規(guī)制與管理：宋代官方新聞發(fā)布機(jī)制

鄧紹根

【摘要】宋代物質(zhì)文明和精神文化的繁榮發(fā)展，創(chuàng)造出中國新聞事業(yè)發(fā)展的新高度。宋代不僅有政府中樞部門統(tǒng)一管理的正式官報(bào)——“邸報(bào)”；還孕育出滿足社會(huì)信息需求的民間小報(bào)。宋代對新聞事業(yè)進(jìn)行了制度化建設(shè)，在新聞發(fā)布機(jī)制上頗有創(chuàng)意地設(shè)計(jì)出了一套新聞的采集、編輯、整理、審定和發(fā)行制度，規(guī)制和管理著宋代新聞事業(yè)的向前發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】宋代 新聞發(fā)布 制度化 邸報(bào) 【中圖分類號(hào)】G206 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

宋代（公元960—1279年），在諸多現(xiàn)代人心目中似乎是一個(gè)屢遭外族入侵、妥協(xié)退讓、南渡求生、羸弱不堪的歷史時(shí)期。其實(shí)不然，著名歷史學(xué)家鄧廣銘認(rèn)為：宋代是中國封建社會(huì)發(fā)展的最高階段，其物質(zhì)文明與精神文明達(dá)到的高度，在中國整個(gè)封建社會(huì)時(shí)期，可以說是空前絕后的。繁榮發(fā)展的宋代物質(zhì)文明和精神文化，孕育出中國新聞史上的新高度。而報(bào)紙的產(chǎn)生也需要?dú)v史的孕育。據(jù)文獻(xiàn)記載和實(shí)物考證，我國古代官報(bào)是從唐代開始的，并形成了兩種不同性質(zhì)的官報(bào)：中央朝廷編發(fā)的公報(bào)性質(zhì)的官報(bào)和藩鎮(zhèn)駐京機(jī)構(gòu)編發(fā)的情報(bào)性質(zhì)的官報(bào)。唐代出現(xiàn)的這兩種性質(zhì)的官報(bào)到了宋代合二為一，成為政府中樞部門統(tǒng)一管理的正式官報(bào)——“邸報(bào)”。宋代邸報(bào)（進(jìn)奏院狀報(bào)）是中國新聞史上最早出現(xiàn)的有較大權(quán)威的中央封建官報(bào)。宋代小報(bào)也是中國新聞史上最早出現(xiàn)的非官方的民間報(bào)紙。宋代對新聞事業(yè)進(jìn)行了制度化建設(shè)，有著嚴(yán)格的新聞發(fā)布機(jī)制，如新聞的采集、編輯、出版、發(fā)行和管理，規(guī)制著新聞事業(yè)的發(fā)展。

宋代官方新聞采集發(fā)布機(jī)構(gòu)和人員——都進(jìn)奏院和進(jìn)奏官

為了維護(hù)中央集權(quán)統(tǒng)治的政治需要，中國歷代封建統(tǒng)治者利用行政資源，設(shè)官分職，創(chuàng)辦官報(bào)，以宣達(dá)皇權(quán)、傳達(dá)政令，保障中央集權(quán)制國家機(jī)器的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。宋代開始出現(xiàn)了在封建政府中樞部門統(tǒng)一管理下發(fā)行的官報(bào)，負(fù)責(zé)新聞采集和發(fā)布官報(bào)的機(jī)構(gòu)是進(jìn)奏院。宋初，由于中央集權(quán)的封建體制還沒有完全建立，沿用了唐、五代的舊制，“逐州就京師各置進(jìn)奏院”中，進(jìn)奏官叫“進(jìn)奏知后官”，歸各州自行管轄。當(dāng)時(shí)州鎮(zhèn)有權(quán)，進(jìn)奏官也很有地位，有的官可以做到御史大夫。宋太祖統(tǒng)一天下后，全國有250多個(gè)州，設(shè)在開封的各州進(jìn)奏院，最多時(shí)有200個(gè)左右。起初由州鎮(zhèn)將吏擔(dān)任，后來，由于他們不愿意久居京師，于是改為招募京師人或親信擔(dān)任。

