改革開放四十年政府社會保障責任的嬗變

劉曉玲

現(xiàn)代社會保障制度經(jīng)過100多年的發(fā)展，實現(xiàn)了保障公民基本生活、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會公平及緩和社會矛盾等社會功能，是經(jīng)濟和社會發(fā)展極為重要的內(nèi)容，也是一個國家持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展的“穩(wěn)定器”，它為社會的健康發(fā)展及穩(wěn)定和諧提供了必需和必要的制度支持，成為現(xiàn)代社會文明的重要標志。社會保障的發(fā)展反映社會經(jīng)濟發(fā)展的歷程和特點，體現(xiàn)社會經(jīng)濟的深刻影響。同時社會保障的公共屬性決定了政府在社會保障中的特殊使命和主導責任，而政府的有限能力又考驗著政府的擔當勇氣和科學決策。我國改革開放40年來，經(jīng)濟建設取得輝煌成就，綜合國力不斷增強，社會經(jīng)濟生活發(fā)生了翻天覆地的變化，政府一直在積極探索社會保障的改革路徑，積極致力于建設既能與國際接軌，又符合中國國情的社會保障制度。

一、我國社會保障改革初期的政府責任狀態(tài)

改革開放初期，我國社會保障制度實行的是國家保障型模式，是一種由國家大包大攬的社會保障。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，經(jīng)濟結構調(diào)整力度的加大與市場競爭的加劇，經(jīng)濟與社會運行中的一些深層次矛盾日漸暴露，迫切要求改革、重建社會保障制度。

（一）計劃經(jīng)濟時期的國家——單位保障制弊端

新中國成立以來，我國社會保障受蘇聯(lián)的國家全能模式影響，實行單一保障模式，即社會保障所有支出均由政府或企業(yè)保障形式承擔，法定保障是唯一途徑。這種模式的弊端明顯：覆蓋面狹窄，對象單一，僅僅覆蓋一部分國有勞動者，保障的只是少數(shù)的“單位人”，而大部分社會成員沒有保障；社會保障資金來源構成單一，政府和國有企業(yè)承擔所有保障費用；整個社會保障制度不成體系，不同所有制單位的福利相差懸殊，職工待遇遭遇不平衡，造成社會不公平。

十一屆三中全會后，經(jīng)濟建設成為工作重心，開始探討經(jīng)濟體制改革，國家——單位保障制的難以為繼，并且成為改革的桎梏，有的地區(qū)甚至開始嘗試尋找新的出路，但是由于社會保障制度的改革涉及社會、政治、經(jīng)濟等方面的相關政策，是一個自上而下的系統(tǒng)工程，所以國家——單位制保障制度的本質(zhì)沒有改變，國家、單位依然是唯一責任主體。

（二）改革初期的政府保障責任分析

隨著改革開放的不斷推進，我國主要的公有經(jīng)濟形式——國有企業(yè)改革也進入試水階段，國有企業(yè)所有權與經(jīng)營權分開，企業(yè)成為相對獨立的經(jīng)濟實體，這引發(fā)了整個社會經(jīng)濟結構的變化，國家——單位保障制影響經(jīng)濟體制改革進程，社會保障的改革勢在必行。1986年六屆人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年規(guī)劃》首次提出“社會保障”概念，并闡述社會保障改革和社會化問題，同年還頒布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。因此，1986年成為國家——單位社會保障模式進入轉型時期的改革節(jié)點。

從1986年到1993年，國有企業(yè)改革首先打破職工對“鐵飯碗”和企業(yè)的依賴性，實行勞工合同制，提出社會保障社會化，建立失業(yè)保險制度，保障國有企業(yè)下崗和失業(yè)人員的基本生活，并且改變企業(yè)承擔基本保障責任的狀況。在1993年中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，確立了經(jīng)濟體制的改革目標是建立市場經(jīng)濟體制，社會保障制度被定位為市場經(jīng)濟正常運行的維系機制，是市場經(jīng)濟體制的五大支柱之一，明確要求“建立多層次的社會保障體系”，并規(guī)定“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障”及“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”等具體內(nèi)容。但是，沒有把社會保障制度改革作為一個獨立的系統(tǒng)工程全面推進，更多的是強調(diào)社會保障社會化，強調(diào)個人責任的回歸。

實際上，這時的社會保障改革被視為國有企業(yè)改革的配套措施，處于服務和從屬地位。為達到企業(yè)的改革目標，實現(xiàn)人員精簡，為企業(yè)減負，各地相繼采取了既不統(tǒng)一又不完善的“工齡買斷”政策，這種倉促上陣的做法沒有考慮職工的眼前利益，更是沒有顧及職工的長遠利益，在這一過程中，國家保障責任、政府的財政責任和企業(yè)的社會責任都存在問題。一直到1990年代中期，政府對社會保障改革的思路逐漸明確：通過“社會化”模式實行責任分擔，提出“低水平、廣覆蓋”目標，特別強調(diào)通過壓縮社會保障開支，剝離國有企業(yè)社會保障責任，使國有企業(yè)盡快實現(xiàn)轉型，同時減少政府的財政負擔。并且在1986年、1991年、1993年、1997年、2000年等不同時期頒布多項關于社會保障改革計劃和方案，雖然這些都表明國家主導著社會保障的改革進程，社會成員的自我保障責任開始顯性化，而且這一趨勢不斷得到強化。經(jīng)過十年的改革，即從1980年代中期到1990年代中期，政府在社會保障等方面的開支水平呈單邊下降走勢，原本能夠享受社會保障的國有企業(yè)職工，享受的福利減少，國家或企業(yè)對他們的保障責任弱化。

