公共數(shù)據(jù)開放的政府主體責任研究

儲節(jié)旺 楊雪

摘 要：[目的/意義]在大數(shù)據(jù)時代，隨著公共數(shù)據(jù)開放的逐漸深入，政府在數(shù)據(jù)開放過程中的作用日益重要。[方法/過程]文章從公共數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀出發(fā)，提出政府在理論層面的主體責任以及在實踐層面具體履行職責的優(yōu)化思路。[結(jié)果/結(jié)論]公共數(shù)據(jù)開放過程中政府主體責任的優(yōu)化思路主要包括拓寬數(shù)據(jù)來源、加強平臺建設(shè)、消除數(shù)據(jù)孤島、研究開放數(shù)據(jù)的商業(yè)發(fā)展、構(gòu)建需求驅(qū)動型數(shù)據(jù)公開、以大數(shù)據(jù)貫徹“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”和推行數(shù)據(jù)開放試點制等。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)開放;公共數(shù)據(jù)開放;政府主體責任

Abstract：[Purpose/Meaning]In the era of big data，with the gradual deepening of public data，the role of the government in the process of data opening is increasingly important.[Method/Process]The article started from the status quo of the openness of public data，proposed the main responsibility of the government at the theoretical level and the optimization of the specific duties at the practical level.[Results/Conclusions]In the process of public data opening，the optimization ideas of the main responsibility of the government mainly included broadening data sources，strengthening platform construction，eliminating data island，studying the commercial development of open data，constructing demand-driven data disclosure，implementing“innovation-driven development”with big data and implementing pilot system of data opening.

Key words：open data;open public data;government main responsibility

信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，將人類理性拓展到極致，也催生了大數(shù)據(jù)時代的到來。2009年，美國數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov上線，越來越多的數(shù)據(jù)被搬到了線上并開放給第三方使用，公共數(shù)據(jù)開放的大門被打開。隨即，各國的數(shù)據(jù)開放政策迅速興起，在國際社會中掀起了如火如荼的開放數(shù)據(jù)運動。

2012年3月，美國在一個名為《大數(shù)據(jù)研究發(fā)展規(guī)劃》的國家戰(zhàn)略中，提出要重視大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的發(fā)展，最終具備從大型復(fù)雜數(shù)據(jù)中提取信息的能力。2013年，日本政府發(fā)布了《創(chuàng)建最頂級IT國家宣言》，明確提出“提升日本競爭力，大數(shù)據(jù)應(yīng)用不可或缺”，并將2013-2020年的國家戰(zhàn)略制定為以發(fā)展大數(shù)據(jù)為核心。促進經(jīng)濟的數(shù)字化發(fā)展成為世界各國共同研究的時代課題，發(fā)展大數(shù)據(jù)既是機遇也是挑戰(zhàn)。正如習總書記在中國科學(xué)院第十七次院士大會上的講話所強調(diào)，“機會稍縱即逝，抓住了就是機遇，抓不住就是挑戰(zhàn)”。

公共數(shù)據(jù)開放取得的巨大效益在發(fā)達國家的實踐中已經(jīng)展現(xiàn)出來。西雅圖利用大數(shù)據(jù)，建立了4個主要城區(qū)的電力管理系統(tǒng)，獲得了數(shù)百個數(shù)據(jù)集。不僅包括每家每戶的用電總量，數(shù)據(jù)信息更是詳細到照明、做飯、電熱水器以及取暖設(shè)備等用電行為的分類數(shù)據(jù)，最后通過預(yù)測分析工具，對數(shù)據(jù)進行挖掘，找出了可行的節(jié)電措施。紐約利用大數(shù)據(jù)建立了一套完整的大數(shù)據(jù)防火系統(tǒng)。數(shù)據(jù)搜集主要集中在獲得居民平均收入、建筑物年齡、是否存在電氣性能等與建筑物相關(guān)的信息。通過計算出建筑物的火險概率，為33萬棟使用指數(shù)高的建筑物標注了風險指數(shù)，按照風險指數(shù)的高低定期進行安全排查，達到了有效預(yù)防火災(zāi)的目的。加拿大多倫多的一家醫(yī)院，利用大數(shù)據(jù)建成了預(yù)防嬰兒夭折的生命體征監(jiān)控系統(tǒng)。醫(yī)院針對早產(chǎn)嬰兒實現(xiàn)了每秒鐘超過3 000次的數(shù)據(jù)讀取與記錄，通過對數(shù)據(jù)集的分析與挖掘，獲得了早產(chǎn)嬰兒夭折前的各種生命體征變化數(shù)據(jù)。不僅可以制定相關(guān)防御措施，也能及早發(fā)現(xiàn)不同嬰兒的特殊情況，并進行醫(yī)療干預(yù)。

2015年中共中央頒布了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，首次提出推行國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略[1]。大數(shù)據(jù)不僅是一場技術(shù)變革，更為重要的是一場經(jīng)濟發(fā)展方式的變革，是一場國家治理方法的變革。在這場變革下，國家、企業(yè)、社會乃至公民個人，都對精細化的數(shù)據(jù)信息有了更加明確的追求。各國都在探索如何利用公共數(shù)據(jù)，以構(gòu)建更加符合人民要求的民主政府、實現(xiàn)更加滿足人民需求的公共服務(wù)、創(chuàng)建更加符合人民期待的美好生活。

