城市治理現(xiàn)代化演進中的市場機制作用分析

彭 姝

相對于宏觀層面的國家治理，城市治理屬于中觀層面，對上表現(xiàn)為貫徹落實國家意志、保證國家法律、法規(guī)和政策在城市層面的落地與執(zhí)行，對下表現(xiàn)為自主規(guī)劃決策、管轄市域范圍的公共事務，包括城市定位、城市規(guī)劃、城市可持續(xù)發(fā)展等諸多方面的問題?？梢哉f，城市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化在基層落地的必然要求；而促進城市治理主體多元化、培育和發(fā)展新興城市治理主體則是城市治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。

一、城市治理體系的多元主體構成

城市治理是治理概念在城市區(qū)域中的延伸和拓展，是當代多層次治理體系中的重要組成部分。從廣義的角度來看，是基于城市地域空間的范圍，對城市中的資本、土地、勞動力、技術、信息、知識等生產要素進行協(xié)調整合， 以實現(xiàn)城市經濟、社會、文化、生態(tài)等的可持續(xù)發(fā)展。從狹義的角度來看，城市治理是指城市范圍內政府、社會、市場作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網絡，在平等的基礎上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機制，在解決城市公共問題、提供城市公共服務、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程。

本文按狹義的城市治理范疇，依據(jù)城市治理主體構成、作用領域，將城市治理區(qū)分為政府治理、社會治理和市場治理三大板塊。其中，政府是運用公共權力汲取和調配公共資源，履行城市管理和服務職能的一種權力組織和運行機制。社會是以志愿性為前提、通過個體自發(fā)性行為、自組織性行為、社會互助行為等社會自生性力量調配生活資源的一個民間自主領域和運行機制。市場則是市場主體根據(jù)經濟規(guī)律、市場規(guī)則進行資源交易和財富創(chuàng)造，以獲取生存和發(fā)展資源并客觀上實現(xiàn)城市經濟社會可持續(xù)發(fā)展的組織形式和運行機制。

城市政府、社會力量、市場主體在城市治理體系的角色、職能、作用范圍，決定了不同主體在城市治理規(guī)劃、決策、執(zhí)行、參與、監(jiān)督等方面的功能體現(xiàn)與提升空間。對城市治理主體的功能加以深研與挖潛，是優(yōu)化城市治理要素、提升城市治理體系運轉效能的前提。

（一)政府治理系統(tǒng)

在城市治理體系中，政府治理體系是最重要的主體，其基本元素由權責、事項與人員構成，這些要素的整合程度決定政府治理能力的高低。有效的政府治理是城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內在要求，要求政府根據(jù)經濟社會發(fā)展的實際情況，切實轉變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，建設法治政府和服務型政府，增強政府的行政效能和公信力。

習近平總書記指出：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?！雹倭暯剑骸蛾P于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（2013年11月9日）。對于城市治理而言，除了履行好以上相關職能外，其他都可以采取適當?shù)姆绞?，交給市場和社會來承擔，以保證政府工作的高效和社會秩序的良性運轉。

（二）社會治理系統(tǒng)

社會治理系統(tǒng)是依托社會組織、群眾自治組織，建立政府、市場主體和公民之間的協(xié)作平臺來參與治理，可以承接部分公共管理職能、基層公共服務，構建民情收集和反饋的渠道等。城市治理現(xiàn)代化要求城市治理由權威式管理向參與式治理轉型，其核心要義是讓公眾參與到城市治理中來，成為城市治理的主體。當前，我國城市治理整體上還面臨社會自治能力發(fā)育不足的問題，培育社會自治，是實現(xiàn)社會共建共治共享的前提。