（三）政府社會保障責任弱化帶來的影響

1990年代的國有企業(yè)改革導致不少國有企業(yè)職工下崗，其中一部分直接轉到非公有制企業(yè)。雖然政府采取了積極轉崗、培訓和再就業(yè)等幫扶政策，盡力保障下崗職工的基本生活和養(yǎng)老、醫(yī)療保障。但是當時有限的財政補貼、不健全的社會保障體系等，導致引發(fā)了轉軌性的社會問題和社會矛盾。

在計劃經(jīng)濟體制基礎上建立起來的社會保障制度，隨著改革的深化，經(jīng)濟結構調(diào)整力度與市場競爭加劇，經(jīng)濟與社會運行中的一些深層次矛盾日漸暴露：過于強調(diào)效率優(yōu)先，使得制度信用受損；政府保障責任弱化和強化個人責任回歸，導致人們生活安全感下降，對未來發(fā)展缺乏信心。建立和健全社會保障制度勢在必行。

二、政府在社會保障發(fā)展進程中的“歸位”

社會保障是直接解決社會問題的一種政策設計和制度安排，因此也被稱為社會運行中的“安全閥”“減震器”和“潤滑劑”。1998年，我國社會保障開啟了實質(zhì)性改革的步伐，不再繼續(xù)充當國有企業(yè)改革的配套措施和服務于市場經(jīng)濟的附屬地位，而是獨立作為一項基本的政策制度開始全面建設。

（一）摒棄原有的國家——單位制的保障制度，新的國家——社會保障制得到確認

1998年，中共中央、國務院分別發(fā)布了《關于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》、《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》、《關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》、《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，這些政策和制度明確并落實了各級政府的社會保障重大使命和社會保障重大責任，即要確保離退休人員能按時足額領取到養(yǎng)老金，確保下崗人員按時足額領取到基本生活保障金；對養(yǎng)老保險金實行收支兩條線；在全國范圍內(nèi)試行城市最低生活保障制度。這些重大措施的出臺表明，政府開始明確了自己的社會保障責任。

可以肯定，得到確認的社會保障制度恢復了其維護社會公平的主要功能，而且國家——社會化的保障特點也逐步得到充分體現(xiàn)：社會保障實現(xiàn)去單位化，結束養(yǎng)老保險的條塊分割、行業(yè)統(tǒng)籌的狀態(tài)，開始實現(xiàn)統(tǒng)籌資金渠道多元化和管理服務社會化，建立統(tǒng)一的社會保障體系。

（二）實現(xiàn)社會保障管理體制一體化

1998年3月10日，第九屆全國人民代表大會第一次會議審議批準國家建立勞動與社會保障部，結束了長期以來我國社會保障管理涉及眾多部門的多元分散狀況，克服多頭管理、政出多門的弊端，為社會保障制度改革理順了監(jiān)督管理機制和體制。在此基礎上形成了多支柱社會保障體系：第一支柱為國家基本保障，包括城市低保/救災賑濟、養(yǎng)老、工傷、生育、醫(yī)療/新農(nóng)合制度；第二支柱為企業(yè)補充保障，主要是企業(yè)年金計劃、補充醫(yī)療保險計劃，公積金；第三支柱為個人自愿儲蓄；第四支柱為社會服務，包括社區(qū)醫(yī)療服務、就業(yè)促進、社會化養(yǎng)老服務等。在中央政府的大力推動下，隨著管理機構的調(diào)整，多項政策建議逐一出臺，各級政府回歸在社會保障中的責任地位，承擔起社會保障的財政責任，完全扭轉了過去不愿為改革承擔各種責任和成本的政府形象，成為擔當負責的政府。

政府積極承擔社會保障責任不僅可以掌握更多的經(jīng)濟權力，而且使廣大民眾受益，可以獲得政治、經(jīng)濟和社會的綜合效用。政府的第一責任是構建社會保障安全體系，2004年《中華人民共和國憲法（修正案）》規(guī)定，“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”，這是在憲法中首次出現(xiàn)“社會保障制度”的表述，表明中國執(zhí)政黨和政府意識到社會保障的系統(tǒng)性和制度性，并將社會保障系統(tǒng)工程建設付諸行動。黨的十六大報告指出：“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證現(xiàn)代社會保障?！?/p>

