基于利益相關(guān)方視角的社會資本如何參與并提供公共服務(wù)的研究

扶超

摘要：PPP（Public-Private-Patnership）模式是自我國政府實施市場化改革以來進行的一項重大制度創(chuàng)新，在以往，我國的公共服務(wù)均是由政府策劃并提供，而現(xiàn)如今社會資本方的作用已經(jīng)受到越來越多的重視，相比政府方，社會資本方已經(jīng)凸顯出越來越多的得天獨厚的優(yōu)勢。本文將著眼于近年來我國PPP模式的發(fā)展情況，基于利益相關(guān)方視角，并結(jié)合韓國仁川國際機場這一在后期引入社會資本方的實際案例，探索社會資本方將如何才能更好的和政府方合作提供公共服務(wù)。

Abstract： The PPP （Public-Private-Patnership） model is a major institutional innovation since the implementation of market-oriented reforms by the Chinese government. In the past， public services in China were planned and provided by the government， and nowadays the role of the social capital side has been paid more and more attention. Compared with the government， the social capital side has already highlighted more and more unique advantages. This article focuses on the development of China's PPP model in recent years， based on the perspective of stakeholders and combined with the actual case of the introduction of social capital in South Korea Incheon International Airport， explores how social capital better cooperate with the government and provide public services.

關(guān)鍵詞：PPP;社會資本方;公共服務(wù);利益相關(guān)方;關(guān)系治理

Key words： PPP;social capital side;public service;stakeholder;relationship governance

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）27-0285-06

0 ?引言

2014年至2017年，PPP（Public-Private-Patnership）模式在我國的市政設(shè)施、交通運輸?shù)戎T多行業(yè)及領(lǐng)域掀起了一股熱潮，但過熱的發(fā)展現(xiàn)象并未能掩飾這其中的一系列弊端[1]（鄧銀花，2018）。2018年，財政部公布全國各地累計清庫退項共計1695例，涉及金額達1.8萬億元，整改項目2005例，涉及金額3.1萬億元。當前中國特色社會主義已進入新時代，我國的社會主要矛盾也隨之發(fā)生了變化，人民群眾日益需要質(zhì)量更好、數(shù)量更多的公共服務(wù)[2]（郭威、王丹，2018）。

與我國而言，PPP是一個外來詞匯，該模式在國外的應(yīng)用已經(jīng)相當成熟并取得了非常好的效果。就其定義而言，世界銀行認為PPP是私營部門與政府機構(gòu)之間簽訂的關(guān)于如何提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的長期性相關(guān)合同及協(xié)議，且私營部門應(yīng)當承擔起大部分的風險及協(xié)調(diào)管理責任。亞洲開發(fā)銀行則認為旨在開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供服務(wù)而在公共部門和私營部門之間建立起來的一系列合作關(guān)系[3]（王丹，2018）。

PPP之中的第一個P（Public），在國外是指公共部門，引入我國后被定義為政府方，值得注意的是在我國，國有企業(yè)往往是作為社會資本方參與PPP項目的，而在國外，國有企業(yè)是以公共部門的身份參與到相關(guān)項目之中的。第二個P（Private），在國外指的是私營部門，及所有權(quán)完全私人化的企業(yè)，在我國指的是涵蓋民間資本和國企資本在內(nèi)的社會資本方[4]（劉尚希等，2016）。

分析可知，現(xiàn)有的關(guān)于PPP模式的國內(nèi)外的研究主要集中制度方面，這其中，融資模式、建設(shè)及轉(zhuǎn)交方式等是探討較多的話題，側(cè)重于社會資本方的相關(guān)研究較少，本文將以韓國仁川國際機場項目為例，探討社會資本方將如何與政府方合作，才能更好的在盈利和社會責任之間取得平衡，這將對現(xiàn)實具備較強的指導意義。

