制度變遷視角下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)研究
——基于義烏市宅基地 “三權(quán)分置”改革實(shí)踐

盧江海，錢泓澎

(中共義烏市委黨校，浙江 義烏 322000)

關(guān)于宅基地制度變遷，多位學(xué)者從不同角度進(jìn)行了深入探討，而以歷史角度研究宅基地制度改革則是眾多學(xué)者的研究基礎(chǔ)。張義博(2017)在歷史視角下構(gòu)建理論框架，分析每個(gè)階段農(nóng)村宅基地制度的形成和階段性的變遷，認(rèn)為當(dāng)前宅基地制度改革較為合適的路徑是中央政府自上而下的強(qiáng)制性制度變遷[1]。部分學(xué)者從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論視角研究宅基地政策改革。付堅(jiān)強(qiáng)(2012)等認(rèn)為土地要素相對(duì)價(jià)格的變化是宅基地制度變遷的根本動(dòng)力[2]。而基于博弈論，多位學(xué)者研究了中央政府、地方政府與農(nóng)民之間的博弈關(guān)系。朱新華(2011)提出 “要素相對(duì)價(jià)格變化-利益博弈-制度創(chuàng)新”的宅基地制度演化的博弈路徑[3]。吳明發(fā)(2012)認(rèn)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要利益相關(guān)者可歸結(jié)為地方政府和農(nóng)戶兩個(gè)博弈主體，其策略選擇取決于各自的收益函數(shù)[4]。

對(duì)宅基地政策的效果評(píng)價(jià)，則存在多種多樣的方法，具體包括：運(yùn)用Logistic模型評(píng)價(jià)宅基地置換效果[5]；采用層次分析法評(píng)價(jià)宅基地改革效益[6]；根據(jù)模糊綜合評(píng)判法測(cè)算宅基地流轉(zhuǎn)和宅基地改革效益[7]；采取多種方法比較評(píng)價(jià)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格[8]；利用風(fēng)險(xiǎn)矩陣和Borda序值法評(píng)估宅基地流轉(zhuǎn)制度改革風(fēng)險(xiǎn)[9]。

綜上學(xué)者們的研究文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)宅基地制度改革的理論基礎(chǔ)研究較為深入，基本上采用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論相關(guān)理論進(jìn)行解釋，并一致認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)的宅基地制度需要改革。同時(shí)，對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)方式多種多樣、數(shù)理化研究較為深入。

但上述研究也存在以下兩方面的不足：一是很少有學(xué)者梳理我國(guó)宅基地的具體政策變遷(尤其是相關(guān)法律條文的變遷)，其中的邏輯思路是否發(fā)生變化不得而知，是否符合理論仍需進(jìn)一步研究；二是鑒于宅基地改革試點(diǎn)范圍小、數(shù)據(jù)難以收集，對(duì)政策效果評(píng)價(jià)過(guò)于數(shù)理化，缺乏調(diào)研數(shù)據(jù)的有力支持。為此，本文嘗試從以下兩方面做出學(xué)術(shù)上的邊際貢獻(xiàn)：第一，全面梳理我國(guó)宅基地相關(guān)法律條文的變化并歸納其中的邏輯思路，從制度變遷的視角研究宅基地政策的變化，據(jù)此探究宅基地 “三權(quán)分置”制度改革的邏輯；第二，以義烏市的宅基地 “三權(quán)分置”改革為案例，在相關(guān)調(diào)研及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，對(duì)義烏市的宅基地 “三權(quán)分置”改革予以全面、客觀的評(píng)價(jià)并提出后續(xù)改革的政策建議。

一、宅基地使用權(quán)制度變遷的歷史背景

(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

在現(xiàn)有的制度框架下，宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)是一種受限制的用益物權(quán)，其主要體現(xiàn)在三方面：一是權(quán)利主體的限制，僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，且只能用于建造個(gè)人住宅及相關(guān)附屬設(shè)施；二是獲得性的限制，農(nóng)村村民一戶只能申請(qǐng)一處宅基地，即所謂的 “一戶一宅”；三是處分的限制，經(jīng)過(guò)多年修法，宅基地使用權(quán)禁止跨村集體流轉(zhuǎn)，物權(quán)本身含有的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等屬性都不適用于宅基地使用權(quán)。然而，現(xiàn)實(shí)與法律的沖突凸顯了如下情形：