社會治理系統(tǒng)中的最為核心的內容是基層社區(qū)自治?；鶎尤罕娮灾谓M織（城市居民委員會、業(yè)主委員會）、市場主體（社區(qū)企業(yè)、外來企業(yè)）和社會組織（社區(qū)社會組織和外來社會組織）等，就社區(qū)的事務管理和服務供給展開互助合作來推動社區(qū)發(fā)展，滿足社區(qū)居民的多元化需求，實現(xiàn)社區(qū)福利的整體提升，是社會治理系統(tǒng)發(fā)展的重要內容。除組織化主體外，城市居民個體的角色也更加凸顯，他們既是社區(qū)治理服務的受眾，也是社區(qū)自我管理、多元治理的重要主體。居民是社區(qū)生活與建設的當事人，利益的直接相關者，其擁有參與社區(qū)治理的真實需求，參與治理的素質與水平也在迅速提升。

社區(qū)治理最大的特色和優(yōu)勢在于群眾真實意愿的可獲得性和群眾直接參與的可容納性，社區(qū)治理參與機制的現(xiàn)代化，是城市治理體系現(xiàn)代化的重要進階。

（三）市場治理系統(tǒng)

市場經濟體制下，市場治理機制是城市治理體系中不可或缺的主體，城市治理能力的現(xiàn)代化水平也與市場機制發(fā)育是否完善，運作是否充分密切相關。要優(yōu)化城市治理，需要推進市場化改革，推動社會資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭，來實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化的配置。

在城市治理體系中，更廣泛地運用市場機制來解決城市運行中的現(xiàn)實問題，已成為目前城市發(fā)展的一個趨勢。例如吸收城市經營的理念，通過政府購買的市場化、公共企業(yè)的民營化、公共物品的部分私人提供，充分發(fā)掘城市公共服務項目中蘊藏的商機，吸引企業(yè)投入公共事業(yè)的建設和管理活動，既能有效降低成本、又可提升項目發(fā)展的可持續(xù)性，實現(xiàn)城市治理中的多方主體共建、共治、共贏、共享的效果。

企業(yè)作為市場的經濟主體，會通過不斷創(chuàng)新，優(yōu)化社會經濟生活中部分公共產品和公共服務的供給水平，發(fā)現(xiàn)和填補現(xiàn)有公共服務的短板或空缺，并持續(xù)降低成本。同業(yè)間形成的利益競爭關系，也能夠給市民在公共產品和公共服務享用方面提供更多選擇。只要政府建立全方位多層次的治理格局，激發(fā)市場活力，并不斷完善市場監(jiān)管體系，就能讓市場機制成為城市治理體系中的有力一環(huán)。

基于市場治理系統(tǒng)往往是城市治理體系中最易被忽視的要素，因此，本文主要聚焦于對城市治理體系中市場機制作用的分析與研究。

二、市場主體參與城市治理的運行機制

城市，從詞源結構來看，是“城”和“市”的結合。這表明，城市既有以“城”（權力）為基礎的治理，①毛壽龍：《權力、市場與城市治理》，《理論視野》2011年第6期。呈現(xiàn)出等級化、權威性的權力運作特征；也有以“市”（市場）為基礎的治理，表現(xiàn)為自由、平等、開放式的運行方式。從當前的城市治理實踐來看，市場主體參與城市治理的方式主要有以下三種：

（一）委托式參與

政府將公共產品、公共服務打包，用招拍掛或政府采購等形式，將其委托給具有相應資質的專業(yè)性市場主體，由市場主體實行代理，向全社會提供這些公共產品與服務。比如，極有代表性的房地產開發(fā)行業(yè)，房產商通過土地的競拍等獲得地塊后，必須按照政府的城市土地規(guī)劃落地相關的工程，在開發(fā)相應自身物業(yè)之外，往往要承擔落地相應公共基礎設施、建設一定比例的政府保障性住房等相應職責。此外，更多的市場主體則是直接經由政府購買，進入公共產品供給領域。雖然市場主體是基于政府付費而有償提供這些產品和服務，但因為其服務對象和服務性質是公共性的，且一般不直接向市民收費，所以，其在事實上參與并推進了城市治理的實踐。