1 ?韓國仁川國際機場案例

1.1 案例介紹

韓國仁川國際機場（IIA）是韓國的核心機場，持有者和運營者均為韓國仁川國際機場公司（IIAC），初期由政府持股100%，后期發(fā)生變動，具體原因下文會有介紹。在韓國，兩個相關(guān)公共當局擁有著全部的15個公共機場，其一是韓國仁川國際機場公司，另一個則是韓國機場管理公社（KAC），仁川國際機場是仁川國際機場公司下轄的也是唯一的資產(chǎn)，其余所有機場則均為韓國機場管理公社擁有和運維。仁川國際機場之所以如此特殊，是因為政府最初就有讓其私有化的打算。

如圖1所示，仁川國際機場公司和韓國機場管理公社均受國土海洋部（MOLIT）監(jiān)管，同時企劃財政部（MOSF）負責控制這兩個公共部門的預算，兩者各自負責的15個公共機場之間的競爭和主要管理受到中央政府的嚴格管控。

仁川國際機場的乘客總數(shù)一直呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長趨勢，據(jù)仁川國際機場公司2018年相關(guān)報告稱，2017年該機場飛機流量同比增加6.1%，客流量同比增加7.5%，貨流量同比增加7.6%，轉(zhuǎn)機流量同比增加2.3%。值得關(guān)注的是，2014年預計客流量為4550萬，其中只有700萬是轉(zhuǎn)機乘客，轉(zhuǎn)機率為15.38%，遠低于某些國際樞紐機場高達40%的轉(zhuǎn)機率。即便到了2017年，6200萬人次的客流量中仍然只有730萬人次轉(zhuǎn)機流量，轉(zhuǎn)機率下降到11.77%。相關(guān)研究認為，這是由于選擇中國或日本等其他國際樞紐機場的直航航先數(shù)量不斷增加導致的分流效應(yīng)。

1.2 核心問題

按照計劃，仁川國際機場公司將在2020年前實施剩下的擴建項目。與之相伴的是幾個比較突出的問題。其一，如何提高現(xiàn)有設(shè)施的運轉(zhuǎn)效率已滿足越來越多的客運及貨運流量;其次，如何按時按預算地完成剩下的擴建工程;第三，如何提升本機場在亞洲地區(qū)的核心競爭力;最后，是如何協(xié)調(diào)日漸矛盾的利益相關(guān)方之間的不同訴求及分歧。

1.2.1 如何如何提高現(xiàn)有設(shè)施的運轉(zhuǎn)效率

據(jù)測算，仁川國際機場的載客量早在2014年就已經(jīng)達到了極限，如何在擴建工程尚未完工之前將現(xiàn)有的設(shè)備運轉(zhuǎn)效率更進一步的提升，是仁川國際機場公司一直在考慮的問題。在此背景下，有人提出可以讓有經(jīng)驗的社會資本來承擔一部分陸上作業(yè)任務(wù)，可以是簡單的外包，也可以是特許經(jīng)營的方式。

1.2.2 如何按時按預算地完成擴建工程

按時按預算完成擴建工程本不應(yīng)成為一個尤為棘手的問題，但事實并非如此。要擴大有形資產(chǎn)，就必須要考慮資金籌集問題。2014年，即將進行的擴建項目估計成本約為99億美元，彼時仁川國際機場公司總資產(chǎn)尚不足99億美元，按照2013年的留存收益為19億美元的水平進行測算，即便是到了2020年，累計收益預計仍不過78億美元，這就意味著如果沒有政府的財政支持，仁川國際機場公司很可能不得不選擇從外部來源著手進行債務(wù)性融資。

無獨有偶，韓國政府和仁川國際機場公司在融資策略的問題上產(chǎn)生了嚴重分歧。受財政預算緊張約束，政府并不打算向仁川國際機場提供財政支持，仁川國際機場財務(wù)前景堪憂。無能為力但又不得不解決該問題的政府最終選擇了出售部分股權(quán)以獲得社會資金，這是政府方面做出的引入私人社會資本的嘗試。彼時，韓國政府方仍在擔憂這樣做會導致政府對機場等公共服務(wù)的控制力減弱，甚至被私人財團輕易左右。