1.宅基地閑置較為嚴(yán)重。近30年來(lái)，義烏市從以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口為主的縣城發(fā)展成為以商貿(mào)服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)為主、城鎮(zhèn)化率高達(dá)77.6%的國(guó)際商貿(mào)城市，許多村民進(jìn)入城市生活和居住，導(dǎo)致城市房地產(chǎn)價(jià)格奇高、土地資源捉襟見(jiàn)肘，而農(nóng)村宅基地空置率居高不下。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前義烏市的空置宅基地達(dá)40.84萬(wàn)平方米(共4103宗)，占全市宅基地總宗數(shù)的1.9%①2017年7月2日的 《義烏市農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)情況匯報(bào)》。。

2.宅基地非法流轉(zhuǎn)較為普遍。當(dāng)前，義烏市宅基地轉(zhuǎn)讓總面積為69.80萬(wàn)平方米，流轉(zhuǎn)宗數(shù)9724宗，占全市宅基地總宗數(shù)的4.4%。其中，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓4096宗，占比1.8%；跨村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓4491宗，占比1.9%。城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地面積為9.99萬(wàn)平方米，轉(zhuǎn)讓宗數(shù)1137宗，占比0.5%。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，由于眾多外商聚集，義烏市甚至出現(xiàn)宅基地轉(zhuǎn)讓給伊朗和韓國(guó)等在義烏經(jīng)商的外國(guó)人的事例①2017年7月2日的 《義烏市農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)情況匯報(bào)》。。

3.宅基地的用益物權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。宅基地使用權(quán)不能與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)現(xiàn) “同權(quán)同價(jià)”。法律規(guī)定宅基地使用權(quán)只有占有和使用的權(quán)利，但收益和處分的權(quán)利受到極大限制，建設(shè)用地使用權(quán)的基本權(quán)能沒(méi)有完整體現(xiàn)，因而否定了它的價(jià)值功能。依附于它的房屋所有權(quán)則明顯受到限制，宅基地上的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)難以通過(guò)市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)困境的原因

1.宅基地的繼承權(quán)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)困境的根本原因。盡管相關(guān)法律規(guī)定了宅基地的“一戶一宅”制度，但現(xiàn)實(shí)生活中因繼承或其他并不違法的歷史原因已形成 “一戶多宅”問(wèn)題。例如，農(nóng)村家庭子女析產(chǎn)分家后新申請(qǐng)了一處宅基地，父母離世后又繼承了房屋，客觀上其兒女便有兩處宅基地，一旦子女進(jìn)城定居，就容易造成多處宅基地空置。對(duì)此，中央政策僅解決了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，并未從根本上破解繼承難題。

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)困境的歷史原因。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)代背景下，農(nóng)民的身份特質(zhì)與宅基地的使用權(quán)進(jìn)行綁定，有利于保障農(nóng)民的居住權(quán)、提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。但城鄉(xiāng)收入差距導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城買房困難，農(nóng)民申請(qǐng)并取得宅基地使用權(quán)是其獲得住房的唯一、有效途徑；城鎮(zhèn)化水平的提高促使宅基地價(jià)值上升，其福利性質(zhì)已無(wú)法覆蓋宅基地使用權(quán)本身具有的財(cái)產(chǎn)屬性。在此情形下，宅基地使用權(quán)開(kāi)始具有身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)兩種屬性，隨著這二者在價(jià)值取向上完全不同的利益訴求之間的張力日益增強(qiáng)，最終迫使現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度在實(shí)踐中陷入進(jìn)退失據(jù)的困境。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度變遷