（二）補位式參與

城市治理涉及的面廣、事多，政府管理在事實上難于周顧。市場主體憑借自身的敏感度，發(fā)掘公共事務管理或公共服務供給的空白點或可提升空間，通過市場供給的方式提供相關專業(yè)化服務，雖然此類市場行為是以盈利為目的的，但因其確實能夠更便捷地滿足公眾需求且降低市民的綜合成本，如信息獲取成本、時間輪候成本等，所以在客觀上起到了提供補充性公共服務的效果。比如教育、醫(yī)療領域私營部門的加盟與補充；市民對公交涉的各類業(yè)務中，相關中介公司、信息咨詢公司、專業(yè)服務機構、第三方檢測公證機構等提供的服務等。這些私營機構和市場主體通過收費式的專業(yè)化服務，不僅參與到城市治理當中，而且為豐富和完善城市治理體系、從總體上提升城市治理能力貢獻了力量。

（三）競爭式參與

在某些領域，由政府主導的傳統(tǒng)管理模式會遭遇來自市場的沖擊。政府主導的城市治理不可避免地在一些領域形成了公營機構、國有企業(yè)等權力與資源的壟斷現(xiàn)象，壟斷經營又會造成效率低下、運營成本較高、產品質量低下等一系列問題。如果市場主體通過渠道拓展、產品競爭等方式在某些領域給予公眾替代性的公共產品和服務，就會對政府的傳統(tǒng)管理模式形成挑戰(zhàn)，構成競爭。進一步來說，如果市場主體提供的產品和服務消費成本更低或是消費體驗更好，就會贏得公眾的認可和信賴，從而逐步獲得供給這些公共產品的合法資質。實踐表明，在電信、航空、交通乃至傳媒等公共領域，市場主體憑借優(yōu)質高效的服務有效地打破了一家或幾家獨大的局面，形成了充滿競爭和活力的共治共贏格局。

三、市場機制參與城市治理的功能與優(yōu)勢

追求效率和盈利是市場機制的核心特征，“市場制度以自利性交易、公平競爭和經濟利益激勵為核心特征，各種經濟主體在市場中進行交易活動以取得相應的經濟利益”。與政府的縱向治理系統(tǒng)相比，市場治理系統(tǒng)更多體現(xiàn)為一種橫向的多元競爭和制度協(xié)調機制。它不但為政府提供了必要的財政收入，而且客觀上為城市治理提供了巨大的資金支持、服務配套以及公共活動的空間，其功能與優(yōu)勢隨著城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展，越來越得以彰顯。

（一）彌補“政府失靈”，豐富城市治理的主體

在傳統(tǒng)體制下，政府幾乎掌握所有的城市公共資源和資產，對城市實行直接的全方位管理。隨著市場經濟體制的建立和市場化改革的深入，城市公共資源和資產的市場價值開始凸顯，各市場主體對城市資源的競爭不斷加劇，越來越多的城市公共管理和服務依賴于市場提供支持，這一方面使得城市公共資源日益增值，另一方面也打破了政府作為全能型城市治理主體的基本格局。

從世界范圍來看，1920年代美國就開始引進企業(yè)化、市場化的方法來管理城市，形成了以市長議會制、城市委員會制和城市經理制為主的三種城市管理體制。其中，城市經理制即以市場化委托和經營的方式治理城市的形式。①傅崇蘭、陳光庭、董黎明等：《中國城市發(fā)展問題報告》，北京：中國社會科學出版社 ，2003年，第344頁。不過，在一個相當長的時期內，囿于嚴格的公私領域劃分，這種城市市場化經營的理念在美國這種市場體制高度發(fā)達的國家也并未獲得多大的發(fā)展。直到當代受“政府失靈”的困擾和市場化的進一步發(fā)展，才使人們認識到城市治理應改變政府全職全能的觀念，重構公私邊界，在城市治理中引進市場運作的機制與精神。