1.2.3 如何提升本機場在亞洲地區(qū)的核心競爭力

轉(zhuǎn)機乘客人次是衡量是否能夠成為亞洲樞紐的重要競爭性指標，客流量持續(xù)增加，但轉(zhuǎn)機率卻年年下降，這個問題使得仁川國際機場公司的相關(guān)負責人苦惱不已。一方面，仁川國際公司累計投入73億美元用于便利機場鐵路、機場高速公路和仁川大橋等周邊配套設(shè)施建設(shè)。另一方面政府還對機場服務(wù)定價做了大量干預以吸引更多航空公司。這其中，仁川國際機場高速公路便是采取了引入社會資本方的PPP項目。

1.2.4 如何協(xié)調(diào)利益分歧

最早實施的韓國交通設(shè)施特別賬戶法規(guī)定，仁川國際機場公司向股東方即政府支付股息時必須在機場賬戶下報告和管理，然而2008年頒布的韓國交通設(shè)施特別賬戶法修訂案（下稱賬戶法修訂案）相關(guān)條款卻使得機場賬戶的余額可以轉(zhuǎn)入鐵路和公路賬戶。這引發(fā)了仁川國際機場公司的強烈不滿，此舉使得其用于進一步發(fā)展的投資額大幅銳減，相關(guān)負責人甚至感到了彷佛被人榨干了最后一滴油一般的空虛，而企劃財政部則表示這種利潤再分配是為了更好的安排公共預算。

于是仁川國際機場公司在2008年便對賬戶管理法的修正條款做出回應(yīng)，即出售部分股權(quán)給私人投資者，進而實現(xiàn)了部分私有化。到此為止，政府方和仁川國際機場公司均已通過出售股權(quán)的方式引入私人資本。

1.3 主要相關(guān)主體及訴求

除上述問題外，仁川國際機場公司和韓國機場管理公社對國際空中管制系統(tǒng)及其未來如何調(diào)整存在較大分歧，這兩家公司都由企劃財政部管轄，兩者之間的競爭受到該部門的約束。對于韓國機場管理公社而言，其訴求是進一步增加其國際航線，以此確保穩(wěn)定和多樣化的收入來源，他們認為全國總共就15個公共機場，理應(yīng)保證在統(tǒng)一的環(huán)境和框架內(nèi)之后才可以相互競爭，言外之意是不肯放棄從仁川國際機場分流出來的國際流量。而仁川國際機場公司則認為，仁川國際機場的擴建工程正在有序進行，未來完成后將充分保障越來越多的國際客貨流量，2008年的賬戶法修正案已經(jīng)使得仁川國際機場的盈利空間大幅縮小，如果還像現(xiàn)在這樣將國際客貨流量較為分散式地分布，一者仁川國際機場未來的長遠發(fā)展必將受限，其次整個國家的國際航空運輸效率也會持續(xù)降低，例如2014年，除金浦、金漢和濟州機場外，其余11個受韓國航空管理公社管轄的區(qū)域機場凈損失高達5900萬美元。

2 ?社會資本提供公共服務(wù)的可行性

2.1 公共服務(wù)的性質(zhì)及意義

2.1.1 公共服務(wù)與私人服務(wù)的區(qū)別

薩繆爾森在其1954年發(fā)表的著作《公共支出的純理論》中對所謂公共物品做出了如下定義：每個人對這種物品的消費，都不會導致其他人對該物品消費的減少，與之對應(yīng)的物品為私人物品，它是指如果一種物品能夠加以分割因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且對其他人沒有外部效果[5]（楊怡紅，2018）。