(一)中央政策的變遷

根據(jù)中央政策文件，宅基地是農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地②2010年3月2日的 《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》。。但隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)民進(jìn)城買房比例上漲較快，其遺留的農(nóng)村宅基地遂成為農(nóng)村閑置土地，引發(fā)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足與農(nóng)村宅基地用地閑置之間的矛盾。而中央關(guān)于宅基地使用權(quán)的政策慎之又慎，其制度變遷主要有三條邏輯線索：(1)是否允許非農(nóng)戶購(gòu)買宅基地，經(jīng)歷了一個(gè)從允許到禁止的過(guò)程，時(shí)間節(jié)點(diǎn)為1993年；(2)要求土地集約利用、提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，這可從表1的2004年后各項(xiàng)政策相關(guān)內(nèi)容中得出；(3)逐步放開(kāi)宅基地及農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策，允許其有償使用。直到2013年十八屆三中全會(huì)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正及規(guī)范化運(yùn)行，這意味著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的進(jìn)一步深化。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策變遷的目的是為促進(jìn)宅基地的集約使用、減少土地浪費(fèi)。在此之前，為加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)性用地的集約使用，中央出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。從該政策的制度變遷史可見(jiàn)，宅基地 “三權(quán)分置”改革政策實(shí)現(xiàn)了突破及具有的一定優(yōu)勢(shì)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(以下簡(jiǎn)稱 “項(xiàng)目區(qū)”)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更加合理的目標(biāo)①國(guó)土資發(fā) 〔2008〕138號(hào)的 《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。。該政策的核心是地方政府通過(guò)村莊整治和農(nóng)民集中居住，將騰挪出來(lái)的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，獲得與復(fù)墾耕地相同面積的新增建設(shè)用地指標(biāo)，再用這一指標(biāo)在全域范圍內(nèi)征收相同數(shù)量的耕地用于城市建設(shè)。

中央的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策經(jīng)歷一個(gè) “規(guī)范” “進(jìn)一步規(guī)范”再到 “嚴(yán)格規(guī)范”的過(guò)程，發(fā)文單位也從國(guó)土資源部逐漸升格為國(guó)務(wù)院辦公廳。從規(guī)范內(nèi)容看，經(jīng)歷鼓勵(lì)、開(kāi)展政策研究、建立臺(tái)賬管理制度再到嚴(yán)禁突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)，但始終圍繞著農(nóng)用地增加量大于建設(shè)用地增加量這一核心。該政策帶來(lái)的報(bào)酬遞增使地方政府的改革存在一種自我強(qiáng)化機(jī)制，其動(dòng)力來(lái)自增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的級(jí)差地租差額[10]。在宅基地 “三權(quán)分置”改革中，相比于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策出現(xiàn)了幾大突破：(1)使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)象從單一的地方政府拓展到轄區(qū)內(nèi)所有村集體組織成員，土地的合法需求方增加了，農(nóng)民的住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)得到了擴(kuò)張；(2)宅基地私自流轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏鬓D(zhuǎn)，農(nóng)民可根據(jù)自身需要對(duì)宅基地的區(qū)位和面積等來(lái)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而慢慢成為宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主導(dǎo)者。

表1 宅基地使用權(quán)政策的制度變遷

(二)省級(jí)政策的變遷

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村建設(shè)用地集約使用這兩種農(nóng)村建設(shè)用地改革思路的指導(dǎo)下，浙江省于2005年11月22日出臺(tái)并執(zhí)行 《浙江省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》，2011年7月1日頒發(fā)并執(zhí)行 《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》，2016年4月1日制定并執(zhí)行 《浙江省土地節(jié)約集約利用辦法》(如表2所示)。

省級(jí)層面在中央政策精神的指導(dǎo)下進(jìn)一步細(xì)化改革方案，但具體改革政策仍需市級(jí)層面結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況予以深化，中央政府與省級(jí)政府更多的是開(kāi)展指導(dǎo)與監(jiān)督工作。

表2 浙江省農(nóng)村建設(shè)用地改革政策變遷

(三)地方政策的變遷

2006年，義烏市頒發(fā)文件并統(tǒng)一規(guī)定義烏區(qū)域內(nèi)的宅基地分配、建造等問(wèn)題，但未就宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革。2015年，作為宅基地 “三權(quán)分置”改革的試點(diǎn)城市，義烏市出臺(tái)了 《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，并在該意見(jiàn)的指導(dǎo)下陸續(xù)制定 《義烏市“集地券”管理暫行辦法》《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則》 《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細(xì)則》《義烏市舊村改造宅基地投標(biāo)選位指導(dǎo)意見(jiàn)》等相關(guān)文件，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了全面的制度建設(shè)(具體內(nèi)容如表3所示)。