當代城市治理理論認同城市政府在城市治理中的主體地位，同時也注重政府與市場主體的合作，強調政府行為和市場行為的有機結合。企業(yè)作為城市最重要的經濟體，是城市稅收、商品和服務供應、勞動力就業(yè)的來源與支撐，關涉城市經營的經濟基礎和發(fā)展質量。隨著市場的不斷拓展和行業(yè)運營的精細化、科技化程度提升，市場主體直接參與城市治理的渠道與必要性也在持續(xù)擴大。在城市治理中引入市場機制的運作模式在諸多方面體現(xiàn)出相較于政府獨立管理而言的顯著優(yōu)勢。

（二）注入城市經營理念，突出治理效益

發(fā)展中國家城市治理的一個核心訴求是城市發(fā)展。也就是說，城市的治理不僅僅立足于維持現(xiàn)狀、保持現(xiàn)有社會關系的和諧有序，而且有著非常突出的基礎設施投建、城市經濟發(fā)展、公共服務改善、城市競爭力提升等多維度目標，是一個持續(xù)不斷做加法的過程。

雖然傳統(tǒng)的政府主導的城市管理也存在對于城市發(fā)展的內生動力，但城市政府的組織人員主要是職業(yè)的公職人員，政府行為的價值理念是為人民服務的公仆精神，這很大程度上決定了政府的管理行為注重效果，但忽視效益。同時，政府部門公共預算長期以來缺乏足夠的剛性約束，使得政府行為對成本不敏感，浪費現(xiàn)象較為普遍。

在城市治理中引入市場機制，將部分城市管理事務轉化為市場主體運營業(yè)務，配合以有效的監(jiān)管，就能使市場主體所追求的利潤最大化的目標，轉化為提升城市治理效益的有效動能。

（三）引入市場精神，提升城市競爭力和治理彈性

在市場精神的濡化下，城市治理在兩個維度的競爭理念得以彰顯，一是城市與城市之間的競爭，二是城市治理多元主體間的競爭。前者表現(xiàn)為城市經營理念的興起，使得城市治理愈加注重營商環(huán)境的提升、城市品牌的打造、各類人才和企業(yè)優(yōu)惠政策的競爭等，以吸引更多的外來投資、企業(yè)落戶，為城市發(fā)展帶來資本、就業(yè)、產值與可持續(xù)性。后者表現(xiàn)為對城市建設、資源利用、公共產品和服務供給等諸多領域的開放度增加，越來越多符合資質的主體可以通過市場競爭的方式介入城市的治理與經營。

城市公共資源的競價開發(fā)、城市公共產品供給許可權的拍賣、城市公共服務的多元主體供給等，都是將城市資源以市場化機制進行定價和運營，以競爭機制促進城市治理效率提升的做法?？偟膩碚f，對市場競爭機制加以合法善用，通過市場主體的競爭實現(xiàn)城市資源的溢價，為城市建設的發(fā)展提供可持續(xù)性的資金支持，既能為城市治理本身帶來更多資質優(yōu)良的主體，同時也能使城市在現(xiàn)代化治理中保持活力和長遠競爭力。

（四）賦予創(chuàng)新動力，推動城市治理的科技化、智慧化

由政府作為單一主體擔綱城市治理，容易造成的弊病是因循守舊、路徑依賴，久而久之治理模式就陷入僵化，無力應對社會事務日益復雜化、社會需求不斷升級的實際情況。在現(xiàn)代社會，政府管理體制和能力滯后于社會發(fā)展的情形越來越多見，成為一個較為普遍的問題。因此，將城市治理權能逐步放開、下放，既是市場機制發(fā)展成熟的自然結果，也是政府突破自身封閉式管理局限性的必然要求。

