縣域開(kāi)放的多維對(duì)策

顧海兵

實(shí)行對(duì)外開(kāi)放是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是加快我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。除了做好國(guó)家層面的開(kāi)放外，我們還應(yīng)注重地方開(kāi)放，特別是縣域的開(kāi)放?？h域（縣、自治縣、縣級(jí)市、縣級(jí)區(qū)）的開(kāi)放，不僅包括縣域?qū)?guó)外的開(kāi)放，也包括縣域?qū)?guó)內(nèi)其他地區(qū)的開(kāi)放，還包括縣域內(nèi)部的開(kāi)放，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間的開(kāi)放。前兩者，即縣域?qū)?guó)外的開(kāi)放和縣域?qū)h域外其他地區(qū)的開(kāi)放，可以稱(chēng)之為縣外開(kāi)放，最后者，即縣域內(nèi)部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間的開(kāi)放，可以稱(chēng)之為縣內(nèi)開(kāi)放。

絕大多數(shù)縣域具有面積不大（0.5千～5千平方公里），少數(shù)在1萬(wàn)平方公里以上、人口不多（10萬(wàn)～150萬(wàn)）等特征，本文在東部沿海某縣級(jí)市實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)研究縣域的對(duì)外開(kāi)放策略，以期為相關(guān)研究提供參考。

一、縣域開(kāi)放發(fā)展的區(qū)域?qū)Σ?/p>

1. 強(qiáng)化區(qū)域細(xì)分意識(shí)。討論縣域開(kāi)放必須細(xì)分區(qū)域，對(duì)縣內(nèi)和縣外進(jìn)行具體化：縣內(nèi)開(kāi)放包括縣域陸地的開(kāi)放和縣域陸地延伸的海域開(kāi)放，縣域各鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）的鎮(zhèn)內(nèi)開(kāi)放和鎮(zhèn)外縣內(nèi)的開(kāi)放，縣域各鎮(zhèn)的各村（社區(qū)）的村內(nèi)開(kāi)放和村外縣內(nèi)的開(kāi)放;縣外開(kāi)放包括縣外市內(nèi)（這里的市一般是指省轄市）的開(kāi)放，市外省內(nèi)的開(kāi)放，省外國(guó)內(nèi)的開(kāi)放，國(guó)內(nèi)海外的開(kāi)放?？h級(jí)層面的開(kāi)放可以借鑒相當(dāng)于一個(gè)縣域面積的香港特區(qū)的貿(mào)發(fā)局模式（體制、管理）。香港貿(mào)易發(fā)展局（香港貿(mào)發(fā)局）是于1966年成立的法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)促進(jìn)香港的貿(mào)易開(kāi)放，在世界各地設(shè)有50個(gè)辦事處，其中13個(gè)設(shè)于內(nèi)地（北京、成都、武漢、大連和深圳等）。香港貿(mào)發(fā)局通過(guò)舉辦展覽會(huì)、全球會(huì)議及商貿(mào)考察團(tuán)，為企業(yè)（尤其是中小企業(yè)）開(kāi)拓內(nèi)地和環(huán)球市場(chǎng)提供機(jī)遇。

2. 設(shè)計(jì)和編制分級(jí)開(kāi)放的評(píng)估指標(biāo)體系。不僅要有縣級(jí)的開(kāi)放評(píng)估指標(biāo)體系，而且還要有鎮(zhèn)級(jí)（鄉(xiāng)級(jí)）、村級(jí)的開(kāi)放評(píng)估指標(biāo)體系。鎮(zhèn)村之間的開(kāi)放評(píng)估指標(biāo)體系由于地理位置、歷史不同而應(yīng)該有所不同，關(guān)鍵是審批做減法、監(jiān)管做加法、服務(wù)做乘法、風(fēng)險(xiǎn)做除法，可以評(píng)估經(jīng)商的便利化程度、小微企業(yè)服務(wù)力度、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金規(guī)模、國(guó)內(nèi)和國(guó)際的縣商（鎮(zhèn)商）大會(huì)與大講堂等，還可以評(píng)估對(duì)相關(guān)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的參與度、連接度和影響力。