作為新時代的潮流，公共數(shù)據(jù)開放是大勢所趨。然而數(shù)據(jù)開放不是簡單的信息公開，各國數(shù)據(jù)開放均需在政府的大力推行下方可進行，政府在數(shù)據(jù)開放過程中具有舉足輕重的作用。推進公共數(shù)據(jù)的開放，需要政府切實履行職責，為數(shù)據(jù)開放營造適宜發(fā)展的社會環(huán)境。政府是一個龐大的執(zhí)行團體，具有多方主體。推行公共數(shù)據(jù)開放的過程中，政府如何履行職責，履行哪些職責，政府主體的責任如何界定，是本文研究的重點。

1 公共數(shù)據(jù)開放的概念界定與發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 公共數(shù)據(jù)開放的概念界定

公共數(shù)據(jù)與政府關(guān)聯(lián)密切，但公共數(shù)據(jù)與政府數(shù)據(jù)并非是完全等同的概念。公共數(shù)據(jù)是指與社會民生相關(guān)的、從社會生活中搜集的以社會大眾為對象的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)搜集的主體并不完全是政府。政府數(shù)據(jù)則特指政府在社會治理過程中所掌握的與社會民生相關(guān)的數(shù)據(jù)資源。過去，具有公共價值的數(shù)據(jù)資源僅掌握在政府手中。隨著科技信息與經(jīng)濟社會的發(fā)展，越來越多的民間組織、私人企業(yè)等，具備了搜集公共信息的能力，并在社會生活中逐漸承擔了部分公共服務(wù)職能。王翔等認為，公共數(shù)據(jù)開放并不等同于政府數(shù)據(jù)開放。公共數(shù)據(jù)開放的主體更多元、客體更多樣，相互之間的互動關(guān)系更為復(fù)雜[2]。

公共數(shù)據(jù)的開放還涉及隱私保護問題。田新玲等認為，大數(shù)據(jù)之大首先體現(xiàn)在規(guī)模的龐大性上，隱私數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)模糊混雜在云端，哪些屬于保護的范圍難以界定[3]。大數(shù)據(jù)儲存與處理的云數(shù)據(jù)管理者，擁有對海量數(shù)據(jù)信息的處理技術(shù)與管理權(quán)限，輕而易舉就能觸碰到數(shù)據(jù)信息中最隱蔽的部分。雖然公共數(shù)據(jù)開放為經(jīng)濟發(fā)展增添了無數(shù)可能的契機，但在這個過程中，政府若不加以限制，后果將不堪設(shè)想。

公共數(shù)據(jù)取之于民，用之于民。如何使公共數(shù)據(jù)更好地為人民服務(wù)，怎樣讓數(shù)據(jù)為人民服務(wù)，成為當局政府應(yīng)該主動思考的重大議題。沈亞萍等認為，數(shù)據(jù)開放的義務(wù)主體是廣義上的政府[4]。對公共數(shù)據(jù)的研究，應(yīng)首先對作為義務(wù)主體的政府責任進行探討與梳理。當前我國正處于發(fā)展的關(guān)鍵期、改革的攻堅期，大力推行公共數(shù)據(jù)開放，不僅助力創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，還為最終走出一條最具競爭力的中國發(fā)展之路開辟道路。正如周大銘所說，公共數(shù)據(jù)開放的意義在于讓大數(shù)據(jù)時代最重要的生產(chǎn)資料——數(shù)據(jù)自由地流動起來，創(chuàng)造一個更加富有責任感、更高效、更透明的政府，并催生創(chuàng)新和經(jīng)濟增值，推動信息經(jīng)濟的發(fā)展，促進我國經(jīng)濟增長，提升我國的全球競爭力[5]。

1.2 公共數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀

十三五規(guī)劃以來，公共數(shù)據(jù)開放的實踐被提上日程。在公共數(shù)據(jù)開放的背景下，一些地區(qū)的大數(shù)據(jù)發(fā)展實踐正不斷刷新著社會治理、社會服務(wù)的方式，使民眾的社會生活發(fā)生了微妙的變化。見表1。盡管如此，必須清醒地認識到，我國目前的公共數(shù)據(jù)依舊是不完全的、部分領(lǐng)域的、初級階段的開放，開放的現(xiàn)狀更多地體現(xiàn)為大數(shù)據(jù)的發(fā)展與應(yīng)用在倒逼政府的公共數(shù)據(jù)開放。

沈亞平等認為，在推進公共數(shù)據(jù)開放的過程中，我國的政府數(shù)據(jù)在很大程度上呈現(xiàn)出碎片化管理的局面，部門主義不斷蔓延，大大影響著政府的透明度、回應(yīng)性與決策的合理合法性[6]。武長海等認為，目前我國的公共數(shù)據(jù)不僅在數(shù)據(jù)利用過程中存在嚴重的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)閑置”現(xiàn)象，而且在數(shù)據(jù)獲取過程中也存在數(shù)據(jù)分布零散、數(shù)據(jù)格式混亂，以及數(shù)據(jù)更新滯后等問題[7]。王運等通過對上海市政府公共數(shù)據(jù)整合與開放的研究，認為當前我國的公共數(shù)據(jù)開放主要存在公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)法律法規(guī)不健全、政府主體對數(shù)據(jù)共享的認識不足、利益問題掣肘信息資源的共享以及由此帶來的缺乏對公共數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一規(guī)劃等問題[8]?？梢?，我國公共數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀不容樂觀。此外，本文通過研究在數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域做得較好的城市狀況發(fā)現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)的開放還存在以下問題。