從義烏市宅基地改革的政策變遷來(lái)看，始終有兩條紅線一直沒(méi)有逾越：一是堅(jiān)決執(zhí)行 “一戶一宅”政策；二是宅基地使用權(quán)僅在市域范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)(即嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民進(jìn)村買房)。義烏市宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的方式深刻體現(xiàn)了農(nóng)村土地集約、節(jié)約使用的改革原則。由表3可見(jiàn)，義烏的改革始終遵循中央政策框架，宅地基使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在政府指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)了合法化。

三、義烏市宅基地制度改革前后的市場(chǎng)變遷

(一)改革前的合法的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

鑒于相關(guān)政策文件中宅基地使用權(quán)僅允許在同一村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，因此宅基地有償選位市場(chǎng)是一個(gè)合法市場(chǎng)，我們稱之為市場(chǎng)Ⅰ。有償選位市場(chǎng)的本質(zhì)在于將市場(chǎng)機(jī)制引入宅基地位置分配。在宅基地使用權(quán)落地前，其位置有的離公路近、有的離農(nóng)田近。對(duì)采取不同生產(chǎn)方式的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，不同位置的宅基地具有不同的價(jià)值，其本質(zhì)上來(lái)源于宅基地位置不同帶來(lái)的級(jí)差地租I的差異。以圖1為例，假設(shè)25塊宅基地均勻分布在村莊中，村的北面為農(nóng)田、南面為公路，宅基地D靠近農(nóng)田、E靠近公路，將A定義為位置最差的宅基地且級(jí)差地租為零，B和C相較于A更加靠近農(nóng)田和公路，則存在級(jí)差地租I，但級(jí)差地租I對(duì)生產(chǎn)方式不同的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其價(jià)值不同。同理，D和E相較于B和C更為靠近農(nóng)田和公路，其級(jí)差地租I更高，宅基地D和E的價(jià)格要高于B和C，也更高于A，因此選位費(fèi)的本質(zhì)在于級(jí)差地租I的不同。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民不再僅追求宅基地的位置，對(duì)宅基地面積等多種需求創(chuàng)造了多個(gè)隱形市場(chǎng)，這些市場(chǎng)的存在主要是由于生產(chǎn)關(guān)系落后于生產(chǎn)力的發(fā)展。在全國(guó)人大授予義烏市農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)之后，一些隱形的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)獲得合法化。

圖1 宅基地選位費(fèi)的差額(市場(chǎng)Ⅰ)

表3 義烏宅基地使用權(quán)改革政策及其指導(dǎo)政策的變遷

(二)改革后的合法的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

1.宅基地使用權(quán)有償調(diào)劑市場(chǎng)(市場(chǎng)Ⅱ)

《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細(xì)則(試行)》明確規(guī)定了宅基地有償調(diào)劑工作及有償調(diào)劑的受讓對(duì)象和方式。宅基地使用面積調(diào)劑市場(chǎng)的需求方為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而完全退出宅基地的農(nóng)戶不得將宅基地使用面積私自轉(zhuǎn)讓，最終形成 “宅基地面積供給農(nóng)戶-村集體組織-宅基地面積需求農(nóng)戶”的市場(chǎng)模式，而非供給方與需求方直接交易的模式。利用執(zhí)行協(xié)商和拍賣的方式實(shí)現(xiàn)面積的市場(chǎng)化配置。經(jīng)調(diào)劑后，村民宅基地面積不盡相同(如圖2所示)。由于整村和宅基地的位置并未發(fā)生改變，因此宅基地的地租不變。與此不同的是，對(duì)宅基地面積有需求的農(nóng)戶在公平分配而不允許調(diào)劑之前是難以得到滿足的，造成了現(xiàn)實(shí)生活中違規(guī)擴(kuò)建、占用臨近宅基地等情況(即歷史遺留問(wèn)題)。此政策的制定在源頭上消解了村民對(duì)宅基地使用面積的差異化需求，又保障了農(nóng)戶的基本住房需求，是一項(xiàng)具有帕累托改進(jìn)的改革。

