各個環(huán)節(jié)各個部門，政府要建立行業(yè)制度，如，派專人專員進(jìn)行審核人員職能的分配問題，進(jìn)行“隨機(jī)隨時”的監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)問題也有相對應(yīng)的制度支持進(jìn)行獎懲罰則。定期送報預(yù)算工作的報表，職能分配說明，逾期未能完成的，不予進(jìn)行預(yù)算編制。將結(jié)果對外公開，協(xié)調(diào)組織、審計(jì)、監(jiān)察等多個部門將績效管理放到工作的重要位置，共同接受公眾監(jiān)督。

（二）進(jìn)行針對性的績效目標(biāo)管理

想從根本上提高績效管理質(zhì)量，就必須在事前、事中同時把控，將事后評價的關(guān)口前移，針對整個項(xiàng)目進(jìn)行全覆蓋式評價。對于任何一項(xiàng)支出都要細(xì)化，復(fù)核工作以及后期監(jiān)督絕不能馬虎，適時剔除不合理程序，規(guī)避不可實(shí)施性流程。另外，對重大項(xiàng)目，重要的財政資金支出，接入第三方的專業(yè)力量，采取點(diǎn)面結(jié)合，制定出一套可衡量，可比較的績效目標(biāo)標(biāo)尺。并計(jì)入檔案，不斷深化探索，逐步形成科學(xué)模板。同時，成立一級自評估小組，對整個項(xiàng)目中國的各人員進(jìn)行專項(xiàng)考核，記錄在冊。

在整個管理鏈條上，要不斷完善績效管理流程，構(gòu)建閉環(huán)管理圈。預(yù)算績效管理是由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控管理、績效評價實(shí)施管理和績效評價結(jié)果應(yīng)用管理組成的循環(huán)系統(tǒng)。所以，在對預(yù)算績效進(jìn)行管理時，可從完善閉環(huán)開始。

具體而言，就是通過部門預(yù)算某項(xiàng)目時，從資金和項(xiàng)目兩方面著手，實(shí)行雙流管控。首先，編制核心績效計(jì)劃，實(shí)時報送資金動態(tài)和項(xiàng)目進(jìn)度，項(xiàng)目完成情況;其次，通過評價小組的隨時監(jiān)控，保證項(xiàng)目可持續(xù);最后，進(jìn)行整套的分析、歸納總結(jié)，彌補(bǔ)漏洞，最終形成一套完整的預(yù)算績效管理生態(tài)系統(tǒng)。

（三）項(xiàng)目公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，一是保證預(yù)算內(nèi)的資金尺度受到產(chǎn)出成果水平的制約，二是績效水平反饋于預(yù)算資金，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高效高質(zhì)的政府管理。在對預(yù)算績效進(jìn)行管理的活動中，績效目標(biāo)作為編制預(yù)算的核心內(nèi)容，是績效管理的關(guān)鍵所在。主要包括對目標(biāo)的報送、審核和批復(fù)環(huán)節(jié)。

在編制績效計(jì)劃時，首先，應(yīng)詳細(xì)列出為達(dá)到績效目標(biāo)所需的程序方法、資金成本、信息渠道等;其次，財政部門應(yīng)依據(jù)國家相關(guān)政策、財政支出方向等對績效計(jì)劃的可行性、指標(biāo)的科學(xué)性和資金需求的合理性等進(jìn)行審核。

政府則根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)結(jié)合各個行業(yè)發(fā)展動態(tài)，逐步完善這一標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)可推向全國。同時，建立標(biāo)準(zhǔn)信息庫。各地方政府，廣泛收集建立標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的相關(guān)信息，逐步完善財政預(yù)算編制，對各時期的項(xiàng)目，資產(chǎn)，績效評價數(shù)據(jù)建立成一個數(shù)據(jù)中心，并不斷完善信息儲備量，作為改革績效管理的主要依據(jù)。

（四）預(yù)算決策科學(xué)化，決策和行使權(quán)相分離

由國家成立專家組，對個省市地方各政府的財政項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)評估。再由國家統(tǒng)一備案監(jiān)管執(zhí)行，形成專家決策—中央監(jiān)管—政府執(zhí)行—專家跟蹤評價—項(xiàng)目總結(jié)—中央數(shù)據(jù)收集（處罰或獎勵）的流程，以此來規(guī)避項(xiàng)目的責(zé)任不匹配及后期會產(chǎn)生的推諉責(zé)任問題。此法著重于將決策和執(zhí)行分離，提升項(xiàng)目執(zhí)行效率，保障服務(wù)質(zhì)量。

任何一種形式的績效評價方式，其目的都是為公眾服務(wù)，所以其評價是否合理，是否公正，也需要對公眾透明化。通過社會輿論，與第三方中介機(jī)構(gòu)和部門內(nèi)測三方有機(jī)結(jié)合，保證預(yù)算績效管理實(shí)施的科學(xué)性、系統(tǒng)性、效率性。

四、我國預(yù)算績效管理的前景展望

達(dá)到政府預(yù)算績效管理目標(biāo)不是一朝一夕之間就能解決的問題，需要不斷與時事政策、財政水平、國家制度相磨合，財政預(yù)算資源作為一種公共配置，“如何將百姓的錢”花到位，提升辦事效率，節(jié)約資源，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最后回饋到百姓，是政府乃至地方機(jī)構(gòu)甚至普通公眾需要關(guān)注的問題。在未來發(fā)展進(jìn)程中，“績效”是關(guān)鍵詞，“體制”是催化劑，在不斷摸索與碰撞后，我國會構(gòu)建科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系，深化政府理念，強(qiáng)化問責(zé)制度，最終找到一條理性、完善且平衡的配置公共資源的路徑。

總之，我國政府預(yù)算績效管理任重而道遠(yuǎn)，是中國政府21世紀(jì)需要著重關(guān)注的問題，會成為未來一段時間的熱點(diǎn)潮流。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]