新時代中國對外援助的成果、特征及影響

屈彩云

(中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院 北京 100007)

對外援助是中國外交實踐的重要內(nèi)容，也是連接中國與廣大發(fā)展中國家的重要橋梁。從1950年至2016年，中國對外提供援款4000多億元，實施援外項目5000多個，舉辦培訓班11000多期，為發(fā)展中國家在華培訓人才26萬多名。[1]建國70年來，中國克服重重困難，積極開展對外援助。十八大以來，中國高舉援助大旗，全方位推進援助事業(yè)，并取得顯著效應。

一、新時代中國高度重視對外援助

十八大以來，中國高度重視對外援助工作。2013年，習近平主席在“中國周邊外交工作座談會”上提出：“要堅持正確義利觀，多向發(fā)展中國家提供力所能及的幫助?！盵2]在“中央外事工作會議”上，習近平主席再次強調(diào)“要落實好正確義利觀，做好對外援助工作，真正做到弘義融利”。[3]在這兩次工作會議上，習近平主席不僅表示要加大對發(fā)展中國家的援助，而且提出要遵從“正確義利觀”推進對外援助的有效開展。

中國把對外援助工作與國家發(fā)展規(guī)劃及整體布局緊密結(jié)合。在“十三五規(guī)劃建議”中，中國提出要擴大對外援助規(guī)模，完善對外援助方式等，[4]將對外援助作為未來五年的重要規(guī)劃積極推進。在十九大報告中，中國再次強調(diào)增加對外援助力度。習近平主席提出：“要加大對發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家的援助力度”。[5]步入新時代，中國仍一如既往地開展對外援助事業(yè)，堅持先進的援助理念，推進南南合作，縮小南北差距，與受援方共建“共同發(fā)展與繁榮的命運共同體”。

為了更有效地推進外援事業(yè)，中國整合并成立負責對外援助工作的機構(gòu)。2018年，中國將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協(xié)調(diào)等職責進行整合，組建“國家國際發(fā)展合作署”，作為國務院直屬機構(gòu)，旨在加強對外援助的戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動援外工作統(tǒng)一管理，充分發(fā)揮對外援助的效應，服務于中國外交布局和大國外交的需要。

中國不僅在國家發(fā)展規(guī)劃、政策層面加強對外援助，而且提出新的援助理念、組建系統(tǒng)的機構(gòu)來推進對外援助工作。中國從外交大局和長遠戰(zhàn)略出發(fā)、從國際道義感和國際責任感出發(fā)，積極開展對外援助，實現(xiàn)與廣大發(fā)展中國家的合作共贏與和諧共生。

二、新時代中國對外援助成果

2013年以來，中國不斷增加對外援助規(guī)模。習近平主席、李克強總理在訪問亞非拉發(fā)展中國家、出席中非論壇、東亞峰會、聯(lián)合國會議等國際場合時，多次提出增強對外援助的承諾與措施。

非洲是中國對外援助的重點區(qū)域。習近平主席、李克強總理在2013年、2014年分別訪問非洲時，明確提出增加對非洲的援助。此后，習近平主席在出席2015年“中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會”、2018年“中非合作論壇北京峰會”時相繼宣布向非洲提供600億美元的援助規(guī)模。僅從2015至2018年，中國向非洲提出共1200億美元的援助承諾。中國不斷加大對非洲的無償援助、無息貸款、優(yōu)惠貸款額度和信貸資金額度，設立各種專項貸款和基金，增大對非洲的投資力度，為促進非洲發(fā)展提供資金支持。在加強對非洲基礎設施建設援助的同時，中國增加對非洲的人力資源發(fā)展援助與技術援助，提出“非洲人才計劃”“中非農(nóng)業(yè)陽光計劃”，推進對非洲的人才培養(yǎng)與技能培訓。另外，中國也加強對非洲民生、社會、環(huán)境治理等方面的援助。2015年，中國提出將在非洲實施100個“農(nóng)業(yè)富民工程”、200個“幸福工程”等，推進非洲的減貧事業(yè)、環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展。通過增加對非洲的援助，中國進一步支持非洲在產(chǎn)業(yè)促進、設施聯(lián)通、貿(mào)易便利、綠色發(fā)展、能力建設、健康衛(wèi)生、人文交流、和平安全等領域的發(fā)展，推進非洲的自主發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展，推動中非合作的深化。