圖2 宅基地面積調(diào)劑前后對(duì)比(市場(chǎng)Ⅱ)

圖3 宅基地使用權(quán)跨村集體流轉(zhuǎn)(市場(chǎng)Ⅲ)

圖4 宅基地退出形成的 “集地券”(市場(chǎng)Ⅳ)

2.宅基地使用權(quán)有償使用市場(chǎng)(市場(chǎng)Ⅲ)

《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則》明確規(guī)定已完成新農(nóng)村建設(shè)的村莊允許宅基地使用權(quán)在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，但與市場(chǎng)Ⅰ的不同之處在于：(1)受讓人可為本市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；(2)跨集體經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)讓的使用年限最高為70年。相同之處在于轉(zhuǎn)讓方和受讓方均有最高和最低的面積要求。

第一項(xiàng)不同之處使宅基地使用權(quán)需求市場(chǎng)擴(kuò)大到全市范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這可視為宅基地有償選位市場(chǎng)的未來(lái)發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)不同行政村在更新改造時(shí)因地制宜地流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。第二項(xiàng)不同之處則使使用權(quán)轉(zhuǎn)讓成為非永久性轉(zhuǎn)讓。二者的共同點(diǎn)是防止使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致宅基地面積差異化帶來(lái)的貧富差距擴(kuò)大，保障轉(zhuǎn)讓方的基本居住權(quán)利。據(jù)圖3可知，不同地理位置但同處義烏市內(nèi)的行政村宅基地使用權(quán)可相互流轉(zhuǎn)，極大豐富了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。假設(shè)A村地理位置優(yōu)于B村，因此A村整體的級(jí)差地租I就高于B村。同理，相同位置的宅基地價(jià)格A村高于B村。對(duì)有相應(yīng)需求和供給的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，此項(xiàng)政策的開(kāi)展有利于村民居住環(huán)境的改善，同時(shí)宅基地供給方也實(shí)現(xiàn)了宅基地的價(jià)值顯性化。

3.宅基地的 “集地券”市場(chǎng)(市場(chǎng)Ⅳ)

之所以將 “集地券”流轉(zhuǎn)視為宅基地使用權(quán)的一種，主要是因?yàn)?“集地券”的本質(zhì)在于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策而產(chǎn)生的一種政策工具，核心機(jī)制是通過(guò)農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地的整理和復(fù)墾來(lái)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，表現(xiàn)為農(nóng)民用宅基地置換到城鎮(zhèn)集中居住或退出宅基地等方式，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的整理和復(fù)墾，使城鎮(zhèn)建設(shè)用地集中成片。通過(guò)宅基地復(fù)墾形成的 “集地券”實(shí)質(zhì)是將宅基地的使用權(quán)以 “集地券”的形式轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的集中連片使用(如圖4所示)。

綜上，義烏市宅基地改革最終產(chǎn)生以上四個(gè)合法市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與土地公有制的融合發(fā)展。從表4可以看出，義烏市宅基地制度改革推行市場(chǎng)化的思路，通過(guò)市場(chǎng)化改革促進(jìn)宅基地的集約使用，為宅基地的退出開(kāi)辟新的路徑。

表4 宅基地使用權(quán)市場(chǎng)對(duì)比

(三)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)合法化的政府動(dòng)力與農(nóng)戶動(dòng)力的機(jī)制分析