其一，公共數(shù)據(jù)只開放不維護。多數(shù)政府由于技術(shù)能力有限、財政資金不充足，公共數(shù)據(jù)僅停留在開放層面上，缺乏必要的分類與及時更新。公共數(shù)據(jù)涉及社會民生方方面面，種類多、信息量大。僅停留在開放層面會直接導(dǎo)致公眾無法直接獲得所需數(shù)據(jù)。并且龐大的公共數(shù)據(jù)與公民隱私之間沒有明確的界限，若不加以全方位維護，會直接導(dǎo)致公民個人隱私無法得到保障。

其二，數(shù)據(jù)開放程度與經(jīng)濟發(fā)展效益不對稱。公共數(shù)據(jù)開放的首要目標是充分挖掘海量數(shù)據(jù)資源的經(jīng)濟價值，以更高效地實現(xiàn)人民對美好生活的需要?，F(xiàn)階段，貴州省的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略取得了驕人的成績。但是在反映貴州信息社會發(fā)展水平的四個重點領(lǐng)域中，在線政府發(fā)展水平最高，但貢獻度最小[9]。雖然貴州省2017年的在線支付指數(shù)從3年前的29位，越居至14位，但在線政府的發(fā)展并沒有對貴州省的信息經(jīng)濟指數(shù)、網(wǎng)絡(luò)社會指數(shù)和數(shù)字生活指數(shù)起促進作用?？梢?，即使是在全國數(shù)據(jù)開放處于領(lǐng)先地位的標桿城市貴州，政府數(shù)據(jù)開放水平也處于初級階段。即單純的數(shù)據(jù)存儲平臺，開放數(shù)據(jù)的可利用率不高。

其三，開放數(shù)據(jù)的價值挖掘不夠。2012年10月，北京市推出了政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)（www.bjdata.gov.cn），率先建立了公共數(shù)據(jù)資源開放平臺。截至2019年3月，該網(wǎng)站共發(fā)布了北京市56個政府部門的1 260類數(shù)據(jù)集，發(fā)布總數(shù)據(jù)量約7 731萬條[10]。但在公共數(shù)據(jù)資源的利用方面，除了北京市高級人民法院利用數(shù)據(jù)開展的“信息球”、北京九州聯(lián)宇信息技術(shù)有限公司開發(fā)的“實時交通信息服務(wù)”等少數(shù)典型應(yīng)用外，其他優(yōu)秀應(yīng)用并不多[11]。作為走在公共數(shù)據(jù)開放前沿的首都城市，北京市對公共數(shù)據(jù)資源的利用度顯然不夠。縱觀全國，高質(zhì)量的數(shù)據(jù)開放寥寥無幾，高價值的數(shù)據(jù)開放應(yīng)用更是屈指可數(shù)。

其四，數(shù)據(jù)資源流動性不強。2016年，上海市發(fā)布了《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》的通知，明確對作為數(shù)據(jù)資源的共享進行規(guī)范[12]。然而，公共數(shù)據(jù)的跨部門使用流動性依舊不強。數(shù)據(jù)資源更多地體現(xiàn)為部門內(nèi)部資料，被阻隔在體制之內(nèi)。從政府信息資源共享平臺建設(shè)至今，政府部門間信息資源共享交換的總量并不大，數(shù)據(jù)提供方存在對數(shù)據(jù)安全或業(yè)務(wù)信息泄露的顧慮，需求方難以獲得所需數(shù)據(jù)[13]。數(shù)據(jù)資源的流動性不強，會直接導(dǎo)致“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象的產(chǎn)生，極度影響公共數(shù)據(jù)開放的效果。

2 政府在公共數(shù)據(jù)開放中的主體責任

主體責任，最早是由習總書記在十八屆六中全會上提出。主體是最重要的，主導(dǎo)性的。主體責任就是占主導(dǎo)性地位的責任。政府在公共數(shù)據(jù)開放過程中具有關(guān)鍵性作用，作為數(shù)據(jù)開放的主導(dǎo)者，政府理應(yīng)擔負起主體責任，牢固樹立戰(zhàn)略意識、擔當意識和大局意識，促進公共數(shù)據(jù)開放的有序、高效展開。

從我國信息化發(fā)展的現(xiàn)實情況看，公共數(shù)據(jù)“不愿共享開放”、“不敢共享開放”、“不會共享開放”的情況依然較為普遍[14]。筆者通過歸納分析發(fā)現(xiàn)：不愿共享開放體現(xiàn)的是認識問題，不敢共享開放體現(xiàn)的是缺乏法規(guī)導(dǎo)致的安全問題，不會開放共享體現(xiàn)的是缺乏高度專業(yè)化知識人才的技術(shù)問題。因此，推行公共數(shù)據(jù)開放，需要政府擔負起主體責任，實現(xiàn)為數(shù)據(jù)開放保駕護航。

2.1 確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實準確

數(shù)據(jù)的統(tǒng)計是數(shù)據(jù)開放的基石，只有獲得完整、準確的數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)的開放才有意義。我國的數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作主要是由各地方專設(shè)的統(tǒng)計局進行。2017年6月，李克強總理簽署國務(wù)院令，公布了《中華人民共和國統(tǒng)計法實施條例》[15]?！稐l例》中明確規(guī)定地方人民政府、縣級以上人民政府統(tǒng)計機構(gòu)和有關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，明確本單位防范和懲治統(tǒng)計造假、弄虛作假的責任主體。將確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實準確性，貫穿到了法律規(guī)范中。