中國地處亞太地區(qū)，長期以來對需要幫助的周邊國家積極伸出援手。2013年，習近平主席在訪問東南亞國家期間提出相關援助措施。其中，中國提議創(chuàng)建“亞投行”，用于援助亞太地區(qū)國家的基礎設施建設和互聯(lián)互通建設。2014年，習近平主席在亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)會議期間，進一步提出設立400億美元的“絲路基金”，支持亞太地區(qū)的發(fā)展。同年，李克強總理在出席“中國——東盟領導人會議”時多次提出對東盟的相關支持與援助方案。2018年，在第21次“中國——東盟領導人會議”上，李克強總理提出開展“中國——東盟科技伙伴計劃”“中國——東盟青年領導人千人研修計劃”等支持東盟發(fā)展、推進與東盟人文交流的相關援助措施。對于仍處于欠發(fā)達狀態(tài)的中南半島國家，即泰國、緬甸、柬埔寨、老撾、越南，中國提出相應援助措施。在2018年“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作第六次領導人會議”中，中國與中南半島國家簽署了《2022區(qū)域投資框架》等文件，將在未來5年開展總金額為660億美元的227個投資和技術援助項目，推進中南半島的減貧與可持續(xù)發(fā)展。同時，中國積極增強對南太平洋島國的援助。在2014年和2018年的“中國——南太平洋島國領導人集體會晤”中，習近平主席提出了相關援助措施，增強對島國基礎設施、社會民生、人力資源培訓、減貧等方面的援助力度。當前，亞太地區(qū)已是世界經(jīng)濟增長的重心。中國以此為契機，進一步加大對亞太地區(qū)相關國家的援助力度，一方面推進受援國的可持續(xù)發(fā)展，另一方面攜手受援國推進亞洲的崛起。

近幾年，中國加大了對拉美和加勒比地區(qū)的援助力度。2013年，習近平主席在訪問特立尼達和多巴哥時宣布，加大對加勒比地區(qū)國家的經(jīng)濟支持和援助力度。2014年，習近平主席在 “中國——拉美和加勒比國家領導人會晤”時再次宣布加強對拉美和加勒比地區(qū)的援助。2015年，李克強總理在訪問巴西、哥倫比亞等國時也提出了支持拉美地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的援助措施。此后，習近平主席在出席2016年秘魯利馬“亞太經(jīng)合組織第二十四次領導人非正式會議”、2018年阿根廷布宜諾斯艾利斯“二十國集團峰會”時，對秘魯、厄瓜多爾等國進行了訪問，進一步提出支持拉美、加勒比地區(qū)發(fā)展的舉措。一方面，中國增加對拉美、加勒比地區(qū)的資金援助力度。通過提供優(yōu)惠貸款、建立專項貸款和基金，中國推動拉美、加勒比地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，中國加強對拉美、加勒比地區(qū)的人才培訓與技術援助。通過提供政府獎學金、設立“中拉科技伙伴計劃”“中拉青年科學家交流計劃”、建立“農(nóng)業(yè)技術示范中心”、舉辦“中拉科技創(chuàng)新論壇”等，中國促進拉美、加勒比地區(qū)領域人力資源的發(fā)展、就業(yè)者技能的提升以及技術的更新。中國在推進拉美和加勒比地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的同時，增進雙方的深度合作。

圍繞亞非拉地區(qū)，中國持續(xù)提出無償援助、有償援助、人才和技術援助等相關舉措(如表1)，推動受援國和受援組織逐漸改變發(fā)展進程中資金短缺、人才匱乏、技術落后的現(xiàn)狀。

