政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)的困境研究

陶虹 張文娟

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共需求的多樣性和異質(zhì)性日益增加，單靠政府不再能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，政府不再是公共服務(wù)的天然壟斷者。改革開(kāi)放的快速發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)非營(yíng)利組織在數(shù)量、活動(dòng)和影響方面達(dá)到了前所未有的高度。要充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用，推動(dòng)政府與非營(yíng)利組織進(jìn)行合作，但合作的過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題，基于此，從政府需要轉(zhuǎn)變觀念、厘清雙方責(zé)任以及建立合作的規(guī)范化流程等方面提出一些對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]非營(yíng)利組織;合作;公共服務(wù)供給

[中圖分類(lèi)號(hào)]G521 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是提高社會(huì)公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量，滿(mǎn)足人們多樣化需求的有效路徑。通過(guò)二者合作，把一些原本由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利組織，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織在參加社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。那么當(dāng)前政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)的現(xiàn)狀和困境是什么？如何突破困境尋求合作的順利進(jìn)行？

1 政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（1）非營(yíng)利組織發(fā)展壯大為合作奠定基礎(chǔ)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，在政府一系列政策指導(dǎo)下，非營(yíng)利組織的自主性和獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，整體能力有了很大提升，這為政府和非營(yíng)利組織的互動(dòng)合作提供了現(xiàn)實(shí)力量支撐。當(dāng)前，全國(guó)非營(yíng)利組織數(shù)量共829，404個(gè)，江蘇、廣東、浙江、山東、四川、河南、湖南、安徽、湖北、福建非營(yíng)利組織數(shù)量居全國(guó)前十位。

（2）政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。1996年上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局興建了羅山市民休閑中心后，委托上?；浇糖嗄陼?huì)管理，并于1998年，將政府養(yǎng)老服務(wù)一并委托，我國(guó)政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)從養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)端。目前，政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)主要集中在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)救助、公益服務(wù)、殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域。

（3）合作供給公共服務(wù)的成效顯著。首先推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，政府通過(guò)授權(quán)委托，從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者，把社會(huì)權(quán)力歸還給了非營(yíng)利組織，完成了政府的角色轉(zhuǎn)換。其次，提升了公共服務(wù)供給的質(zhì)量。非營(yíng)利組織植根于社會(huì)，貼近社區(qū)，反應(yīng)迅速，能夠?yàn)樯鐣?huì)大眾提供多樣化、高質(zhì)量和個(gè)性化的公共服務(wù)。比如，在傳統(tǒng)的社區(qū)管理中，社區(qū)居民主要是依托街道辦和居委會(huì)，但是這些組織日常管理事務(wù)較多，沒(méi)有足夠的人力以及能力來(lái)提供公共服務(wù)，而專(zhuān)業(yè)的社區(qū)非營(yíng)利組織能夠有效地給居民提供高質(zhì)量的服務(wù)，滿(mǎn)足居民需求。

2 政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)的困境

2.1 政府職能轉(zhuǎn)變不到位，合作難以深度開(kāi)展

首先，政府在對(duì)非營(yíng)利組織地位和作用的認(rèn)知上存在偏差。盡管?chē)?guó)家很多政策文件中把發(fā)展非營(yíng)利組織作為社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù)之一，但由于受傳統(tǒng)觀念的影響，部分政府部門(mén)對(duì)非營(yíng)利組織存在一些偏見(jiàn)，把其作為黨政機(jī)關(guān)的代理機(jī)構(gòu)，管理也往往流于形式，缺乏必要的指導(dǎo)和扶持。對(duì)體制外萌生的、自下而上的非營(yíng)利組織持保守、謹(jǐn)慎的態(tài)度，缺乏信任。其次，在實(shí)踐中政府職能轉(zhuǎn)變相對(duì)緩慢，雖然政府將一部分職能轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利組織，但是相關(guān)的政府職能部門(mén)仍然通過(guò)各種方式進(jìn)行干預(yù)，設(shè)立關(guān)卡，使非營(yíng)利組織缺乏有效承接政府職能的途徑以及成長(zhǎng)機(jī)會(huì)，非營(yíng)利組織的作用自然無(wú)法有效地發(fā)揮，使其喪失了獨(dú)立性和自主性。我國(guó)的很多非營(yíng)利組織是在政府的主導(dǎo)下發(fā)展起來(lái)的，非營(yíng)利組織對(duì)政府有較強(qiáng)的依賴(lài)性，非營(yíng)利組織的合法身份、政策制度環(huán)境都依賴(lài)于政府，在合作過(guò)程中形成了“非對(duì)稱(chēng)性依賴(lài)”的格局。在政府與非營(yíng)利組織合作的實(shí)踐中，政府往往會(huì)邀請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)入駐該區(qū)域來(lái)承接公共服務(wù)項(xiàng)目，非營(yíng)利組織在合作的過(guò)程中往往會(huì)成為政府的“代理人”，依附于政府的資源來(lái)發(fā)展壯大自己，久而久之非營(yíng)利組織也不愿意跳出“舒適圈”，循環(huán)往復(fù)，依附性會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。