3. 降低縣內(nèi)企業(yè)開(kāi)放的集體物流成本。開(kāi)放與物流相伴，對(duì)于主要的物流港口（海港和空港），如果每個(gè)企業(yè)各自為戰(zhàn)，港口費(fèi)用就降不下來(lái)，若由縣域政府出面，或者縣域商會(huì)出面，把縣域企業(yè)整合起來(lái)，與有關(guān)港口做好溝通協(xié)調(diào)工作，自然會(huì)產(chǎn)生“1+1>2”的效果。這就是開(kāi)放的意識(shí)，縣內(nèi)企業(yè)的抱團(tuán)運(yùn)營(yíng)。

4. 利用飛地模式提升縣域影響力。國(guó)家之間可以有飛地，省與省、市與市、縣與縣之間都可以有飛地。飛地可以是研發(fā)基地，可以是展示窗口，可以是貨物集散基地（比如海外倉(cāng)）等。縣域飛地可以在縣外市內(nèi)，可以在省內(nèi)，可以在國(guó)內(nèi)，可以在海外。飛地可以成為開(kāi)放的橋頭堡。

二、縣域開(kāi)放發(fā)展的環(huán)境對(duì)策

開(kāi)放的基礎(chǔ)是環(huán)境。環(huán)境的含義很寬泛，對(duì)縣域來(lái)說(shuō)，尤其東部沿海來(lái)說(shuō)，當(dāng)下比較重要的是建設(shè)健康縣域、水景縣域（市鎮(zhèn)村）、花園縣域、法治縣域、樂(lè)業(yè)縣域。

1. 建設(shè)健康縣域。健康是開(kāi)放之本。目前東部沿海各縣的醫(yī)院雖已具備一定基礎(chǔ)，但基本是縣級(jí)醫(yī)院，相對(duì)于鎮(zhèn)區(qū)百姓的需要還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，每個(gè)東部縣至少應(yīng)該建設(shè)一個(gè)三甲醫(yī)院。常住人口超過(guò)150萬(wàn)的縣級(jí)市，應(yīng)該有三個(gè)三甲醫(yī)院;常住人口超過(guò)100萬(wàn)的縣也應(yīng)該有兩個(gè)三甲醫(yī)院。沒(méi)有這一條，便不能很好地應(yīng)對(duì)當(dāng)下老齡化問(wèn)題，無(wú)法完成全面建成小康社會(huì)這個(gè)實(shí)體目標(biāo)。

2. 建設(shè)水景縣域。水是生命之源，也是美麗之源，作為和水天然聯(lián)系的東部中部縣域，應(yīng)著力打造水景縣域。一般縣域都有水系規(guī)劃或水利規(guī)劃，但更應(yīng)該有水景規(guī)劃，不僅要有縣域的水景規(guī)劃，還要有每個(gè)鎮(zhèn)、每個(gè)村的水景規(guī)劃。據(jù)調(diào)研，東部沿海的很多縣域，其每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)村都很獨(dú)特，都有開(kāi)發(fā)水景的潛力。修舊如舊、因地制宜、因陋就簡(jiǎn)、自籌資金或引進(jìn)資金，有限的投入就可以產(chǎn)生很大的風(fēng)景效益。

3. 建設(shè)花園縣域。東部沿海的縣域（尤其縣級(jí)市）很多以工業(yè)聞名，各個(gè)層次的工業(yè)園不少，然而工業(yè)園不能只是工業(yè)的聚集，還要有“園”的特征，應(yīng)該按照花園的要求建設(shè)工業(yè)園，讓每一個(gè)工業(yè)園都成為工業(yè)花園。有了花園縣域，才可以有安居縣域、樂(lè)業(yè)縣域。

4. 建設(shè)法治縣域。開(kāi)放發(fā)展需要速度，但不能只追求速度。調(diào)研中企業(yè)家們普遍認(rèn)為，融資合資和引進(jìn)技術(shù)等，有時(shí)不需要或不可能太快，不能對(duì)企業(yè)搞限時(shí)倒逼機(jī)制。當(dāng)下，企業(yè)非常需要法律服務(wù)，尤其中小企業(yè)和在縣外、市外、省外和海外設(shè)立機(jī)構(gòu)的企業(yè)，企業(yè)家們希望政府為中小企業(yè)按一定比例配置法律顧問(wèn)服務(wù)，可以鼓勵(lì)非政府組織進(jìn)入，可以給予為企業(yè)提供法律服務(wù)的組織以資金支持。