6年來，中國以資金、物質(zhì)、技術、人力資源培訓、項目合作、緊急人道主義援助、醫(yī)療援助等方式，積極向亞非拉地區(qū)的國家和組織提供大規(guī)模援助，幫助受援方擺脫貧困和落后，推進受援方實現(xiàn)自主發(fā)展與進步。新時代，中國對外援助規(guī)模飛速增大，對外援助水平迅速上升，取得了豐碩的成果(如表2)。從2014到2017年，中國對外援助共實施了964個成套項目，培訓各類人才共計22.4萬名，援助的國家、地區(qū)及國際組織數(shù)量最多達到158個。中國對外援助規(guī)模與成果達到了歷史上的高峰期，步入了新的發(fā)展階段。

表1 中國對亞非拉地區(qū)的援助承諾與舉措(2013年-2018年)

表2 中國對外援助的實施成果(2014年-2017年)

三、新時代中國對外援助的特征

中國對外援助體現(xiàn)了非常鮮明的中國特色。作為社會主義國家，中國對外援助與西方干涉型援助存在著本質(zhì)區(qū)別。作為發(fā)展中國家，中國對外援助遵循實事求是。作為新興大國，中國對外援助倡導“正確義利觀”，貢獻中國方案與智慧，追求與發(fā)展中國家共同發(fā)展與繁榮。

(一)堅持“不附帶任何政治條件”的原則

“不附帶任何政治條件”是中國對外援助最基本的原則和鮮明的特征。在近70年的對外援助歷程中，中國始終堅持該原則。在近幾年頒布的對外援助白皮書中，中國始終強調(diào)“堅持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內(nèi)政。”[6]在對外援助中，中國不干涉受援方道路發(fā)展與模式選擇，而是充分考慮和尊重受援方的意愿和需求，盡可能地為對方帶來切實的便利與發(fā)展?！安桓綆魏握螚l件”體現(xiàn)了“援助”這兩個字最本真的內(nèi)涵和追求，彰顯了中國對外援助最鮮明的特色，并且將中國對外援助與西方國家對外援助的本質(zhì)徹底區(qū)別開來。它不僅體現(xiàn)了中國真誠的國際主義精神，更反映了中國對外援助的先進性。

(二)堅持“力所能及”的原則

建國初期，中國雖然貧窮，但仍積極援助其他發(fā)展中國家。然而，由于受左傾思想的影響，中國曾經(jīng)歷對外援助超過本國經(jīng)濟承載能力的歷史教訓。對此，中國進行了反思與調(diào)整，在汲取歷史教訓的基礎上，提出堅持實事求是的準則，本著量力而行、盡力而為的原則，積極開展對外援助。隨著中國經(jīng)濟騰飛，國力增強，成為世界第二大經(jīng)濟體，中國不忘初衷，依據(jù)本國國情，增大對外援助的力度和規(guī)模。與此同時，中國作為發(fā)展中國家，仍肩負著“發(fā)展”這一長期而又艱巨的歷史使命。中國從客觀國情出發(fā)，結(jié)合發(fā)展中國家的實際需要，積極提供“力所能及”的幫助。

(三)堅持 “正確義利觀”

長期以來，中國對外援助堅持國際道義，合理處理義與利的關系。2013年，習近平主席訪問非洲時提出“正確義利觀”，表示“我們有義務對貧窮的國家給予力所能及的幫助，有時甚至要重義輕利、舍利取義”，[7]強調(diào)中國對外援助遵循和踐行“正確義利觀”。在國內(nèi)重要會議和國際重要場合，習近平主席多次倡導“正確義利觀”，對“義”和“利”的關系進行了清晰而又辯證的闡述，提出中國進行對外援助、開展合作的基本準則，提出立足于人類整體利益的功利與道義觀，提出追求互利互贏、和諧共生的倫理價值觀?！罢_義利觀”是反映中國外交風格、蘊含中國傳統(tǒng)文化與倫理道德的核心價值觀。在對外援助中，中國既講原則，也講情誼、講道義，遵循義利相兼、以義為先的“正確義利觀”，推動受援國的真正發(fā)展。