據(jù)上述定義，一切消費品都可以劃分為私人物品和公共物品兩個大類，顧名思義，私人物品的生產(chǎn)主要是為了滿足社會個體的某些特殊甚至是定制化需求，公共物品則是為滿足社會整體及全體公民的普遍性需求而提供的。微觀經(jīng)濟學相關(guān)理論認為，市場調(diào)控只能夠在私人物品交易市場起作用，當將其運用到公共物品交易市場時，就會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)模糊和搭便車問題，不利于整體公共服務(wù)質(zhì)量的提升，理應(yīng)有政府來統(tǒng)攬大局。

2.1.2 準公共產(chǎn)品的定義

薩繆爾森關(guān)于公共物品和私人物品的二分法在后期引發(fā)了相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)界的質(zhì)疑和探討，有人認為他所闡述公共物品嚴格意義上講是純公共物品，而現(xiàn)實生活中這樣的純公共物品占比相對而言并不多。此外，這樣的二分法也難以對介于公共物品和私人物品之間的集合做出明確定位。

因此，基于是否具備排他性和競爭性的優(yōu)化分類方案出現(xiàn)了（表1）。

事實上，在我國，私人社會資本能夠且愿意參與的恰恰是上表所示的準公共物品領(lǐng)域，因為私人物品市場存在著完全的競爭性和排他性，受眾面僅限于部分諸如付費用戶的群體，通常政府是不會直接干預該市場，只是做好一個“守夜人”的本職監(jiān)管工作而已。而純公共物品又具備著完全的非競爭性和非排他性，這就意味著很多非付費用戶也能夠享受同樣的權(quán)益，這就是典型的“搭便車效應(yīng)”，市場調(diào)節(jié)機制在該領(lǐng)域通常收效甚微，極其有限的效益空間使得私人社會資本難以對其產(chǎn)生興趣。而準公共物品則存在著一定程度的甚至是較為可觀的盈利空間，私人資本往往更加有意愿參與其中。

2.2 政府提供公共服務(wù)的缺陷

公共服務(wù)對西方發(fā)達國家而言是老問題，對于改革開放41年的中國卻是一個較為新穎且亟需解決和優(yōu)化的問題。因此，在2003年十月召開的中共十六屆三中全會就直接將提供“公共服務(wù)”納入政府的重要職能之一[6]（馬慶鈺，2005）。

中國政府提供公共服務(wù)的主要經(jīng)濟來源之一便是財政稅收，這也是稅收“取之于民，用之于民”基本要義的核心體現(xiàn)。但對于社會公眾尤其是廣大納稅人而言，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會變遷，政府理應(yīng)能夠提供更高質(zhì)量、更大范圍的公共服務(wù)，與此同時也不應(yīng)該消耗過多公共開支，更不應(yīng)該為獲得更多公共開支而增加稅負，這對各國政府來說都是一個兩難的問題[7]。

另一方面，政府作為行政主體，雖然進行了職權(quán)分化和轄域劃分，但很多政府官員本身并非是其負責行業(yè)出身，專業(yè)知識薄弱，決策導向性較差。即便很多官員是“科班出身”，也會因為長期遠離市場，而無法做出適應(yīng)市場行情的調(diào)整和應(yīng)變。

再者，某些政府官員推進公共服務(wù)項目只是為了賺政績，因為資金來源往往和其沒有直接利害關(guān)系，這就使得這些公共服務(wù)項目通常是不計成本的投入，至于這些投入是否能夠優(yōu)化、是否有其他更為經(jīng)濟的選擇等問題，卻很少有政府工作人員思考。

2.3 社會資本提供公共服務(wù)的優(yōu)勢

前文已述，準公共物品市場通常是對社會資本而言吸引力最大的一塊“蛋糕”，諸多實踐已經(jīng)證明：社會資本參與提供公共服務(wù)往往具備著更高的效率。具體表現(xiàn)為：