1.政府動(dòng)力。從頂層設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，地方政府積極探索農(nóng)村土地制度改革的動(dòng)力一方面來(lái)源于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，以此為地方政府增加建設(shè)用地供給。由于每年國(guó)土資源部下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)有限，通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村閑置宅基地及關(guān)停農(nóng)村落后產(chǎn)能企業(yè)以征收農(nóng)村集體土地等方式實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的位移，由此帶來(lái)的級(jí)差地租差額由政府和農(nóng)戶共享，該級(jí)差地租的差額就是政府推行農(nóng)村土地制度改革的源動(dòng)力。另一方面，農(nóng)村更新改造工程耗資巨大且宅基地非法流轉(zhuǎn)情況較為嚴(yán)重，既成事實(shí)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)如果通過(guò)制度創(chuàng)新的方式實(shí)現(xiàn)合法化，地方政府能獲得一筆可觀的交易稅金和土地增值收益等收入①2018年，義烏全市 “集地券”畝均土地增值收益59.24萬(wàn)元。其中，政府分享18.34萬(wàn)元/畝，占比30.96%；農(nóng)民集體分享40.9萬(wàn)元/畝，占比69.04%。2019年1月8日，義烏市農(nóng)村宅基地跨村集體流轉(zhuǎn)的首次交易總投標(biāo)收入3636.61萬(wàn)元，其中政府收入達(dá)到2094余萬(wàn)元。，也有助于政府和村集體組織對(duì)該市場(chǎng)的掌控。

2.農(nóng)戶動(dòng)力。無(wú)論在哪個(gè)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)中，動(dòng)力均源自農(nóng)戶的不同需求。在市場(chǎng)Ⅰ中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶希望獲得靠近農(nóng)田的宅基地，而從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶則愿意靠近公路的宅基地，宅基地位置需求的不同形成了宅基地有償選位市場(chǎng)。在市場(chǎng)Ⅱ中，家庭人口多或家庭條件好的農(nóng)戶希望擁有面積大的宅基地，而家庭人口少或家庭條件較差的農(nóng)戶則可通過(guò)出售一定面積的宅基地實(shí)現(xiàn)一定的現(xiàn)金收入，對(duì)宅基地面積產(chǎn)生的需求與供給形成了宅基地有償調(diào)劑市場(chǎng)。不同于市場(chǎng)Ⅰ，市場(chǎng)Ⅲ的宅基地使用權(quán)可實(shí)現(xiàn)跨村集體轉(zhuǎn)讓，其需求來(lái)源于對(duì)整村位置的要求不同。關(guān)于市場(chǎng)Ⅳ，“集地券”的來(lái)源較為復(fù)雜。來(lái)自農(nóng)戶本人的通過(guò)閑置宅基地復(fù)墾后形成的 “集地券”，如果沒(méi)有此項(xiàng)改革政策，則只能一直閑置，難以顯現(xiàn)價(jià)值。而通過(guò)制度創(chuàng)新形成的市場(chǎng)將閑置宅基地“變現(xiàn)”，農(nóng)戶收入不僅有所提高，政府的建設(shè)用地指標(biāo)也可增加。村集體通過(guò)騰退一些落后產(chǎn)業(yè)用房并經(jīng)復(fù)墾形成的 “集地券”，在淘汰村中落后產(chǎn)能的同時(shí)，也減少了環(huán)境污染。義烏市F街道正是通過(guò)淘汰村中某印染廠形成28畝 “集地券”改善了村居環(huán)境?？梢哉f(shuō)，宅基地 “三權(quán)分置”改革的農(nóng)戶動(dòng)力來(lái)源于收入增加和村居環(huán)境改善兩方面①在2018年初的義烏市土地制度改革調(diào)研中，關(guān)于 “集地券”改革，被調(diào)研的村莊回收有效問(wèn)卷327份。在被問(wèn)到 “參與 ‘集地券’改革后，您的生活有什么變化?”(多選項(xiàng))，37.4%的人選擇收入增加，52.4%的人選擇生活環(huán)境改善，僅6.9%的人選擇沒(méi)有變化。。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)變遷的效果分析