(四)堅持平等互利、合作共贏

在對外援助中，中國秉承互相尊重、平等相待、合作共贏的原則，加強與受援國在雙邊、多邊層面的合作，增強受援國的自主發(fā)展能力與可持續(xù)發(fā)展能力，推動中國與受援國的共同發(fā)展與共同進步。如“中非合作461框架”“中非合作十大計劃”“中—拉美—加勒比1+3+6合作新框架”等都與中國對這些國家的援助緊密結(jié)合。而中國設立“絲路基金”、建立“亞投行”、推進“一帶一路”建設，也與對沿線國家的援助緊密結(jié)合在一起。習近平主席在多個場合積極倡導合作共贏，強調(diào)中國是合作共贏的倡導者和踐行者。[8]中國加強對廣大發(fā)展中國家的援助與合作，追求雙方與多方的共贏與共榮。

(五)共享中國方案

作為發(fā)展中國家，中國在發(fā)展過程中經(jīng)歷著與廣大發(fā)展中國家相同或相似的困難和挑戰(zhàn)。歷經(jīng)40年改革開放的歷程，中國取得了巨大的成果，從貧窮落后的國家轉(zhuǎn)變?yōu)槿虻诙蠼?jīng)濟體，成為拉動世界經(jīng)濟增長的重要引擎。作為一個擁有13億人口的大國，中國已實現(xiàn)了7億中國人脫貧。中國在脫貧領域的成就不僅是對全球事業(yè)的巨大貢獻，也為廣大發(fā)展中國家提供了現(xiàn)實的、可供借鑒的范本。中國改革開放探索的模式、積累的經(jīng)驗、總結(jié)的教訓等是歷經(jīng)時間和實踐檢驗的發(fā)展成果與真知灼見，有著非常重要的價值，將為正面臨相同或相似困境的廣大發(fā)展中國家提供了可參考的范式或模本。尤其是在歐美國家經(jīng)濟發(fā)展遲滯、世界經(jīng)濟增長低迷、西方發(fā)展模式弊端凸顯的當今時代，中國發(fā)展經(jīng)驗與智慧為世界發(fā)展提供了新理念和新源泉，為世界各國提供了可借鑒和共享的中國方案。習近平主席曾多次表示：“中國愿將自身的發(fā)展經(jīng)驗和機遇與世界各國分享，歡迎各國搭乘中國發(fā)展‘順風車’”。[9]在對外援助中，中國積極搭建共享平臺，提供公共產(chǎn)品，傳遞中國經(jīng)驗和智慧，幫助受援國走出困境，實現(xiàn)共同發(fā)展與進步。

新時期，中國對外援助在繼承對外援助傳統(tǒng)的基礎上不斷發(fā)展和創(chuàng)新，體現(xiàn)出非常鮮明的中國特色。這些鮮明的特點把中國對外援助推向了國際舞臺的顯著位置，確立了中國對外援助在國際援助體系中獨樹一幟的地位。

四、新時代中國對外援助的影響

中國對外援助規(guī)模的擴大、援助力度的增強是伴隨著中國經(jīng)濟崛起而不斷發(fā)展的。它不僅對發(fā)展中國家發(fā)揮了積極效應，而且對中國對外戰(zhàn)略的推進、經(jīng)濟的發(fā)展、影響力的提升等方面發(fā)揮著重要的影響。