除確保國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)獲取的真實性外，政府主體責任還體現(xiàn)在規(guī)范社會組織、企業(yè)團體進行的與商業(yè)利益相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作。一般而言，非政府組織為確保自身的經(jīng)濟效益，會自覺地保證所統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性。但自覺行為畢竟沒有保障，需要政府對各類數(shù)據(jù)搜集主體進行制度上的規(guī)范。將確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實性的責任主體拓展到全體社會成員，從源頭上杜絕任何形式的數(shù)據(jù)造假行為，確保數(shù)據(jù)出現(xiàn)即真實。

2.2 引導(dǎo)公眾形成數(shù)據(jù)共享理念

公眾既是公共數(shù)據(jù)的使用者，也是公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)造者、持有者。針對公共數(shù)據(jù)開放過程中部分公眾不愿意開放公共數(shù)據(jù)的問題，從思想深處扭轉(zhuǎn)認知，引導(dǎo)公眾形成數(shù)據(jù)共享理念刻不容緩。不愿意開放主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，政府團體、社會公眾并未充分認識到數(shù)據(jù)開放將會帶來的價值，缺乏開放動力;另一方面，數(shù)據(jù)開放要求現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源的持有者將自己掌握的公共數(shù)據(jù)公開，使他們錯誤地將推動數(shù)據(jù)開放和個人利益受損對等起來，導(dǎo)致數(shù)據(jù)保護主義盛行。從數(shù)據(jù)需求者到數(shù)據(jù)開放者都不愿意開放數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開放就如同紙上談兵。政府作為數(shù)據(jù)開放的責任主體，引導(dǎo)公眾理解、接受公共數(shù)據(jù)開放，形成數(shù)據(jù)共享理念責無旁貸。

在共享理念的導(dǎo)入方面，政府主體責任首先體現(xiàn)在加大數(shù)據(jù)共享的宣傳力度。用安全高效的數(shù)據(jù)共享流程、規(guī)范完整的共享制度體系、創(chuàng)新精湛的開放技術(shù)能力，使公眾理解并接受數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)共享理念植根于公眾思維。其次，共享不是公開，它提倡的是將稀缺數(shù)據(jù)資源最大化利用。如將數(shù)據(jù)目錄常態(tài)化公開，鼓勵使用數(shù)據(jù)的公眾按標準化流程提交申請表，經(jīng)政府審核并簽署保密協(xié)議后，用先進技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的定向開放。最后，數(shù)據(jù)共享對科學(xué)研究尤為重要。科技部基礎(chǔ)研究司司長葉玉江認為：“目前，我們大量的科學(xué)數(shù)據(jù)分散在課題組甚至個人手中。有許多高價值的科學(xué)數(shù)據(jù)并未在國內(nèi)得到充分共享和使用，我國在科學(xué)數(shù)據(jù)開發(fā)利用、開放共享和安全保護等方面還有很大改進空間”[16]。科學(xué)領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)開放作為數(shù)據(jù)開放的一個重點分支，需要政府牽頭提供制度支撐、平臺支持，以盡快在學(xué)術(shù)界滲透共享理念。中國工程院院士孫久林也在談話中建議，要始終按照“開放為常態(tài)、不開放為例外”的共享理念，充分發(fā)揮科學(xué)數(shù)據(jù)的重要作用。

2.3 制定完善的數(shù)據(jù)開放制度

2.3.1 完善數(shù)據(jù)開放法律法規(guī)

公共數(shù)據(jù)開放需要良好的制度環(huán)境。健康的政策推行方式是政策未達，法律先行。然而當前，公共數(shù)據(jù)開放在國際社會中掀起了一股強流，數(shù)據(jù)開放的經(jīng)濟價值、社會價值為國際社會有目共睹，推行數(shù)據(jù)開放刻不容緩。這種背景下，沒有太多時間讓我們先打磨出一套完整可行、具體規(guī)范的法律后，再進行數(shù)據(jù)開放。法律規(guī)范可以遲到，永遠不可缺席。完善法規(guī)政府主體的責任首先體現(xiàn)在總結(jié)數(shù)據(jù)開放過程中的實踐經(jīng)驗，從數(shù)據(jù)的獲取、存儲、分析到利用等各個環(huán)節(jié)出發(fā)，制定完整的法律進行標準化規(guī)范。其次，數(shù)據(jù)開放能夠產(chǎn)生社會經(jīng)濟效益，大數(shù)據(jù)體系的規(guī)范需要數(shù)據(jù)的共享，共享需要激勵機制和制度框架[17]。法律框架的制定過程中要將如何對數(shù)據(jù)進行定價，數(shù)據(jù)的授權(quán)模式、數(shù)據(jù)的所有權(quán)和控制機制以及知識產(chǎn)權(quán)制度等考慮在內(nèi)。最后，公共數(shù)據(jù)開放與社會全體大眾直接相關(guān)，政府在制定法規(guī)的同時，也要充分考慮法規(guī)的立體性、多層次性以及與其他相關(guān)法律的適配性。

