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    立法質(zhì)量視閾下的中國農(nóng)村環(huán)境法律規(guī)范檢視及完善

    2019-11-06 02:57:08傅晶晶樊夢云

    傅晶晶 樊夢云

    [摘要]建設(shè)美麗鄉(xiāng)村,需堅(jiān)持立法先行。但是目前農(nóng)村環(huán)境污染法律規(guī)制存在著諸多問題。立足于立法質(zhì)量的理論、結(jié)合實(shí)證研究對(duì)我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)行檢梳,發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法存在著有效性不著、效率性匱乏、操作性不強(qiáng)的問題。鑒于此,提出綜合運(yùn)用環(huán)境規(guī)制工具并制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來提高立法質(zhì)量的建議。

    [關(guān)鍵詞]立法質(zhì)量;農(nóng)村環(huán)境法律;環(huán)境規(guī)制工具

    [中圖分類號(hào)]X32;D922.68[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

    在黨和政府的共同努力下,我國農(nóng)村法治建設(shè)已經(jīng)取得了一定成就,但涵攝于農(nóng)村環(huán)境治理的應(yīng)然,仍存在諸多未決之事。良法是實(shí)現(xiàn)美麗農(nóng)村建設(shè)的控扼之要。而當(dāng)下“人民群眾對(duì)立法的期盼,已經(jīng)不是有沒有,而是好不好,管用不管用,能不能解決實(shí)際問題;不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國;越是強(qiáng)調(diào)法治,越是要提高立法質(zhì)量。”鑒于此,對(duì)我國既有的農(nóng)村環(huán)境法律的立法質(zhì)量展開探討十分必要。

    1 立法質(zhì)量概念及標(biāo)準(zhǔn)的界定

    研究的起點(diǎn)在于厘清立法質(zhì)量的相關(guān)概念。涉及立法質(zhì)量及其標(biāo)準(zhǔn)的問題,國內(nèi)外學(xué)者有不同的認(rèn)知和主張。究其原因是立法質(zhì)量本身是一個(gè)復(fù)雜的法哲學(xué)問題,根據(jù)具體法律的功能和目的,在特定歷史、政治和社會(huì)背景下會(huì)發(fā)生變化。申言之,首先,關(guān)于何謂立法質(zhì)量,學(xué)界目前尚無定論。歐盟自1990年開始提出立法質(zhì)量,但直至今日,歐盟數(shù)國也并未統(tǒng)一立法質(zhì)量的定義而是通過歸納總結(jié)立法質(zhì)量的共同特征來具象立法質(zhì)量的內(nèi)容。我國自2000年開始提及立法質(zhì)量這一概念,對(duì)立法質(zhì)量概念的界定有以下幾個(gè)主流觀點(diǎn):周旺生認(rèn)為“經(jīng)過近20年的發(fā)展,從中央到地方,法的數(shù)量已著實(shí)可觀。此時(shí)提出立法質(zhì)量問題,其直接含義無疑是指在注意數(shù)量和速度的同時(shí),也要注意立法的優(yōu)劣程度。”韓大元分析立法質(zhì)量的含義時(shí)從質(zhì)和量兩方面加以理解:“把這個(gè)詞分解來看,‘立法質(zhì)量包括兩個(gè)方面,一個(gè)是質(zhì),一個(gè)是量。王稱心認(rèn)為:“立法質(zhì)量指立法主體依據(jù)法定權(quán)限和程序制定,認(rèn)可或修改的法律的優(yōu)劣程度”。

    其次,涉及立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)界定問題。國外學(xué)者Vanterpool指出立法質(zhì)量應(yīng)具有兩個(gè)維度:第一個(gè)涉及法律實(shí)質(zhì)的質(zhì)量,或代表立法政策的準(zhǔn)確性,第二是法律形式的質(zhì)量和可理解性。學(xué)者Xanthaki認(rèn)為,立法的普遍定性目標(biāo)是有效性,而有效性是由立法的規(guī)制效力程度決定的。歐盟在2000年提出了立法質(zhì)量的七項(xiàng)核心要素:必要性、比例性、輔助性、透明性、可問責(zé)性、可訪問性、簡潔性。荷蘭司法部提出了立法質(zhì)量的概念框架:合法性、有效性和效率性、輔助性和比例性、可行性和可執(zhí)行性、與其他法規(guī)的協(xié)調(diào)性、簡潔性,清晰性和可訪問性。20世紀(jì)60年代,美國提出立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)為:公平性、環(huán)境性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性。國內(nèi)宋方青教授認(rèn)為立法質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)涵括:價(jià)值性、合法性、科學(xué)性、融貫性以及技術(shù)性。