(一)宅基地市場(chǎng)化配置有效提升了村集體收入

義烏市F街道C村的舊村改造始于2017年，先后開(kāi)展了宅基地使用權(quán)的有償調(diào)劑(改革后的合法市場(chǎng))和有償選位(改革前的合法市場(chǎng))。面積調(diào)劑實(shí)行村民間自行協(xié)商，然后再統(tǒng)一拍賣選位(實(shí)行英國(guó)式拍賣方式)。最后，村集體獲得選位費(fèi)1.3億元，起拍價(jià)8萬(wàn)元/間，最高拍賣價(jià)格為500萬(wàn)元(共3間，36平米/間)。經(jīng)村兩委討論及上級(jí)文件的要求，選位費(fèi)主要用于村中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(約8800萬(wàn)元)、村民剩余土地回收(約3300萬(wàn)元)、菜市場(chǎng)和文化禮堂的建設(shè)(約1000萬(wàn)元)，村集體收入不足的窘境得到改善，也為整個(gè)村莊的軟硬件建設(shè)提供了資金保障，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)帶來(lái)的正外部性改革效果顯現(xiàn)。

(二)宅基地隱形市場(chǎng)的合法化促進(jìn)了制度供給主客體的效用水平

通過(guò)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革，義烏市為城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化提供了一個(gè)微觀機(jī)制。宅基地?fù)碛鞋F(xiàn)實(shí)的交易和退出途徑，也從公平性分配轉(zhuǎn)變到競(jìng)爭(zhēng)性分配。通過(guò)這種半市場(chǎng)化的方式，宅基地集約化使用得到提高，農(nóng)民以合法方式開(kāi)展土地使用權(quán)交易，村集體集約、高效地利用集體土地，地方政府統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)城鄉(xiāng)土地，這對(duì)改革的主客體來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)帕累托改進(jìn)性質(zhì)的改革。

為更好地分析此項(xiàng)新增制度的實(shí)施效果，義烏市國(guó)土局在已完成農(nóng)村土地制度改革的部分村莊進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)，并發(fā)放 “集地券”問(wèn)卷246份、“農(nóng)村更新改造”問(wèn)卷264份。結(jié)果表明，制度供給客體對(duì)制度供給結(jié)果的滿意度較高。制度改革帶來(lái)的收益增加體現(xiàn)在方方面面，既包括經(jīng)濟(jì)收入的增加和居住環(huán)境的改善，也包括社會(huì)保障的跟進(jìn)和整體生活水平的提高。表5、6充分說(shuō)明了制度創(chuàng)新給制度供給客體帶來(lái)的改變。

表5 被調(diào)查者參與相關(guān)改革后的生活變化 單位：%

表6 義烏市農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)調(diào)查 單位：%

政府通過(guò)改革明顯增強(qiáng)了土地集約節(jié)約利用能力。截至2018年底，義烏全市累計(jì)有60041戶繳納有償使用費(fèi)12.46億元，2018年新增2.42億元。宅基地有償調(diào)劑和有償選費(fèi)共計(jì)43.4億元，2018年新增4.7億元，其中大部分用于村集體的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。“集地券”立項(xiàng)4389畝，驗(yàn)收2866畝，2018年新增1963畝(驗(yàn)收916畝)，“集地券”政府回購(gòu)收益16.45億元。

(三)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革風(fēng)險(xiǎn)凸顯

宅基地制度改革的優(yōu)勢(shì)是此前一直非法存在的隱形市場(chǎng)逐步合法化。但在合法化的過(guò)程中，一些由制度變遷產(chǎn)生的負(fù)面影響逐步凸顯，或許這就是制度創(chuàng)新需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。一是各級(jí)政府承擔(dān)的信用成本。在2018年初的義烏市農(nóng)村土地制度改革的問(wèn)卷調(diào)研中，關(guān)于農(nóng)村更新改造的政策(宅基地的有償選位、有償調(diào)劑和有償使用)，12.5%的人對(duì) “對(duì)我市農(nóng)村更新改造工作感覺(jué)”選擇一般，14.4%的人對(duì) “農(nóng)村更新改造對(duì)義烏市的發(fā)展影響”選擇一般或沒(méi)有影響，6.8%的人對(duì) “宅基地制度改革前后對(duì)自身生活的影響”選擇沒(méi)有任何影響。這說(shuō)明宅基地制度改革仍有進(jìn)步的空間和余地，但也需政府承擔(dān)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)①在建議選項(xiàng)中，負(fù)面回答主要包括農(nóng)村更新改造的拆后土地利用率低和浪費(fèi)面積多、有些政策不太公平及沒(méi)有其他縣市做得好。。二是村民道德風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的改革成本增加。在改革中期的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，26.7%的人選擇 “宅基地有糾紛和爭(zhēng)議而拒絕辦理不動(dòng)產(chǎn)登記”，不登記則無(wú)法開(kāi)展下一步改革。在實(shí)地訪談中，一些村民頗感無(wú)奈：“原先和睦的村莊，人與人之間的氛圍很好，因?yàn)檎氐怯洿_權(quán)產(chǎn)生了許多矛盾，這完全是人為制造的麻煩?！钡胤椒ㄔ号袥Q的宅基地案例普遍出現(xiàn)敗訴方拒絕配合，判決后 “執(zhí)行難”的現(xiàn)象。這種由村民的道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的改革成本需政府和農(nóng)民共同承擔(dān)。三是在義烏市購(gòu)買農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市域外人員期盼自己的交易也能合法化，不斷向政府表達(dá)自身訴求，進(jìn)而增加了政府的維穩(wěn)成本。