2.3.2 制定數(shù)據(jù)開放標準和組織實施

當前我國的公共數(shù)據(jù)開放面臨著數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊、數(shù)據(jù)開放標準不統(tǒng)一等諸多難題。從公共數(shù)據(jù)的采集、存儲、分類、處理，到公關(guān)數(shù)據(jù)的開放利用和數(shù)據(jù)安全保障，每一個環(huán)節(jié)都與公民切身利益息息相關(guān)。對政府數(shù)據(jù)的采集、處理、開放利用、安全能力保障等進行全方位的頂層設(shè)計、構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放法規(guī)體系已成為切實之需[18]。隨著數(shù)據(jù)開放向著更深發(fā)展，政府的主體責任體現(xiàn)在制定數(shù)據(jù)開放標準并組織實施。

關(guān)于數(shù)據(jù)開放標準，應(yīng)秉持以下原則。與公共利益直接相關(guān)的數(shù)據(jù)，過濾完屬于“例外”的部分后優(yōu)先開放;基于商業(yè)利益的，在合理管控的前提下，限制開放;基于個人利益的，要保護為主，適度開放。標準的制定只是第一步，組織實施才是落實并發(fā)揮效用的關(guān)鍵。地方政府應(yīng)明確負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)、法律保障、資金保障、具體實施等各項工作的主體責任，并制定相關(guān)監(jiān)管考核措施，形成一個目標明確、團結(jié)協(xié)作的數(shù)據(jù)治理管理核心[19]。

2.3.3 明確公共數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)投入

推動公共數(shù)據(jù)向社會開放，除貴州、京津冀、內(nèi)蒙古、沈陽、上海、河南、珠三角、重慶8個國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)外，其他各省市也紛紛投入公共數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)。但各省市由于自身資源背景、技術(shù)能力、財政投入、政府扶持力度的不同，發(fā)展狀況也各不相同。公共數(shù)據(jù)具有龐大性、雜亂性等特征，公共數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)，不能單靠某一方的努力，需要各地政府的攜手共建，以最終打造一個覆蓋全國數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)的“一站式”大數(shù)據(jù)開放平臺。為鼓勵各省市的數(shù)據(jù)開放行為，政府主體應(yīng)明確自身的主體責任，在制度建設(shè)中明確規(guī)定各省市年度公共數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)投入資金，并計入年度財政預(yù)算，為各地數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)提供充足的財政支持。

2.3.4 協(xié)調(diào)公共數(shù)據(jù)開放與個人隱私保護的關(guān)系

大數(shù)據(jù)時代，“公共數(shù)據(jù)開放”作為一種“自由、平等、開放、協(xié)作”的人類開源精神的代表，卻在公共云端侵害了個人數(shù)據(jù)隱私權(quán)[20]。置身于信息社會中，我們的衣食住行、社會交往，無一不在各種各樣的信息系統(tǒng)中留下足跡。數(shù)據(jù)開放及整合，提升了經(jīng)濟效率，催生了以終端、平臺、應(yīng)用為一體的“泛互聯(lián)網(wǎng)”式的經(jīng)濟形態(tài)，并在網(wǎng)絡(luò)社會形成一種“數(shù)據(jù)化民主”趨勢，被經(jīng)濟學(xué)家和技術(shù)專家認為是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然[21]。公共數(shù)據(jù)一旦開放，各個系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)得以相互印證，個人的生活軌跡將無一例外地暴露在社會公眾中。保護個人隱私，使社會公眾具備最基本的安全感，是實現(xiàn)人民對美好生活向往的最基本需求。大數(shù)據(jù)背景下，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)開放與個人隱私保護的政府主體責任主要體現(xiàn)在：一方面政府應(yīng)及時根據(jù)需要制定數(shù)據(jù)隱私保護政策，在數(shù)據(jù)開放推行的過程中使公民合法權(quán)益得到保障。另一方面，政府應(yīng)督促大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)加強行業(yè)自律，盡快建立完善的行業(yè)標準化流程。內(nèi)部自律與外部監(jiān)管雙管齊下，最終使公共數(shù)據(jù)開放與個人隱私保護達到和諧共生的狀態(tài)。

2.4 重視高端人才的培養(yǎng)和引進

公共數(shù)據(jù)的開放共享是一個高度專業(yè)化的工作，需要分級分類、收放結(jié)合、科學(xué)把握[22]。高度專業(yè)化的工作，需要同樣高度專業(yè)化的高精尖人才與之匹配，政府應(yīng)擔負起主體責任，將高端人才的培養(yǎng)與引進工作落到實處。

首先，培養(yǎng)優(yōu)秀人才是基礎(chǔ)。公共數(shù)據(jù)開放是一場持久戰(zhàn)，需要常開常新，連續(xù)推進。人才的培養(yǎng)可以依托各高校、職業(yè)教育進行。加大對人才的培養(yǎng)力度，有助于提升核心競爭力，促進創(chuàng)新，驅(qū)動發(fā)展。其次，引進專業(yè)領(lǐng)域的高精尖人才是關(guān)鍵。培養(yǎng)人才不能閉門造車，需要引進大量專業(yè)人才，加大海外人才資源的供給能力。一方面要積極開辟與海外高層次專家的合作渠道;另一方面，要加強國際間人才資源的信息共享，積極構(gòu)建與海外專家間的線下合作對接平臺[23]。最后，不斷優(yōu)化高端人才的工作、生活環(huán)境是保障。高端人才的高水平創(chuàng)作需要相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施與平臺支持，提供研究領(lǐng)域所需的設(shè)施設(shè)備，是使高端人才充分發(fā)揮才能的前提。雙因素理論中的保健因素理論說明工資待遇、政策保障等因素雖然于工作無法，但這些因素的滿足能夠有效消除負面情緒，相反則會帶來不滿，引起負面效果。因而對于處于高端層次的人才而言，若沒有全方位的工作、生活環(huán)境保障措施，會直接導(dǎo)致人才的難以引進，容易流出。