1998年以來，社會保障的改革事業(yè)不斷取得實質(zhì)性進展，政府承擔起應有的保障責任，并且彰顯了社會保障制度的公平價值取向，突出了社會保障與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)共進的建制理念，以法律為保障，逐年加大國家財政的投入，從單項推進到綜合推進，從雙軌并存到全面建設的新局面，實現(xiàn)社會保障自上而下的自覺的改革和建設，社會保障作為與經(jīng)濟發(fā)展相提并論的獨立的制度安排，在國家的總體部署中占據(jù)越來越重要的地位：黨的十六大把社會保障體系比較健全作為全面建設小康社會的一項重要指標；2012年把社會保障全民覆蓋作為全面建成小康社會的重要目標，2013年提出建設更加公平可持續(xù)的社會保障制度。至此，社會保障進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋的全面發(fā)展時期。

黨的十八大以來，我國社會保障覆蓋范圍持續(xù)擴大，建立了世界上覆蓋人群最多的社會保障制度：基本醫(yī)療保險覆蓋人數(shù)超過13億人，全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)；基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)超過9億人。大病保險覆蓋城鄉(xiāng)居民超過10億人。①數(shù)據(jù)來源：2018年中國統(tǒng)計年鑒。國家異地就醫(yī)結算系統(tǒng)已于2016年年底正式上線試運行，截至2017年9月底，全國所有省（區(qū)、市）和統(tǒng)籌地區(qū)已全部接入國家異地就醫(yī)結算系統(tǒng)并聯(lián)網(wǎng)運行，群眾已享受到直接結算帶來的便利。2016年11月，國際社會保障協(xié)會（ISSA）在第32屆全球大會期間，授予中國政府“社會保障杰出成就獎”，表彰中國近年來在擴大社會保障工作中取得的卓越成就，表明國際社會對中國社會保障發(fā)展成就的高度認可。

改革開放40年來，經(jīng)濟體制轉型與社會轉型倒逼著社會保障制度的全面改革，經(jīng)過幾十年的制度建設與制度創(chuàng)新，通過實行積極的國家宏觀調(diào)控政策，擴大內(nèi)需、保障民生、增加基礎設施的投資，提高社會福利水平，對拉動經(jīng)濟增長、促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，起到直接刺激作用，在這一過程中承擔了主要的社會保障責任。雖然社會保障改革與執(zhí)行的行政體制之間尚存差距，制度分割、權責不清等問題還未得到解決，但是我國已初具現(xiàn)代社會保障制度的雛形。

三、新時代建設以人民為中心的社會保障制度體系

1980年代中期開啟的社會保障改革，從制度體系、機構設置到內(nèi)容安排，都經(jīng)過不斷探索、試錯、創(chuàng)新，目前實現(xiàn)了從政府和企業(yè)保障到社會保障的制度模式轉變，實現(xiàn)了從職工保障到城鄉(xiāng)居民保障的覆蓋群體的轉變，建立起以社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等為支柱的社會保障制度體系（見下圖）。

中國社會保障制度體系

黨的十九大開啟了新時代發(fā)展的新征程，讓人民過上好日子是我們黨的奮斗目標，以人民為中心的社會保障建設目標更為明確，社會公平正義得到全面弘揚。

黨的十九大報告提出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準，要“堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創(chuàng)造美好生活”。這一論述闡明了執(zhí)政黨的初心，提出社會保障改革和發(fā)展的基本理念。在社會保障建設中，必須堅持十九大報告提出的“堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期”基本方針。政府需要集中力量做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，做好社會保障工作，堅決守住社會穩(wěn)定的底線；要形成系統(tǒng)全面的制度保障，使制度更加公平、普惠和可持續(xù)，著力解決地區(qū)差異大、制度碎片化問題；堅持社會保障中的權利和義務的有機結合，政府、社會和個人均需依法承擔相應責任，而且根據(jù)國情，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜的社會保障制度，做到保障適度又可持續(xù)，并且滿足人民對美好生活不同層次的各種需求?？梢姡岣弑Ｕ纤揭愿纳泼裆仁屈h和政府工作的方向，也是人民群眾自身奮斗的目標。

黨的十九大報告把加強社會保障建設，改善民生放在更加突出的位置，堅持把保障和改善民生作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。報告將“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，因為我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，改善民生，加大再分配力度都不能脫離實際，提出過高的要求，決不能開空頭支票。要吸取一些國家過度福利化和過度承諾的教訓，由于沒有準確把握好民生與發(fā)展的關系，很多國家掉入“福利陷阱”，福利政策不可持續(xù)，不但導致財政和金融危機，也將導致道德危機。因此，通過再分配功能提高保障，必須堅持“既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干”，這對社會保障建設指明了方向，政府承擔起應盡的保障責任，充分調(diào)動社會資源，責任分擔從失衡走向均衡，責權更加清晰，在互助共濟原則下，使社會保障制度建設成為可持續(xù)發(fā)展的制度體系。

進入新時代的我國社會保障建設既要考慮我國國情和經(jīng)濟發(fā)展水平，又需與國際社會保障規(guī)范接軌，既要適應多種所有制與分配方式的客觀現(xiàn)實，又要完善政府的再分配功能，其目的就是建立廣覆蓋、多層次、適度水平的社會保障制度，滿足人民美好生活愿望。因此，新時代政府的社會保障責任必須更為明確，而且勇于擔當，這樣才能把社會保障工作做得更好，增強人民群眾的獲得感和幸福感。