2.3.1 增加公共服務(wù)量的供給

在我國，政府提供公共服務(wù)的側(cè)重點一直是純公共服務(wù)領(lǐng)域，而占比相對較高的準公共物品領(lǐng)域卻因為設(shè)計行業(yè)更廣、受眾面更復雜等問題使得政府方往往是有心而無力。因此，引導私人社會資本參與到這些有可觀盈利空間的準公共物品市場之中來，可以在不增加社會公共財政支出的前提下，有效且大量的增加公共物品供給，政府只需做好監(jiān)管和約束，保證社會資本的盈利需求和社會公眾的消費水平之間的平衡即可。

2.3.2 強化公共服務(wù)質(zhì)的保障

在原來政府主導的公共服務(wù)體系中，由于缺乏有效的市場競爭，公共物品的提供成本可能不會太低但社會公眾享受的服務(wù)水平未必很高，引導社會資本參與提供公共服務(wù)，就如同注入競爭力量從而使市場作用在準公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮強大作用，從而實現(xiàn)鯰魚效應(yīng)。社會資本往往對市場供給關(guān)系變化更為敏感，本身的專業(yè)性也更強，這就使得其能更為精準的把握社會工作的需求，從而更好的提供有針對性的服務(wù)，毋庸置疑，這將助力準公共物品市場實現(xiàn)帕累托改進甚至是最優(yōu)。

2.3.3 減輕政府財政壓力，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)

對于很多地方政府而言，舉債興建各種民生工程是家常便飯。導致這種現(xiàn)象的原因之一便是政府財力有限，上級政府由于各種原因未能提供財政撥款資金，地方政府無論是只圖政績，還是實打?qū)嵉卦旄Ｒ环?，都只能選擇貸款等融資方式來提供公共服務(wù)。如果將社會資本引入到一系列的有盈利空間的準公共項目中，就能很好的解決建設(shè)資金問題，地方政府將不用再擔心好的項目卻沒有財力實施的問題。

3 ?引入社會資本參與公共服務(wù)需要解決的問題

3.1 如何選擇令社會公眾滿意且信服的社會資本方

3.1.1 參與方式

無論是采取包括最低價中標、競爭性磋商、兩階段招標還是物有所值等包括但不限于的何種方式選擇社會資本方，所謂“合適”大多數(shù)都只是對于政府方而言，令政府滿意的社會資本最終提供的公共服務(wù)未必就一定會讓廣大人民群眾滿意。這就要求公共服務(wù)項目尤其是準公共服務(wù)項目在準備引入社會資本時候就要明確社會資本的介入范圍是什么，是只涉及投資及分紅，還是會涉及到項目的具體實施及后期運維？這都是要明確的問題。

如果只是涉及投資和分紅，那么社會資本方的專業(yè)化優(yōu)勢可能就難以發(fā)揮，其對所涉及公共服務(wù)項目的掌控力度也會大幅弱化，話語權(quán)的減少使得其敏銳的市場判斷力也很難會對項目本身起到更多建設(shè)性作用。又或者會牽涉到項目的具體實施及后期運維，這種條件下，社會資本方的話語權(quán)相對較強，對項目整體的掌控力度也更大，那么此時就需要引導公眾參與到前期的合作方選擇及項目實際運營及服務(wù)質(zhì)量評價了。社會資本提供的公共服務(wù)究竟是否讓人民群眾滿意，其使用者也就是公眾是最有發(fā)言權(quán)的，如何引導社會公眾切實參與到評價社會資本所提供公共服務(wù)質(zhì)量中來，是當前我國引導社會資本參與提供公共服務(wù)急需解決的問題。

3.1.2 訴求調(diào)和

同一個政府和社會資本合作項目，政府方希望的是該項目首先能夠造福社會，為政府政績考核增光添彩;而社會資本方的首要目標是追求利潤或知名度及市場占有率;作為使用者，社會公眾的期望是能夠以最低的付費成本獲取最優(yōu)質(zhì)量的服務(wù)。以北京地鐵四號線為例，項目運行初期，整個北京的地鐵系統(tǒng)統(tǒng)一實行2元票價，在此過程中政府方給予了地鐵4號線大量的財政補貼，后期經(jīng)過多方論證，終于在2014年舉行聽證會之后正式施行主要以按里計價的調(diào)價方案。調(diào)價方案實施后，社會資本方的盈利空間得到了更為穩(wěn)定的保證，政府財政壓力大大減輕，社會公眾也享受到了更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