如前文所述，市場主體參與城市治理可以有效激活競爭的因子在城市治理中的作用，因為如何取得競爭優(yōu)勢、獲取超額利潤，永遠是市場主體一切行為的出發(fā)點。在當代社會的市場競爭中，要取得顯著的競爭優(yōu)勢、獲得豐厚的超額利潤，最優(yōu)的選擇莫過于持續(xù)不斷的創(chuàng)新。因此，創(chuàng)新是市場主體相較于政府部門的一大優(yōu)勢。創(chuàng)新的本質就是“升維打擊”，即在同一個領域里面，利用不在同一競爭層面、高于同行業(yè)競爭者的技術或模式創(chuàng)新對其進行不對稱打擊，從而更快地占領市場。

在城市治理中，市場主體利用技術創(chuàng)新，形成同業(yè)競爭優(yōu)勢，獲取政府訂單，從而參與到城市治理中的案例極為多見。例如，深圳大疆無人機利用成熟的飛行攝影系統(tǒng)解決政府部門特殊地理位置執(zhí)法取證難的問題，云天勵飛利用高精度實時人像識別技術支持公安、交管等部門目標人物追蹤難的問題等。同時，在城市治理中，市場主體利用技術創(chuàng)新，對政府現(xiàn)有城市管理模式與格局發(fā)起挑戰(zhàn)的情況也成為常態(tài)。例如滴滴打車的普及對傳統(tǒng)的交管系統(tǒng)格局形成沖擊；共享單車的興起為“最后一公里”公共交通的長期缺位提供解決方案等。市場主體的技術創(chuàng)新或經營模式創(chuàng)新，無時無刻不在改變城市治理的格局，使得城市治理能更好地享受到科技的便利，變得越來越智慧。

（五）敏感把握社會需求，回歸城市治理的服務本質

一般來說，政府管理更多關注大眾化需求，而非差異化需求，政府行為也強調規(guī)范性、程序性，被要求按現(xiàn)有制度框架按部就班行事，因此，政府部門既無動力也無人力和精力去前瞻性地調研、分析社會需求的細微變化和發(fā)展趨勢。這就決定了政府的城市管理行為“一刀切”的弊病比較突出，缺乏應對變化的彈性和針對性，難以差別化地覆蓋不同群體的多元需求。相反，以需求為導向是市場機制運行的靈魂。市場主體要在大浪淘沙的復雜社會中生存下來，就一刻都不能喪失識別市場信號和消費者需求的敏感度，并且任何一項民用技術上的創(chuàng)新都可能被市場主體應用于產品或商業(yè)模式的創(chuàng)新迭代，以改進產品和服務的質量。所以，市場主體參與城市治理，不僅在一些領域帶來了底層的根本性變革，更是在諸多細節(jié)方面更新和優(yōu)化了傳統(tǒng)的城市管理方式，提升城市治理的敏感度和溫度，讓城市治理回歸服務民眾的本質。

四、結語

1978年以來，中國改革開放的核心就是在建立有限政府的框架下，在經濟發(fā)展和社會治理等領域引入市場機制作用的過程。通過權力下放，激活經濟領域的市場主體，構筑了改革開放四十年來的經濟快速增長、人民生活極大改善、社會治理水平大幅提升的制度基礎。

當提供公共服務、參與社會治理能夠產生相應的經濟效益時，市場主體的治理能力就可能被充分激活并得以善用。同時，市場治理系統(tǒng)作用的有序發(fā)揮，也有賴于相應的制度、法規(guī)的規(guī)范與約束、有賴于政府的政策引導與監(jiān)管執(zhí)法，有賴于社會需求信號的有效釋放、社會資本的多維度支撐與對市場主體失德行為的約束等。

總的來看，市場治理系統(tǒng)與政府、社會治理系統(tǒng)之間的良性互動，關乎公共治理資源的優(yōu)化配置、關乎城市治理體系與治理能力的優(yōu)化與更新，對城市發(fā)展秩序的穩(wěn)定和發(fā)展質量的提升有著至關重要的影響。