5. 建設(shè)樂(lè)業(yè)縣域?？h域政府需要在就業(yè)服務(wù)上做大文章，就業(yè)是樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)?？梢钥紤]在縣域的就業(yè)大平臺(tái)或招聘大平臺(tái)公益化運(yùn)行?？h級(jí)政府官網(wǎng)也要有呼應(yīng)，成為開(kāi)放的前沿和窗口，應(yīng)當(dāng)摒棄在企業(yè)門(mén)前擺攤設(shè)點(diǎn)這種傳統(tǒng)“守株待兔”的招聘模式，在智能手機(jī)日益普及的今天，當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)應(yīng)該和電信機(jī)構(gòu)、騰訊微信平臺(tái)合作，更多地采取網(wǎng)絡(luò)招聘模式。

三、縣域開(kāi)放發(fā)展的文化對(duì)策

開(kāi)放，尤其縣域開(kāi)放首先是理念的開(kāi)放，理念的開(kāi)放必須是文化的開(kāi)放，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的背后都是文化的競(jìng)爭(zhēng)。

1. 大力推廣普通話(huà)?？h域要充分認(rèn)識(shí)語(yǔ)言的作用，尤其普通話(huà)的全員普及，才有縣域的高質(zhì)量開(kāi)放。建議設(shè)立普通話(huà)推廣基金，并充分發(fā)揮志愿者等非政府組織的作用，大力推廣普通話(huà)，讓人人都會(huì)講普通話(huà)。

2. 注重縣域地標(biāo)的高質(zhì)量開(kāi)放。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前有很多縣級(jí)市或發(fā)達(dá)縣，正在或已經(jīng)打造作為地標(biāo)的文化商務(wù)區(qū)，有博物館、文化館、大劇院、規(guī)劃館等，然而也許由于剛剛起步，配套設(shè)施建設(shè)極不完善，需要下大力氣解決這個(gè)問(wèn)題。

3. 抓好宣傳工作。地方的開(kāi)放，離不開(kāi)宣傳。宣傳需要口號(hào)，口號(hào)要尊重歷史，要考慮現(xiàn)狀，要兼顧未來(lái)，不能引起歧義。要根據(jù)縣域特征，各自定位，各美其美，錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。

4. 發(fā)展好旅游業(yè)。旅游和文化密不可分，縣域更需發(fā)展好旅游業(yè)。每個(gè)縣都有豐富的旅游資源，不僅要有自然景觀旅游、人文旅游（如名人舊居等），還要開(kāi)發(fā)企業(yè)旅游。企業(yè)旅游是開(kāi)放的重要渠道，有些企業(yè)集團(tuán)很有名，就更應(yīng)該開(kāi)展企業(yè)旅游，不能搞封閉，這方面應(yīng)該學(xué)習(xí)臺(tái)灣的企業(yè)。企業(yè)旅游可以成為又一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，有必要增加各種地理標(biāo)識(shí)等文化基礎(chǔ)設(shè)施，包括文字的、有聲的和機(jī)器人的，以方便游客旅游。另外，可考慮設(shè)立縣文化旅游委員會(huì)，組合多部門(mén)力量來(lái)開(kāi)發(fā)開(kāi)放旅游資源。

5. 正確處理宗教問(wèn)題?？茖W(xué)和宗教的發(fā)展均客觀存在，兩者都屬于大文化。宗教本身天然具有開(kāi)放性，比如佛教的世界性，其所涉及的不少活動(dòng)都是有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)、事業(yè)和行業(yè)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)幾乎每個(gè)村都有宗教設(shè)施，需要考慮如何將其規(guī)范有序，財(cái)務(wù)如何透明合規(guī)，政府如何提供這方面的高質(zhì)量服務(wù)。