    結(jié)合國內(nèi)外立法質(zhì)量的概念及標(biāo)準(zhǔn),本文認(rèn)為,立法質(zhì)量是立法程序和文本的優(yōu)劣程度。中國立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)可以從實(shí)質(zhì)和形式兩個(gè)維度來考慮。

    1.1 立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的形式內(nèi)涵

    首先,法律規(guī)范應(yīng)該具有合法性?!昂戏ㄐ浴痹醋岳∥摹癓egitimus”,意指“合法律性”、“合理”、“正當(dāng)”。在中文中,它也有多種用法,就對(duì)象而言歸納起來有兩種:“其一是針對(duì)個(gè)人的行為而言,指的是合乎法律的規(guī)定;其二是針對(duì)某種公共權(quán)力或政治秩序而言,指的是它的正當(dāng)性、權(quán)威性和實(shí)際有效性”。其次,法律規(guī)范應(yīng)該具有合理性?!傲⒎軌蚋鶕?jù)社會(huì)發(fā)展的需要和規(guī)律,運(yùn)用立法活動(dòng)的規(guī)律、經(jīng)驗(yàn)和智慧,對(duì)社會(huì)各種利益進(jìn)行公平的分配,最終實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)益,推進(jìn)社會(huì)正義,保障人權(quán)”。再次,法律體系中的各類法律規(guī)范具有協(xié)調(diào)性?!胺审w系是一個(gè)和諧統(tǒng)一的整體,要避免法律規(guī)范相互之間,行政法規(guī)、規(guī)章與法律規(guī)范之間,地方性法規(guī)、規(guī)章與法律規(guī)范之間,法律解釋與法律規(guī)范之間的矛盾”。最后,法的生命在于實(shí)施,把“書本上的法”轉(zhuǎn)換為“行動(dòng)中的法”則需要法律規(guī)范清晰易懂可操作?!胺梢?guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體,具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。不管是法律法規(guī)的‘針對(duì)性還是‘可執(zhí)行性,其所指都是操作性問題?!薄翱刹僮餍浴笔欠伞⒎ㄒ?guī)和規(guī)章應(yīng)該具備的基本條件。

    1.2 立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

    首先,立法內(nèi)容符合價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。“法律應(yīng)當(dāng)并反映公平、正義、效率、有效等最基本的社會(huì)價(jià)值取向”。并且根據(jù)我國國情和立法經(jīng)驗(yàn),我國立法應(yīng)當(dāng)遵循“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論,堅(jiān)持改革開放”的指導(dǎo)思想。

    其次,立法內(nèi)容符合效用標(biāo)準(zhǔn)。法律制度在多大程度上能實(shí)現(xiàn)立法目的,其反映了法律的最終實(shí)現(xiàn)效果 。尤廣輝、時(shí)延安認(rèn)為:“法的有效性,是指國家制定或者認(rèn)可的法律能夠在現(xiàn)實(shí)中被有效遵守、執(zhí)行、適用,及其立法時(shí)所遵循的基本精神能夠被實(shí)現(xiàn)的特征?!备稻ЬдJ(rèn)為:“法的實(shí)效性指標(biāo)主要考察法律制度在多大程度上能實(shí)現(xiàn)立法目的,其反映了法律的最終實(shí)現(xiàn)效果。法的實(shí)效性指標(biāo)首先要求法律具有明晰的立法目的。其次,法的實(shí)效性指標(biāo)要求法律制度安排翔實(shí)具體,具有可操作性?!?/p>