(一)對發(fā)展中國家的影響

1.幫助受援方應對危機與困境

中國作為發(fā)展中國家，深知自然災害、糧食、疫情、難民等危機對發(fā)展中國家的沖擊和威脅。特別是對于一些脆弱的最不發(fā)達國家，一場自然災害或危機直接攸關其國家的存亡。在斯里蘭卡連年遭受洪災，尼泊爾、墨西哥遭遇強烈地震，秘魯、哥倫比亞遭受颶風災害，尼日利亞、肯尼亞遭受糧食饑荒，孟加拉發(fā)生難民危機，西非國家遭受埃博拉疫情的威脅等發(fā)展中國家面臨困難和危機時，中國總是積極伸出援手，提供各種援助，幫助受援方解燃眉之急。在向受援助方提供及時援助的同時，中國仍持續(xù)保持對受援方災情、疫情、危機等事態(tài)的關注，并以具體情況的變化而不斷調(diào)整援助的力度。在最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家無力償還到期政府間貸款債務時，中國體恤其面臨的困難，并根據(jù)實際情況免除其債務。中國對外援助在幫助廣大發(fā)展中國家應對危機、擺脫困境方面發(fā)揮了積極的效用。

2.促進受援方的自主發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展

中國不僅幫助受援方應對困境、促進受援國發(fā)展，而且特別重視促進受援國的可持續(xù)發(fā)展，幫助受援國提高自主發(fā)展能力。通過基礎設施建設、農(nóng)業(yè)工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)合作、醫(yī)療衛(wèi)生援助等，中國幫助受援方逐步構(gòu)建糧食安全保障體系、自主的工業(yè)體系及公共衛(wèi)生防控體系等，減少貧困和改善民生，使其獲得自主發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的能力，推動受援方從援助主導向自主發(fā)展升級。通過人力資源建設、技能培訓、教育研修等援助，中國推進受援方軟實力領域相關建設。在對外援助中，中國重視受援方硬實力和軟實力的共同發(fā)展，旨在推動受援方走上經(jīng)濟良性發(fā)展、自力更生的道路。

(二)對中國的影響

1.加強中國與廣大發(fā)展中國家的關系，推動中國經(jīng)濟的發(fā)展

在對外援助的過程中，中國積極開展與受援方的合作，進一步推動雙邊關系的深化。在援助非洲的過程中，中國與受援方共同實施“中非461合作框架”“中非合作十大計劃”“中非合作八大行動”，推進援助非洲工作的順利開展；推進非洲的自主發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展；推進中非經(jīng)濟合作。同樣，在援助拉美與加勒比地區(qū)國家時，中方與拉美國家共同構(gòu)建“1+3+6”合作新框架，制定《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃(2015-2019)》，以貿(mào)易、投資、金融合作為三大引擎，增強中拉經(jīng)濟合作，實現(xiàn)中國經(jīng)濟包容性增長和可持續(xù)發(fā)展。在援助東盟國家的過程中，中國推進“10+1”合作框架。這些合作框架有效地推動了中國與發(fā)展中國家的經(jīng)濟關系，推進了南南合作。中國和非洲貿(mào)易額在2000年為110億美元，2012年超過2000億美元，2016年則達到3000億美元，2018年有所下降，但仍保持在2000多億美元。中國連續(xù)十年為非洲第一大貿(mào)易伙伴。中國和拉美地區(qū)貿(mào)易額在2000年為126億美元，2011年突破2100億美元，2013年達到2615.7億美元，2014年達到2636億美元，2017年仍維持在2600億美元。自2014年以來，中國成為拉美第二大貿(mào)易國。中國和東盟貿(mào)易額2002年為547.6億美元，2012年達到4001億美元，2017年達到5000億美元。中國持續(xù)十年為東盟第一大貿(mào)易國，東盟持續(xù)八年為中國第三大貿(mào)易伙伴。2013年以來，中國與亞非拉地區(qū)的雙邊貿(mào)易取得了飛速發(fā)展。同時，中國與亞非拉地區(qū)的關系得到進一步增強。2014年，中國與拉美和加勒比地區(qū)建立平等互利、共同發(fā)展的“全面合作伙伴關系”。2015年，“中非新型戰(zhàn)略伙伴關系”提升為“全面戰(zhàn)略合作伙伴關系”。中國與東盟戰(zhàn)略伙伴關系也得到進一步發(fā)展和深化。