3 公共數(shù)據(jù)開放的政府主體責任優(yōu)化思路

3.1 拓寬公開數(shù)據(jù)的來源

Joel Gurin指出，在一個經(jīng)濟越來越受數(shù)據(jù)驅(qū)動的世界中，開放數(shù)據(jù)的自由、公共性使其成為強大的商業(yè)資源[24]。隨著社會整體經(jīng)濟、科技實力的增強，政府主體外的社會組織、私營部門等，逐漸成了數(shù)據(jù)搜集的中堅力量。但數(shù)據(jù)的搜集受國土面積廣、人口眾多、科技能力有限等國情的影響，往往會出現(xiàn)數(shù)據(jù)不完整或不真實等狀況。社會組織、私營部門等非政府團體是政府資源的有效補充，具有巨大的潛力。拓寬公共數(shù)據(jù)的來源，增強非政府組織搜集數(shù)據(jù)的能力，對公共數(shù)據(jù)的開放具有十分重要的作用。

政府作為數(shù)據(jù)開放的責任主體，應(yīng)在數(shù)據(jù)搜集上給予各類非政府組織充分的自主權(quán)，使各組織根據(jù)自身需要搜集信息，以更加科學(xué)地生產(chǎn)人民大眾喜愛的各類產(chǎn)品。但是，拓寬數(shù)據(jù)搜集的來源并不是所有數(shù)據(jù)都可以搜集。企業(yè)要在法律和國家的監(jiān)控狀態(tài)下，在不侵犯最廣大人民切身利益的根本前提下，實現(xiàn)具有廣度和深度地搜集公開信息。以政府在公共管理、公共服務(wù)過程中搜集的數(shù)據(jù)為主，以社會公眾、私營企業(yè)等在各種經(jīng)濟活動中搜集的數(shù)據(jù)為輔，最終打造一個全方位的、覆蓋居民生活全過程的公開數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。

3.2 打造全國聯(lián)通的公共數(shù)據(jù)開放平臺

目前的公共數(shù)據(jù)開放實踐中，政府數(shù)據(jù)開放平臺普遍顯示出用戶關(guān)注度和使用度極低的嚴峻問題，數(shù)據(jù)開放的實際效用不高。平臺是數(shù)據(jù)開放的載體，是連接公共數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)用戶之間的橋梁。加強平臺建設(shè)，能夠有效地提高用戶的數(shù)據(jù)獲取體驗和數(shù)據(jù)利用的有效性。當前我國公共數(shù)據(jù)開放主要以政府數(shù)據(jù)開放為載體在探索中不斷前進，各地均有相應(yīng)的政府數(shù)據(jù)開放平臺。打造全國聯(lián)動的公共數(shù)據(jù)開放平臺，需要依托政府充分發(fā)揮主體責任，提出統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放目錄，充分整合資源，將各地方政府網(wǎng)站連接成統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的可獲得性、便捷性。

公共數(shù)據(jù)除政府數(shù)據(jù)外，還表現(xiàn)為企業(yè)因生產(chǎn)需要所搜集的與社會民生相關(guān)的數(shù)據(jù)資源，如淘寶、百度、微博、微信等在平臺運行過程中搜集的數(shù)據(jù)資料。政府主體應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，將企業(yè)搜集的有利于社會民生發(fā)展的數(shù)據(jù)也納入公共數(shù)據(jù)開放的范圍內(nèi)，以使更多企業(yè)在生產(chǎn)活動中以數(shù)據(jù)為參考，及時更新并生產(chǎn)出符合市場需求的產(chǎn)品，更好地滿足人民的生產(chǎn)生活需要。

3.3 消除數(shù)據(jù)孤島，構(gòu)建開放互聯(lián)的數(shù)據(jù)體系

無論是政府數(shù)據(jù)的開放還是商業(yè)數(shù)據(jù)的流通，都有助于打破“數(shù)據(jù)孤島”，釋放出巨大的數(shù)據(jù)潛能，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境[25]。構(gòu)建開放互聯(lián)的數(shù)據(jù)體系，是消除數(shù)據(jù)孤島的不二選擇。在數(shù)據(jù)堪比石油的時代，消除數(shù)據(jù)孤島，讓數(shù)據(jù)流動起來才能夠充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值。隨著全球化進程的不斷演進，除數(shù)據(jù)在政府部門內(nèi)部、在企業(yè)內(nèi)部等形成的孤島現(xiàn)象外，數(shù)據(jù)孤島也體現(xiàn)在國家與國家之間的數(shù)據(jù)共享障礙。構(gòu)建開放共聯(lián)的數(shù)據(jù)共享體系，政府的主體責任不僅體現(xiàn)在消除內(nèi)部數(shù)據(jù)流動障礙，還要努力構(gòu)建我國與更多國家間的數(shù)據(jù)流動與共享體系。當前我國綜合實力的不斷增強，在國際社會中扮演著越來越重要的角色，推動構(gòu)建開放互聯(lián)的國家數(shù)據(jù)共享體系的時機已逐漸形成，我們需要在開放共聯(lián)的數(shù)據(jù)體系中為創(chuàng)新發(fā)展注入新的活力，釋放出更高的經(jīng)濟產(chǎn)能。