    最后,立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合效率標(biāo)準(zhǔn)。首先,效率(效益)是指以盡可能小的成本獲得盡可能大的收益,即實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。雖然這種思路古已有之,但是把它作為法的目的性價(jià)值來突出強(qiáng)調(diào),則是現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)法學(xué)的影響的產(chǎn)物。在19世紀(jì)邊沁開創(chuàng)的功利主義哲學(xué)中,已開始強(qiáng)調(diào)法律的目的在于實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福,之后這一觀念又被密爾、耶林、龐德等強(qiáng)調(diào)。20世紀(jì)后期興起的經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)(法經(jīng)濟(jì)學(xué)),則將此推向極致。效率是法最主要的目的。把效率作為法律或公共政策的價(jià)值目標(biāo),首先面臨的一個(gè)問題就是如何對(duì)之進(jìn)行判斷、衡量。對(duì)于效率的衡量標(biāo)準(zhǔn),西方經(jīng)濟(jì)學(xué)曾經(jīng)出現(xiàn)三種主要的標(biāo)準(zhǔn):第一種是“社會(huì)財(cái)富最大化”,第二種是“社會(huì)總效用最大化”,第三種是“帕累托最優(yōu)”以及“卡爾多-??怂棺顑?yōu)改進(jìn)”。立法的效率性是通過計(jì)算立法成本和立法收益,達(dá)到以最低立法成本獲得最大立法收益的效果。立法的效率性要求在立法過程中引入“成本-效益分析法”。立法的成本效益評(píng)估是將經(jīng)濟(jì)學(xué)方法應(yīng)用于立法過程,預(yù)測立法方案可能產(chǎn)生的社會(huì)成本與社會(huì)收益,計(jì)算立法方案取得的凈收益,幫助立法決策者判斷法案是否正當(dāng)?shù)囊环N決策程序。美國最早運(yùn)用這種立法評(píng)估方法,它首先發(fā)生在政府規(guī)章制定領(lǐng)域的規(guī)制影響分析制度,其后在OECD以及歐盟的推動(dòng)下,西方許多國家建立了以成本效益分析作為法律規(guī)制影響主要分析方法的規(guī)制影響分析或評(píng)估制度。從各個(gè)國家的成本-效益評(píng)估效果來看,此法雖不能適用于所有法律的質(zhì)量評(píng)估,但是在環(huán)境立法中,有其獨(dú)有的優(yōu)勢。我國的環(huán)境立法以“命令-控制”型為主,缺乏“市場-激勵(lì)”型工具,多干預(yù)的后果是政府規(guī)制失靈。政府失靈可以分為兩大類:一是政府在追求全社會(huì)利益時(shí),由于理解錯(cuò)誤,把原來可以正常工作的市場機(jī)制扭曲,對(duì)環(huán)境產(chǎn)生外部性。二是政府或其官員謀求自身利益或某一利益集團(tuán)利益,接受賄賂,官商勾結(jié),包庇企業(yè)浪費(fèi)資源破壞環(huán)境的行為。這方面最典型的行為就是尋租。在市場失靈和政府失靈的雙重夾擊下,中國環(huán)境狀況雖在小幅度的好轉(zhuǎn),卻是耗費(fèi)了大量的社會(huì)資源的。這就不得不呼吁立法者重視環(huán)境立法的“成本-效益”分析了。

    綜上所述,本文認(rèn)為我國的立法應(yīng)當(dāng)符合如下質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn):形式上的合法性、合理性、可協(xié)調(diào)性;實(shí)質(zhì)上的有效性、效率性、可操作性。

    2 中國農(nóng)村環(huán)境法律制度的立法質(zhì)量評(píng)估

    結(jié)合立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和立法現(xiàn)狀,筆者發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村環(huán)境立法質(zhì)量有效性不著、效率性匱乏、操作性不強(qiáng)。

    2.1 有效性不著

    我國在治理農(nóng)村面源污染方面已經(jīng)相繼出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《水污染防治法》、《土壤污染防治法》等法律,然而通過對(duì)2006~2016年的《中國環(huán)境年鑒》進(jìn)行分析,我們發(fā)現(xiàn)雖然目前針對(duì)農(nóng)用化肥、農(nóng)膜、農(nóng)藥有相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)制,但是化肥使用量和農(nóng)膜使用量依舊呈升上升態(tài)勢(見圖1、圖2);雖然農(nóng)藥使用量在2011年開始呈下降態(tài)勢,但是年使用量基數(shù)依舊很大(見圖3)。目前尚存的未解決的農(nóng)村環(huán)境污染問題,足以說明我國的農(nóng)村環(huán)境規(guī)制還是存在諸多的問題。