2.推動中國外交新局面的開創(chuàng)，有利于中國崛起外部環(huán)境的構(gòu)建

對外援助對于中國開創(chuàng)外交新局面，創(chuàng)建良好的外部環(huán)境發(fā)揮了重要的作用。通過對廣大發(fā)展中國家的援助，中國加強了與受援方人民的理解和信任，增進了彼此的情感和友誼。而受援方對于中國的援助也給予了積極的回應，不僅在中國遇到自然災害等困境時積極伸出援手，而且在一系列國際問題上給予中國大力支持。建國初期，中國面臨著西方國家封鎖和圍堵的外部困境，而中國對社會主義國家以及其它第三世界國家的援助，有力地推動了中國外交的發(fā)展，有效地打破了西方國家對中國的圍堵和孤立。在中國崛起的當今時代，以美國為首的西方國家和部分周邊國家圍堵、平衡中國的態(tài)勢愈加鮮明，致使中國的周邊和國際環(huán)境變得愈益嚴峻。美國不斷挑起中美貿(mào)易爭端，大力推行單邊主義和霸權(quán)主義，不斷拉攏他國阻遏中國崛起，試圖構(gòu)建更有利于美國而不利于廣大發(fā)展中國家的國際新規(guī)則與新秩序。中國面臨的外部挑戰(zhàn)變化莫測而又日趨險峻。中國需要交更多的朋友，少樹立敵人，加強與廣大發(fā)展中國家的合作，創(chuàng)建有利于中國持續(xù)崛起的外部態(tài)勢。在構(gòu)建公平、公正、合理的世界新秩序方面，中國與廣大發(fā)展中國家有共同的利益和訴求。新時期，中國加大對外援助的力度，增強了與發(fā)展中國家的關系與合作，增進了彼此的認知和信賴，推進了“一帶一路”建設進程，推動了中國外交新局面的開拓，再次打破了西方國家阻遏中國崛起的企圖。在當前嚴峻的國際形勢下，對外援助發(fā)揮著非常重要的積極效應。

3.體現(xiàn)了中國的國際道義感和責任感，提升了中國的影響力

對外援助在提高中國國際影響力方面發(fā)揮著積極效應。中國不論是在百廢待興的建國初期，或者在摸索前進的改革開放時期，還是在持續(xù)崛起的當今時代，都始終堅持開展對外援助，并不斷調(diào)整和創(chuàng)新對外援助方式和理念，向廣大發(fā)展中國家提供可持續(xù)的、力所能及的幫助與支持。中國特色的對外援助深受受援方的歡迎，獲得了受援方的好評和稱贊，極大地提高了中國的國際影響力。非洲開發(fā)銀行行長唐納德·卡貝魯卡曾說：“我們呼吁國際社會向中國政府和人民學習，遵循中國人的奉獻精神和國際人道主義精神。”[10]當前，西方國家因歐債危機、全球金融危機的沖擊陷入經(jīng)濟衰退中，不斷縮減對外援助數(shù)量和規(guī)模，導致以西方發(fā)達國家為主的援助體系呈現(xiàn)出衰落的態(tài)勢。在廣大發(fā)展中國家面臨國際援助持續(xù)減少的困境時，中國增加外援力度，在力所能及范圍內(nèi)積極承擔國際責任，積極參與全球治理，充分體現(xiàn)了中國勇于承擔國際責任的大國風范，更獲得了國際社會的廣泛稱贊。中國積極開展對外援助，進一步樹立了良好的國際形象，提升了中國的國際影響力和國際地位。

新時期，中國對外援助無論是援助規(guī)模方面，還是援助質(zhì)量方面都實現(xiàn)了飛躍式的發(fā)展。它對于發(fā)展中國家和中國而言都有著非常重要的現(xiàn)實意義和深遠的影響。今后，中國仍將從本國國情和發(fā)展中國家實際需要出發(fā)，發(fā)揮大國責任感和國際主義精神，增強對外援助，貢獻中國方案，提供公共產(chǎn)品，推動南南合作，構(gòu)建具有中國特色的對外援助體系，與發(fā)展中國家共建“共同發(fā)展與繁榮的人類命運共同體”，為中國崛起創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。