3.4 構(gòu)建需求驅(qū)動型數(shù)據(jù)公開

需求驅(qū)動型數(shù)據(jù)公開是指按需提供數(shù)據(jù)的一種數(shù)據(jù)開放類型，本質(zhì)上是一種供應(yīng)端式提供數(shù)據(jù)的方法。事實上，數(shù)據(jù)的開放如果讓各數(shù)據(jù)持有者自己做決定，他們可能會避免發(fā)布更難處理的數(shù)據(jù)，只是隨意地發(fā)布一些簡單、無效的數(shù)據(jù)，或者所發(fā)布的數(shù)據(jù)存在令人尷尬的不完整性和不準確性[26]。這種隨意公開的數(shù)據(jù)，大多時候會因數(shù)據(jù)混亂、主體不明確，無法使人認識到它應(yīng)有的價值，最終淪為“僵尸數(shù)據(jù)”。

需求驅(qū)動型的數(shù)據(jù)開放在許多發(fā)達國家都有相關(guān)實踐。美國的公共數(shù)據(jù)開放政策要求每個機構(gòu)公布其所有使用的數(shù)據(jù)集的清單，并且直接從數(shù)據(jù)用戶那里搜集數(shù)據(jù)利用過程中的各種反饋信息，第一時間更新信息，以此來建立數(shù)據(jù)庫與數(shù)據(jù)使用者之間的聯(lián)系。英國政府在2013年就成立了一個開放數(shù)據(jù)用戶集，為開放數(shù)據(jù)項目提供持續(xù)的反饋。法國政府也要求各種各樣的數(shù)據(jù)開放積極分子就如何構(gòu)造數(shù)據(jù)提供建議。在墨西哥，政府使用一個被稱為“數(shù)據(jù)處理程序”的網(wǎng)站來搜集公眾最關(guān)心的各種數(shù)據(jù)。

從發(fā)達國家的實踐中我們不難看出，了解公眾需求是數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵。需求驅(qū)動型的數(shù)據(jù)開放要求政府主體盡快建立一個能夠體現(xiàn)公眾的數(shù)據(jù)需求、及時為公眾滿足需求、獲得數(shù)據(jù)使用反饋狀況的開放平臺。

3.5 成立專門的數(shù)據(jù)開放實驗室，研究開放數(shù)據(jù)的商業(yè)發(fā)展? 2017年，國家發(fā)改委下發(fā)通知，13個國家級大數(shù)據(jù)實驗室獲批成立，極大地促進了全國大數(shù)據(jù)與云計算產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展[27]。與大數(shù)據(jù)發(fā)展類似，成立專門的數(shù)據(jù)開放共享實驗室，研究開放數(shù)據(jù)的商業(yè)發(fā)展，有利于快速挖掘公共數(shù)據(jù)的價值，促進開放數(shù)據(jù)的發(fā)展。美國政府2013年通過行政命令頒布的“開放數(shù)據(jù)政策”，旨在使聯(lián)邦數(shù)據(jù)實現(xiàn)“默認公開”狀態(tài)[28]。成立數(shù)據(jù)開放實驗室，研究開放數(shù)據(jù)的商業(yè)發(fā)展方向，對提升我國數(shù)據(jù)開放的效益具有十分重要的作用。

紐約大學(xué)管理實驗室（Governance Lab）進行的一項名為“開放數(shù)據(jù)500”的研究致力于研究開放數(shù)據(jù)的商業(yè)發(fā)展，通過調(diào)查500家總部設(shè)在美國的公司，評估政府公開數(shù)據(jù)如何能夠成為一個關(guān)鍵的商業(yè)資源。調(diào)查過程中，他們要求企業(yè)列出各自使用的政府機構(gòu)的數(shù)據(jù)，使作為數(shù)據(jù)持有者的政府和數(shù)據(jù)使用者的各個企業(yè)聯(lián)合起來，共同確定重要的數(shù)據(jù)集，討論使用這些數(shù)據(jù)的障礙，并開始尋找克服障礙的方法。該研究還要求各參與公司描述當年的收入情況，以了解企業(yè)運用公共數(shù)據(jù)的不同運營模式。通過成立數(shù)據(jù)開放實驗室，不僅能夠了解數(shù)據(jù)使用者的業(yè)務(wù)需求和收益模型，也在一定程度上有助于衡量開放數(shù)據(jù)的價值。

當前我國數(shù)據(jù)開放僅處于探索階段，對于數(shù)據(jù)開放的價值、開放的方式等都處于朦朧狀態(tài)。成立數(shù)據(jù)開放實驗室，了解各企業(yè)對數(shù)據(jù)類型的需求，制定合理的數(shù)據(jù)收益模型，對開放數(shù)據(jù)的商業(yè)發(fā)展起至關(guān)重要的作用。事實上，通過各方努力，使數(shù)據(jù)默認公開并非不可能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的默認公開狀態(tài)需要一種成熟的公共數(shù)據(jù)開放制度。要想實現(xiàn)這種“默認”，還需要各方付出更長久的努力。