2.2 合作的法律法規(guī)缺乏，合作規(guī)范性較低

首先，政府與非營(yíng)利組織合作常常是建立在熟人關(guān)系或者感性認(rèn)知基礎(chǔ)上的。在合作過(guò)程中，政府與非營(yíng)利組織常常是一些非正式的合作，比如，在合作中政府部門(mén)的負(fù)責(zé)人與非營(yíng)利組織的負(fù)責(zé)人一直在打交道，政府部門(mén)負(fù)責(zé)人會(huì)覺(jué)得有安全感，如果一旦換掉非營(yíng)利組織的負(fù)責(zé)人，那么政府部門(mén)很有可能不信任該組織而終止合作。其次，目前，雖然政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)已經(jīng)取得了一定的成效，一些地方政府也制定了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見(jiàn)以及實(shí)施和考核辦法，但是，由于各地方政府對(duì)于政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)普遍缺少理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以往往出臺(tái)的行政法規(guī)或條例實(shí)際缺乏指導(dǎo)性，其規(guī)定的具體實(shí)施方法往往缺少可操作性，其制定的考核評(píng)估辦法缺乏科學(xué)合理性，等等。比如，在二者合作過(guò)程中，非營(yíng)利組織往往會(huì)比較擔(dān)心合作過(guò)程中政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的換屆，往往伴隨著政策的連續(xù)性斷開(kāi)，影響他們的合作方式與內(nèi)容，例如資金的支持力度等。

2.3 非營(yíng)利組織獨(dú)立性不強(qiáng)，社會(huì)認(rèn)可度不高

“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的傳統(tǒng)社會(huì)格局，使非營(yíng)利組織在組織管理上依賴(lài)政府，依賴(lài)政府的扶持和庇護(hù)，借助政府的權(quán)威來(lái)參與社會(huì)公共事務(wù)。雙方的合作應(yīng)該建立在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，但現(xiàn)實(shí)情況是，即便是相對(duì)獨(dú)立的非營(yíng)利組織，在公共服務(wù)供給中也沒(méi)有足夠的能力和地位與政府處于平等的談判和協(xié)商地位。一方面，非營(yíng)利組織缺乏足夠的資源，而且其資源募集能力薄弱。另一方面，非營(yíng)利組織還缺乏足夠的社會(huì)信任，甚至缺乏基本的社會(huì)認(rèn)可。非營(yíng)利組織是民間力量的化身，本應(yīng)代表某一民間群體的利益，但是，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，許多非營(yíng)利組織為了求得自身發(fā)展，往往呈現(xiàn)出傾向于政府的價(jià)值取向，沒(méi)有意識(shí)到自身肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任，這不利于非營(yíng)利組織公信力、公眾認(rèn)同度的提高。

3 提升政府與非營(yíng)利組織合作供給公共服務(wù)的對(duì)策

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，準(zhǔn)確把握政府的監(jiān)管角色

政府必須正確對(duì)待非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織承接公共服務(wù)不可避免會(huì)存在一定程度的風(fēng)險(xiǎn)，但是，不能因?yàn)榇嬖陲L(fēng)險(xiǎn)就拒絕與非營(yíng)利組織合作。正確的做法應(yīng)該是在合作的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。以開(kāi)放和寬容的態(tài)度看待非營(yíng)利組織，使其獲得更為寬松的發(fā)展環(huán)境，同時(shí)進(jìn)一步改善和加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織及其合作過(guò)程的監(jiān)管。

3.2 建立健全規(guī)范化的合作流程

政府要結(jié)合我國(guó)實(shí)際，建立健全規(guī)范化的合作流程。首先，政府要切實(shí)了解社會(huì)需求，收集社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求情況等信息，制訂具體的項(xiàng)目合作計(jì)劃，以確定需要向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，并制訂相關(guān)的財(cái)政收支計(jì)劃，確保公共服務(wù)的有效供給;其次，政府應(yīng)鼓勵(lì)非營(yíng)利組織積極承接公共服務(wù)，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、平等的原則，嚴(yán)格把關(guān)承接公共服務(wù)的非營(yíng)利組織，對(duì)其資質(zhì)和能力進(jìn)行考核，最后在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政府要承擔(dān)起監(jiān)管職責(zé)，合作結(jié)束后要邀請(qǐng)第三方對(duì)非營(yíng)利組織生產(chǎn)的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。

3.3 規(guī)范合作中政府與非營(yíng)利組織之間的責(zé)任關(guān)系

在政府與非營(yíng)利組織的責(zé)任關(guān)系中，二者應(yīng)該是相互協(xié)商的平等的合作關(guān)系。在此基礎(chǔ)上要規(guī)范二者間的關(guān)系，明確雙方的職責(zé)范圍：政府掌握著非營(yíng)利組織發(fā)展的政策制度等資源，因此，政府應(yīng)該積極承擔(dān)制度環(huán)境供給的責(zé)任，宏觀上要擴(kuò)寬非營(yíng)利組織登記管理制度，提供一個(gè)寬松的發(fā)展環(huán)境，在微觀合作方面主要是制定一些相關(guān)的公共服務(wù)政策以及制度，確定服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，其主要責(zé)任是財(cái)政責(zé)任和評(píng)估監(jiān)管責(zé)任;非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)籌集資源、生產(chǎn)與提供公共服務(wù)，積極回應(yīng)公眾需求，二者共擔(dān)責(zé)任、分工合作、共同努力，使公共服務(wù)能夠高質(zhì)量地提供給公眾。

[參考文獻(xiàn)]

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