本文所述案例提到，仁川國際機場的盈利被合法地轉(zhuǎn)用做非仁川國際機場發(fā)展之用，這就使得仁川國際機場的積極性受到影響。且政府方不愿將全部國際客貨流集中到仁川國際機場，導致國際航空客貨資源利用效率低下等問題，就使得項目的后期合作可能會發(fā)生很多無法預料的問題。

3.2 是否任何公共服務(wù)都可以引入社會資本

按照薩繆爾森的觀點，純公共服務(wù)和純私人服務(wù)之外的范疇屬于準公共服務(wù)。實際生活中，能夠且適合引入社會資本的領(lǐng)域基本都是準公共服務(wù)領(lǐng)域。因為該領(lǐng)域有著能夠吸引社會資本的本質(zhì)性特征，即可盈利性。

2018年上半年，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（92號文），清理出一大批偽PPP項目。這些偽項目形式各樣，但大多具備同一個特點，即不具備可盈利性。其實質(zhì)是政府委托社會資本代建，后期再分期付款的舉債式發(fā)展方式。

這足以可見可盈利空間對于社會資本參與提供公共服務(wù)的重要性，沒有盈利空間的項目社會資本方即便是由于其他原因參與進來，最終也難以保證所提供項目的質(zhì)量， 增加其發(fā)展積極性更是無從談起。

3.3 政府如何避免責任空心化

引導社會資本固然能夠減輕政府財政壓力，但理應(yīng)由政府承擔的社會治理責任是否會隨之轉(zhuǎn)移給社會資本方，社會資本方難以承擔如此重任之時如何保證政府不會委推責任甚至是完全甩包，這都是政府方需要思考的。

本項目中，政府方和仁川國際機場公司都通過出售股權(quán)的方式引入了私人社會資本，實現(xiàn)了項目的部分私有化。但自始至終政府方對仁川國際機場的把控力度都沒有減弱，為增強其亞洲地區(qū)核心機場競爭力，多次采用行政干預的方式制定服務(wù)收費標準等，以吸引更多國際客戶源。

在中國，本應(yīng)由政府方負責拆遷工作并將征收回來的土地交付房地產(chǎn)開發(fā)商，但事實上，房地產(chǎn)開發(fā)商負責拆遷曾是常態(tài)。政府引入社會資本尤其是社會資本還會通過特許經(jīng)營等方式獲得一定時期的運維權(quán)時，涉及的公共治理責任很容易就被政府甩包給社會資本方。

解決本問題，首先需要提高社會資本在合同制定過程中的話語權(quán)。采用合理有效機制制約政府在此過程中的強勢地位，確保政府方應(yīng)負責的社會治理責任都會都會以相關(guān)合同條款的形式明文約束。此外，政府部門應(yīng)當自覺履約述職，將合同完備性同政府方自覺性真正結(jié)合起來。

3.4 基于利益相關(guān)方視角的良好合作關(guān)系治理

3.4.1 利益相關(guān)方理論

社會資本方參與的公共服務(wù)項目往往涉及面更廣，從整個項目的生命周期來看，前期階段、建設(shè)階段及運營階段的各個環(huán)節(jié)都涉及到諸多利益主體。這些利益主體可分為三個層次，每個層次的管理對策都會有所不同[8]。