3.6 鼓勵企業(yè)以公共數(shù)據(jù)為依托，深入貫徹“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”戰(zhàn)略? 從公開數(shù)據(jù)中獲得價值，是公共數(shù)據(jù)開放的最終目標。從一連串數(shù)據(jù)中獲得經(jīng)濟發(fā)展新動能，對國家和數(shù)據(jù)使用者而言，無疑是一種前所未有的創(chuàng)新行為。Josefin Lassinantti提出，世界各國政府都在嘗試免費開放各種形式的數(shù)據(jù)格式，通過對數(shù)據(jù)的重用，促進公民、企業(yè)和公共部門等各種形式的創(chuàng)新活動[29]。Chan C M L將不斷演變的數(shù)據(jù)開放現(xiàn)象描述為一種開放創(chuàng)新實踐[30]。當前，我國政府正大力推行創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的創(chuàng)新氛圍在全社會彌漫。在這個背景下，推行公共數(shù)據(jù)開放，有助于為創(chuàng)新發(fā)展注入新的活力，使創(chuàng)新成為有源之水、有本之木。

Ubaldi B認為，公共數(shù)據(jù)作為一個未開發(fā)的資源或金礦，包含了創(chuàng)新開發(fā)者創(chuàng)造新數(shù)字服務(wù)的巨大可能性[31]。公共數(shù)據(jù)具有巨大的潛力，政府主體應(yīng)多鼓勵企業(yè)以公共數(shù)據(jù)為依托，充分發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)造精神，使數(shù)據(jù)為社會創(chuàng)造出更大的效益。創(chuàng)新作為一種社會氛圍是永無止境的。社會公眾是公開數(shù)據(jù)的使用者，同時也是社會服務(wù)的創(chuàng)新者。政府應(yīng)在數(shù)據(jù)開放過程中承擔更多責任，為創(chuàng)新發(fā)展提供有效的政策、資源、環(huán)境支持，使社會永葆創(chuàng)新活力。

3.7 推行公共數(shù)據(jù)開放試點制

公共數(shù)據(jù)開放不僅涉及戰(zhàn)略技術(shù)層，更涉及到每個居民的切身利益。開放哪些數(shù)據(jù)，對誰開放，開放的標準是什么，以什么形式開放，開放后數(shù)據(jù)的使用如何監(jiān)管等都是亟待解決的問題。當前，上海、北京、廣州、武漢、貴州等10來個城市和地區(qū)正在開展政府數(shù)據(jù)開放的實踐活動，但這些地方的實踐還停留在自發(fā)探索的階段，并沒有上升到國家試點的層面[32]。公共數(shù)據(jù)開放比政府數(shù)據(jù)開放涉及面更廣，利益關(guān)系更復(fù)雜，若不上升到國家層面推進，將很難實現(xiàn)預(yù)期目標。

推行公共數(shù)據(jù)開放試點，國外早有先例。2000年，美國的多家科技公司依托學(xué)校和科研院所進行佩戴式數(shù)據(jù)搜集終端的研發(fā)，并大量投入學(xué)校和社區(qū)進行測試。通過對目標群體數(shù)據(jù)和信息的海量搜集、篩選和測試，收集目標群體日常生活產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)，甄別目標群體的生活和心理狀況，成功地為學(xué)校和社區(qū)制定合理化和人性化的管理方案提供了依據(jù)。正是依托此類試點，使美國獲得了無可替代的適宜本土發(fā)展的數(shù)據(jù)搜集與應(yīng)用經(jīng)驗，在大數(shù)據(jù)發(fā)展上走在世界前列。

當前我國數(shù)據(jù)開放走在前沿的城市如貴州、浙江、北京、上海等，可以考慮在國家層面上率先推行試點制。在總結(jié)實踐經(jīng)驗吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，為公共數(shù)據(jù)開放提供適合我國國情的數(shù)據(jù)搜集與應(yīng)用經(jīng)驗，為大數(shù)據(jù)的發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

4 結(jié) 語

文章通過研究分析認為，政府在數(shù)據(jù)開放過程中的主體責任主要表現(xiàn)為確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實準確;引導(dǎo)社會公眾形成數(shù)據(jù)共享的理念;制定完善的數(shù)據(jù)開放制度以及重視高端人才的培養(yǎng)和引進等。政府今后可以通過拓寬數(shù)據(jù)來源、加強平臺建設(shè)、消除數(shù)據(jù)孤島、研究開放數(shù)據(jù)的商業(yè)發(fā)展、構(gòu)建需求驅(qū)動型數(shù)據(jù)公開、以大數(shù)據(jù)貫徹“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”和推行數(shù)據(jù)開放試點制等切實履行職責。

國際社會的開放數(shù)據(jù)運動正如火如荼地開展，發(fā)達國家的數(shù)據(jù)開放實踐取得了良好的成果。我國理應(yīng)緊跟時代潮流，抓住時代機遇，迎接大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)。公共數(shù)據(jù)開放在探索中取得了一定的成績，但必須清醒地認識到自身在發(fā)展中存在的不足，勇于反思、改正、創(chuàng)新。關(guān)于數(shù)據(jù)開放，學(xué)術(shù)界的研究大多未涉及對政府主體責任的界定。但通過研究發(fā)現(xiàn)，政府在公共數(shù)據(jù)的開放過程中有著舉足輕重的作用，對政府主體責任進行明確界定刻不容緩。

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