    2.2 效率性匱乏

    根據(jù)規(guī)制理論,立法效率性需要對(duì)立法進(jìn)行“成本-效益”分析,首先評(píng)估是否有必要出臺(tái)法律進(jìn)行污染規(guī)制,其次評(píng)估選擇什么樣的法律制度安排以規(guī)制不同的污染源。然而受傳統(tǒng)立法思想的影響,這種分析方法在我國立法活動(dòng)中罕有被采用,并未實(shí)際運(yùn)用到農(nóng)村環(huán)境立法活動(dòng)中。效率性指標(biāo)要求在面對(duì)各種可供選擇的制度安排時(shí),應(yīng)當(dāng)選擇“最大凈利益”制度。在選擇不同的規(guī)制工具的時(shí),針對(duì)不同污染進(jìn)行不同的規(guī)制工具的選擇。然而,現(xiàn)在的農(nóng)村環(huán)境法律規(guī)制都是“命令-控制”型工具,即環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、許可證制度、強(qiáng)制性技術(shù)等,并未使用“市場激勵(lì)”型工具,即產(chǎn)品稅、押金-退還制度等。

    2.3 操作性不強(qiáng)

    通過對(duì)既存的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律的檢梳發(fā)現(xiàn),其條文大部分是原則性、籠統(tǒng)性的。例如《大氣污染防治法》第七十六條的規(guī)定:“各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持采用先進(jìn)適用技術(shù),對(duì)秸稈、落葉等進(jìn)行肥料化、飼料化、能源化、工業(yè)原料化、食用菌基料化等綜合利用,加大對(duì)秸稈還田、收集一體化農(nóng)業(yè)機(jī)械的財(cái)政補(bǔ)貼力度??h級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織建立秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)體系,采用財(cái)政補(bǔ)貼等措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等開展秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)。”但具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是什么,補(bǔ)貼力度有多大?——缺乏細(xì)節(jié)設(shè)計(jì),導(dǎo)致條文適用模糊,可操作性不強(qiáng)。對(duì)中國涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律進(jìn)行審視,雖然有些省份在呼吁制定專門給的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī),但是大都還處于倡議階段,具體法規(guī)或條例的缺失嚴(yán)重制掣了農(nóng)村環(huán)境法律的可操作性。

    此外,中國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)資源匱乏。據(jù)《中國環(huán)境年鑒》的不完全統(tǒng)計(jì),全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)只占全國環(huán)保系統(tǒng)的近20%(見圖4),全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保人員占全國環(huán)保系統(tǒng)人員總數(shù)的百分比不超過0.08%(見圖5)。在地域廣袤、服務(wù)半徑大的農(nóng)村區(qū)域,如此之少的機(jī)構(gòu)和人員如何能夠?qū)r(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)管?

    總數(shù)對(duì)比情況

    3 提升我國農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)立法質(zhì)量的具體路徑

    3.1 提高農(nóng)村環(huán)境立法的有效性

    農(nóng)村環(huán)境立法的有效性首先需要明確農(nóng)村環(huán)境立法目的——保護(hù)農(nóng)村環(huán)境,改善農(nóng)民人居環(huán)境,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展。故而需要在逐步健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系的進(jìn)程中明確農(nóng)村環(huán)境立法的目的。其次,根據(jù)各地方實(shí)際情況,設(shè)計(jì)出合法合理可執(zhí)行的地方性法規(guī)。

    3.2 提高農(nóng)村環(huán)境立法的效率性

    首先,需要轉(zhuǎn)變立法思想,在農(nóng)村環(huán)境立法中,貫穿“成本-效益”分析方法:立法前需要考慮立法成本,是否需要出臺(tái)相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)制。其次,綜合使用多種環(huán)境規(guī)制工具,將“命令-控制”型工具和“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”型工具、“自愿性”工具相結(jié)合,形成智慧規(guī)制,激發(fā)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)等社會(huì)組織和基層農(nóng)村自治組織的治理積極性,形成“多元共治”機(jī)制,從而提升法律實(shí)施的效率性。

    3.3 增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境立法的可操作性

    對(duì)可操作性可做一分為二的理解,即守法上的可操作性和執(zhí)法上的可執(zhí)行性。針對(duì)守法上的可操作性,建議借鑒國外經(jīng)驗(yàn),根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染的特征制定具有實(shí)踐性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);針對(duì)執(zhí)法上的可執(zhí)行性,建議在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律體系下,增立《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》,并明確執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍與相關(guān)救濟(jì)程序,確保基層執(zhí)法部門有法可依、高效執(zhí)法、便民執(zhí)法。

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