①核心利益相關(guān)方。這是項目中最為關(guān)鍵的部門或群體，其決策會對整個項目的最終成敗起到不可忽視的作用，其把控權(quán)通常是被政府牢牢握在手里，因為政府方要保證該項目的公共服務(wù)性質(zhì)及定位不會產(chǎn)生受到削弱，還要防止社會資本過度追名逐利而提高公共服務(wù)項目的使用成本，從而損害公眾利益。如本文所述案例的核心利益相關(guān)方就包括韓國國土海洋部和企劃財政部在內(nèi)的政府當局、國企性質(zhì)的韓國仁川國際機場公司和韓國航空管理公社等。

②終端利益相關(guān)者。該群體主要指承攬項目設(shè)計、建造及運維服務(wù)的依據(jù)投資金額多少承擔相應(yīng)水平風險的承包商等，如本文所述案例中的持仁川國際機場49%股權(quán)的社會資本方便屬于中端利益相關(guān)者。

③遠端利益相關(guān)者。該群體更多的是指項目最終的受眾面，即公眾和關(guān)心項目的新聞媒體。

3.4.2 識別利益相關(guān)方

總的來說大致有以下幾種，即：政府部門、社會資本方、用戶群體、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)備及材料供貨商等，其中政府和社會資本方往往還可以共同組成建設(shè)單位及業(yè)主方，其他利益群體與其簽訂承發(fā)包合同，形成合同關(guān)系。與此同時，政府方和社會資本方還會在內(nèi)部形成利益博弈。

3.4.3 分析訴求

實現(xiàn)好的利益相關(guān)方治理，需要深入地了解各方訴求，爭取協(xié)調(diào)并統(tǒng)一各方利益，使各方通力合作，朝項目整體最終目標全速前進。本文所述案例中，韓國仁川國際機場公司的訴求是：其一，盡可能的保證機場凈利潤能夠最大化的運用到自身發(fā)展中來;其次是希望政府方能夠基于資金支持，以順利完成擴建工程。而企劃財政部的想法是，仁川國際機場的盈利余額理應(yīng)歸財政部門統(tǒng)一調(diào)配，以實現(xiàn)資源分配的最優(yōu)化，仁川國際機場公司應(yīng)該以大局為重，舍棄這部分資產(chǎn)的控制權(quán)。而對于持有49%股份的社會資本方而言，是希望借助政府方的擔保，從盈利空間巨大的仁川國際機場項目中分一杯羹，更進一步的是履行企業(yè)應(yīng)負的社會責任，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

但政府方的釜底抽薪式做法，無疑是不利于該項目的穩(wěn)健發(fā)展。為了保證政府的財政收入，韓國政府方一方面抽走仁川國際機場的大部分盈利余額，另一方面又不肯機遇資金支持以完成擴建工程。這種又要馬兒跑，還不想馬兒吃草的策略著實可笑。但放眼當時的韓國整體現(xiàn)狀，這或許也是政府方的不得已之舉。好在后期無論是政府方還是仁川國際機場公司，都想到且實施了引入社會資本進入的戰(zhàn)略。一定程度上緩解了矛盾，保障了項目的后期穩(wěn)健發(fā)展。

3.4.4 制定合力方案

①風險分配分析。

為得到政府方及社會資本方各自的風險分擔系數(shù)，本文采取了模糊層次分析法（FAHP），基本思路是先建立風險指標體系，然后計算出每項指標的權(quán)重系數(shù)。

Step1.構(gòu)建FAHP模型

FAHP分析模型如圖2所示。

Step2. 計算二級指標權(quán)重行矩陣及得分矩陣

所有二級指標的權(quán)重值組成的行矩陣W為：

（0.3266，0.7634，0.3188，0.6812，0.5789，0.4211，0.5816，0.3002，0.1181，0.7351，0.2649，0.3329，0.6671）

得分政府、社會資本雙方得分歸一化處理后的得分矩陣V為

Step3. 計算雙方承擔風險評價值

使用Matlab2016，將矩陣W和V輸入其中，則=W*V=（1.6988，1.8150），即政府方承擔風險系數(shù)為1.6988，社會資本方承擔風險系數(shù)為1.8150。