五、政策與建議

(一)市場(chǎng)化應(yīng)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的主要方向

十八屆三中全會(huì)指出要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用來(lái)深化經(jīng)濟(jì)體制改革。2014年5月，國(guó)土資源部發(fā)布的 《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》將堅(jiān)持市場(chǎng)配置的原則作為土地管理和利用的原則之一②該規(guī)定于2014年5月22日由國(guó)土資源部發(fā)布，隨后根據(jù)2019年7月16日自然資源部第2次部務(wù)會(huì)議通過(guò)的 《自然資源部關(guān)于第一批廢止和修改的部門規(guī)章的決定》修正，但土地管理和利用原則并未變。。義烏市宅基地制度改革的成果表明了市場(chǎng)化在提高宅基地使用效率、降低閑置率方面的重要作用，對(duì)全國(guó)普遍存在的宅基地閑置情況，應(yīng)在政策允許范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)村內(nèi)分配的市場(chǎng)化，以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制取代計(jì)劃?rùn)C(jī)制。采用國(guó)家政策允許范圍內(nèi)的舊村改造、撤村并居等辦法擴(kuò)大村集體組織范圍，并作為合法增加村集體組織收入的方式，實(shí)現(xiàn)土地的集約競(jìng)爭(zhēng)性使用。通過(guò)宅基地制度改革，創(chuàng)造政策條件吸引城市巨量資本和高端人才，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，逐步將市場(chǎng)化作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化的有效路徑。

(二)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度變遷中各級(jí)政府應(yīng)明晰自身定位

由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，各級(jí)政府獲取農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)充分尊重村集體組織及其村民的意見(jiàn)。作為村集體土地的一部分，宅基地是保障農(nóng)民住房安全的基礎(chǔ)，應(yīng)實(shí)行民主化管理。涉及重大變更事項(xiàng)的需經(jīng)村民代表大會(huì)討論，尤其是對(duì)普遍存在的宅基地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，應(yīng)根據(jù)中央政策文件精神，上下合力、規(guī)范市場(chǎng)，防止歷史遺留問(wèn)題再生。在各項(xiàng)具體政策中，政府的角色定位不同；在利益博弈中，地方政府應(yīng)盡力做到讓利于民，上級(jí)政府也需做好監(jiān)督工作，防止地方政府的缺位和越位。

(三)試點(diǎn)地區(qū)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革經(jīng)驗(yàn)需謹(jǐn)慎推廣

宅基地關(guān)乎農(nóng)民的居住權(quán)益。宅基地制度首要的是保障農(nóng)民居住權(quán)，但不得超越 “一戶一宅”原則來(lái)改革。各地區(qū)的區(qū)位不同，城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)各異，城鄉(xiāng)收入差距懸殊，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)模和效率也千差萬(wàn)別。因此，即使全國(guó)人大通過(guò)相關(guān)法律允許宅基地使用權(quán)跨村集體組織流轉(zhuǎn)，各地區(qū)也應(yīng)謹(jǐn)慎行事，因地制宜地逐步推開(kāi)，切忌盲目推廣。