6. 打造高質(zhì)量的縣域官網(wǎng)。政府網(wǎng)站是開(kāi)放的門(mén)面、文化的反映，要打造高質(zhì)量的縣域官網(wǎng)。首先要做市內(nèi)的各區(qū)市縣官網(wǎng)之間以及和全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣市的前20名政府官網(wǎng)比較，看看差距在哪里，借鑒先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)行針對(duì)性改進(jìn)。其次要定期更新官網(wǎng)資料，比如所有欄目至少每月更新一次，不能有僵尸欄目，設(shè)置的欄目要對(duì)縣域的改革和發(fā)展起到重要作用。

四、縣域開(kāi)放發(fā)展的全員對(duì)策

1. 對(duì)接好企業(yè)家。縣域的開(kāi)放，是縣域人的開(kāi)放，尤其是縣域企業(yè)家的開(kāi)放。企業(yè)家的開(kāi)放水平?jīng)Q定縣域的開(kāi)放水平。企業(yè)家的開(kāi)放，不僅是企業(yè)的開(kāi)放，不僅是職業(yè)的開(kāi)放，更是個(gè)人的開(kāi)放。企業(yè)家的個(gè)人開(kāi)放在很大程度上與其偏好有關(guān)。因此，如何依據(jù)企業(yè)家的愛(ài)好（足球、籃球、乒乓球、唱歌、跳舞、書(shū)法、繪畫(huà)、二胡、朗誦等）做好對(duì)接，由此推動(dòng)開(kāi)放，還有很多工作可以做。

2. 重視員工的開(kāi)放。員工和老板有不同的分工，當(dāng)下的基層員工最需要什么，依據(jù)調(diào)查，首先是不被欠薪，其次是吃飯，再次是住宿。另外，要搞清企業(yè)為什么留不住員工的深層原因，要關(guān)心員工的情感問(wèn)題，如愛(ài)情、親情、友情、鄉(xiāng)情、恩情等，情感是開(kāi)放的土壤。

2. 發(fā)展縣域品牌。目前，不少縣域都是以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，處于產(chǎn)業(yè)鏈的底端，要合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，舉全縣之力，發(fā)展本土品牌。建議設(shè)立縣域品牌戰(zhàn)略委員會(huì)，發(fā)展“一村一品”“一鎮(zhèn)一品”“一縣多品”。

五、縣域開(kāi)放發(fā)展的人口對(duì)策

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前不少縣域戶(hù)籍人口達(dá)到100多萬(wàn)，常住人口150多萬(wàn)，至少已經(jīng)是中等城市。依據(jù)地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?guó)土面積和基礎(chǔ)設(shè)施，一些縣域的城市定位可進(jìn)一步發(fā)展，目標(biāo)人口可以定位于300萬(wàn)～500萬(wàn)，積極考慮和布局人口紅利。建議把流動(dòng)人口服務(wù)管理局改為人口服務(wù)局，并設(shè)立人口委員會(huì)，深入做好人口工作。

六、縣域開(kāi)放發(fā)展的交通對(duì)策

沒(méi)有便捷的交通就沒(méi)有高質(zhì)量的開(kāi)放，交通不僅要服務(wù)于私家車(chē)，更要服務(wù)于綠色的草根公共交通。

1. 高速公路和大橋的收費(fèi)應(yīng)該靈活。比如是否可以搞高速公路年票制和大橋年票制？大橋是否可以達(dá)到一定通行次數(shù)后給予折扣價(jià)？高速公路是否可以在通行一定里程后給予折扣價(jià)？是否可以有季節(jié)差價(jià)、晝夜差價(jià)、峰谷差價(jià)？政府應(yīng)該出面和高速公路、大橋等有關(guān)部門(mén)溝通。

2. 優(yōu)先發(fā)展縣域內(nèi)公共交通（公交汽車(chē)、三輪車(chē)、共享電動(dòng)和人力單車(chē)）。雖然私家車(chē)（包括摩托車(chē)）在一些縣域得到了較快發(fā)展，但對(duì)很多普通的打工者和一些當(dāng)?shù)刂欣夏耆藖?lái)說(shuō)，公交仍是首選，而且公交更加符合綠色低碳要求?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是，不要將其簡(jiǎn)單定位于鄉(xiāng)村公交，要按照城市公交的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范，城鄉(xiāng)公交應(yīng)該是一個(gè)整體，尤其現(xiàn)在縣鎮(zhèn)之間道路已經(jīng)非常寬闊通暢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村的道路也大大改善。要解決鄉(xiāng)村公交車(chē)況老舊、司機(jī)素質(zhì)偏低、站名不規(guī)范、站牌不鮮明以及站點(diǎn)設(shè)施太簡(jiǎn)陋等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化。