此結(jié)果說明在該案例中，社會資本方雖持股比低于政府方，卻承擔著多余政府方的風險。這也和韓國政府方出售部分股權(quán)實現(xiàn)私有化的初衷是一致的，即讓社會資本更多的參與到有盈利空間的公共服務(wù)項目中來，轉(zhuǎn)移大部分原本由政府方承擔的風險，實現(xiàn)政府財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)良化調(diào)整。

②合力的形成。

物理學上的合理概念規(guī)定，形成有效合力的基本原則是兩個或多個力的作用方向的夾角不會大于90°，放到利益相關(guān)方的關(guān)系治理中，就是要求各方的利益訴求不能產(chǎn)生明顯較大差異，如果有就需要采取措施進行溝通和協(xié)調(diào)工作。

4 ?總結(jié)

綜上所述，無論是民間資本還是國有資本，適合社會資本方進入的通常都是準公共產(chǎn)品領(lǐng)域，這是基于社會資本方最基礎(chǔ)的盈利需求和所需履行的社會責任兩者平衡點。而引入社會資本方一方面能夠使專業(yè)化的人員提供專業(yè)化的服務(wù)、提升公共服務(wù)水平，還能夠大幅減輕政府方的財政壓力。但目前在我國，引入社會資本方的PPP模式還存在一系列急需解決的問題，譬如本文所述的可以考慮將公眾評價體系作為選擇社會資本方的依據(jù)之一、統(tǒng)一政府和社會資本之間的利益訴求的重要性和具體做法，還有如何才能避免政府責任空心化，以及如何建立起一套行之有效的在談判體系等問題，這都是值得探討的話題。

參考文獻：

[1]鄧銀花.公共圖書館PPP項目的回報機制研究[J].圖書館建設(shè)，2019（03）：85-92.

[2]郭威，王丹.基于PPP模式的公共服務(wù)完善：作用、障礙與路徑[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2018，50（06）：127-132，176.

[3]王丹.政府與社會資本合作模式推動機制研究[J].山西農(nóng)經(jīng)，2018（14）：9-11.

[4]劉尚希，陳少強，譚靜，陳龍.《政府與社會資本合作條例》立法的基本思路[J].財政研究，2016（10）：10-19.

[5]楊怡紅.準公共物品供給中的政府角色定位———以公私合作制為視角[J].上海市經(jīng)濟管理干部學院學報，2018，16（06）：44-51.

[6]馬慶鈺.關(guān)于“公共服務(wù)”的解讀[J].中國行政管理，2005（02）：78-82.

[7]項繼權(quán)，基本公共服務(wù)均等化：政策目標與制度保障[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2008（01）：2-9.

[8]王彥偉.項目利益相關(guān)方的治理關(guān)系研究[D].山東大學，2010.

[9]元云麗.基于模糊層次分析法（FAHP）的建設(shè)工程項目風險管理研究[D].重慶大學，2013.

[10]盛彥琳.銀行在PPP項目中的風險分擔研究——基于三方博弈模型[D].浙江工業(yè)大學，2019.

[11]徐一元.公私合作（PPP）項目利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)機制研究[D].青島理工大學，2018.

[12]張瓊方.信息不對稱視角下的PPP模式中政府和民營企業(yè)的非合作博弈[J].經(jīng)貿(mào)實踐，2017（11）：96.

[13]史玉芳，宋平平.基于模糊綜合評價的PPP 項目社會資本選擇研究[J].技術(shù)與創(chuàng)新管理，2019，40（03）：343-348.

[14]Ho， Ping S . Model for Financial Renegotiation in Public-Private Partnership Projects and Its Policy Implications： Game Theoretic View[J]. Journal of Construction Engineering and Management， 2006， 132（7）：678-688.

[15]In S Y ， Casemiro L A S ， Kim M J . Public Sector Decision Framework for Airport Development： The Case of Incheon International Airport in South Korea[J]. Social Science Electronic Publishing， 2015.