3. 爭(zhēng)取市內(nèi)公交提速。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來(lái)越突破行政邊界，尤其東部地區(qū)，不僅鎮(zhèn)和鎮(zhèn)連成一片，而且縣和縣由于高速公路的連接也幾乎一體化。由此，公交不能局限于縣域，要在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，減少市到各縣、市到主要鎮(zhèn)的交通時(shí)間。為此，一是要減少中轉(zhuǎn)次數(shù)，同時(shí)要提高車(chē)速。由市到各縣、市到主要鎮(zhèn)區(qū)都要有直達(dá)公交，形成一個(gè)半小時(shí)交通圈，這方面可以學(xué)習(xí)一線(xiàn)城市快速公交樞紐做法，借助高速公路（高速不設(shè)公交站）搞一體化交通。

4. 高鐵站名不必一縣獨(dú)有，要開(kāi)放包容，可以?xún)煽h合成共享。由于高鐵站都遠(yuǎn)離縣城，常常是在兩縣之間，有的高鐵站和兩個(gè)縣的縣城距離幾乎相同。因此，只用一個(gè)縣的名字來(lái)命名高鐵并不利于開(kāi)放，也增加縣與縣的矛盾。這方面航空就做得很好，比如西安機(jī)場(chǎng)不叫西安機(jī)場(chǎng)，而叫西安咸陽(yáng)機(jī)場(chǎng)，兼顧了西安和咸陽(yáng)兩個(gè)城市，合作共贏，可考慮借鑒相關(guān)做法。

5. 建議縣級(jí)交通部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員以普通人身份乘坐公交（高鐵、普鐵、汽車(chē)、三輪車(chē)等），進(jìn)行體驗(yàn)式調(diào)研。記錄不同季度、不同月度和早中晚的通行時(shí)間，寫(xiě)出調(diào)查報(bào)告上報(bào)。只有這樣的第一手資料，才能使交通真正成為發(fā)展的先行官。另外，由于網(wǎng)絡(luò)化、智能化的發(fā)展，可以考慮運(yùn)用大數(shù)據(jù)來(lái)提高交通效率、降低交通成本。

七、縣域開(kāi)放發(fā)展的比較對(duì)策

沒(méi)有開(kāi)放的區(qū)域比較就沒(méi)有開(kāi)放質(zhì)量的提升?？h級(jí)市的開(kāi)放應(yīng)該加強(qiáng)和可比城市的比較，針對(duì)每個(gè)可比的縣級(jí)市每年或每?jī)赡瓿鲆粋€(gè)開(kāi)放發(fā)展比較報(bào)告，組成一個(gè)系列。首先是與市內(nèi)的每個(gè)縣區(qū)市比較，如以無(wú)錫為例，如果我們研究的是江陰市，則江陰市就要與市內(nèi)的宜興市、錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)、梁溪區(qū)、新吳區(qū)做年度開(kāi)放發(fā)展的情況比較。其次是與市外省內(nèi)的縣級(jí)市比較。仍以江陰市為例，則至少需要做江陰市與無(wú)錫之外的縣域比較，比如和蘇州的昆山市、張家港市、太倉(cāng)市、常熟市、吳江區(qū)等做開(kāi)放比較。再次是和省外的屬于百?gòu)?qiáng)的縣域比較。比如江陰市要和浙江慈溪市、浙江義烏市、遼寧海城市、山東龍口市、湖南長(zhǎng)沙縣、江蘇揚(yáng)中市等做開(kāi)放比較。有了這樣具體細(xì)致的縣域開(kāi)放比較研究，中國(guó)的縣域開(kāi)放才能走得更實(shí)、更穩(wěn)、更遠(yuǎn)。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）