太宗太平興國七年（公元982年），起居郎何保樞向朝廷建言，進(jìn)奏院混亂，弊病叢生，如政令傳達(dá)遲緩，公事常漏泄，應(yīng)設(shè)立都進(jìn)奏院。朝廷接受他的建議，對散在都下的各州進(jìn)奏院進(jìn)行整頓，命令供奉官張文杰、王禮在相國寺行香院，把各州進(jìn)奏知后官集中到一起，選出150人，廢除“進(jìn)奏知后”名號(hào)，正式定名為“進(jìn)奏官”，沒有入選的一律補(bǔ)為“副知”，由張文杰、王禮統(tǒng)領(lǐng)。10月，朝廷正式在大內(nèi)側(cè)設(shè)立鈐轄諸道都進(jìn)奏院（通稱都進(jìn)奏院），各州鎮(zhèn)原設(shè)進(jìn)奏院的房子，都交給三司，三司各給銅朱印一顆，印文是“x州x鎮(zhèn)進(jìn)奏院”，有的兼管二、三州軍，共用一印。于是，一顆印就代表了一個(gè)進(jìn)奏院，大家合在一起辦公，承發(fā)文字，只能在都進(jìn)奏院，不許帶回家，免得漏泄。從此，進(jìn)奏院有了一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，朝廷任命供奉官張文璨擔(dān)任第一任監(jiān)官，對各進(jìn)奏院的業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理。改組后的都進(jìn)奏院，由門下省的給事中負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還設(shè)有管理“天下章奏案牘”的通進(jìn)銀臺(tái)司?？傊?，進(jìn)奏院改革集中在以下三個(gè)方面：一是改革前各州鎮(zhèn)進(jìn)奏院的文報(bào)可直接遞到銀臺(tái)司；改革后各州鎮(zhèn)的文報(bào)則必須經(jīng)過朝廷任命的“監(jiān)都進(jìn)奏院”管理的“都進(jìn)奏院”才能遞到銀臺(tái)司。二是改革前各州鎮(zhèn)進(jìn)奏院的房舍由各州鎮(zhèn)進(jìn)奏官自行管理，進(jìn)奏官抄報(bào)文書行動(dòng)自由；改革后各州鎮(zhèn)進(jìn)奏院的房舍統(tǒng)一由朝廷三司管理，進(jìn)奏官集中在都進(jìn)奏院辦公，文報(bào)不準(zhǔn)帶回住處抄報(bào)，所有新聞傳報(bào)活動(dòng)均受到朝廷命官的直接控制。三是改革前的進(jìn)奏官屬于“地方官”序列；改革后的進(jìn)奏院進(jìn)奏官則納入“朝廷命官”序列選拔任用。

都進(jìn)奏院主要職責(zé)是：第一，收受和傳發(fā)官文書，第二，發(fā)布和傳遞官方內(nèi)部信息。其級(jí)別不高，但責(zé)任重大，而且關(guān)系到封建政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部文書和信息的溝通。因此，都進(jìn)奏院址多數(shù)設(shè)在大內(nèi)側(cè)近。北宋時(shí)期，都進(jìn)奏院的院址在開封皇城內(nèi)，自東華門通西華門的過道至皇城南大門宣德樓之間南北約百丈的那一片地區(qū)，與都堂、尚書省、中書省、門下省、樞密院、明堂等機(jī)構(gòu)毗鄰，與宋帝日常上朝、處理政務(wù)、舉行大典的大慶殿、文德殿、紫宸殿和寶文閣后夾道等殿閣和地區(qū)也相距不遠(yuǎn)。南宋時(shí)期，都進(jìn)奏院的院址臨安城南鳳凰山皇宮北大門和寧門外，當(dāng)時(shí)稱為云錦橋的那一片地區(qū)，仍然與三省六部、樞密院等官署毗鄰。

宋代進(jìn)奏官及其屬官——知后官和副知，主要負(fù)責(zé)信息采集和傳報(bào)工作。公元983年，一度僅設(shè)進(jìn)奏官，取消了知后官。公元1002年，朝廷改為每名進(jìn)奏官下設(shè)“守闕副知”，協(xié)助工作。任職10年以上的，才能補(bǔ)為“三班奏職”一類的低級(jí)武官。進(jìn)奏官的編制逐年減少。起初由200名減為150名，再從150人中選出30人為殿前承旨，進(jìn)奏官的名額再次減為120人。由一個(gè)人聯(lián)系一個(gè)州，變?yōu)橐粋€(gè)人聯(lián)系一至幾個(gè)州。南渡后，統(tǒng)治的州縣大大減少，進(jìn)奏官的人數(shù)也相應(yīng)地削減，由80多人逐漸地減到60多人。

進(jìn)奏官的職責(zé)主要是：第一，上呈和下傳章奏案牘等官文書；第二向有關(guān)方面?zhèn)鲌?bào)官文書以外的朝廷政事消息。進(jìn)奏官的日常工作之一，就是到中樞有關(guān)部門抄錄可以通報(bào)的文件和朝廷政事消息，向他所聯(lián)系的部門和單位傳報(bào)。進(jìn)奏官經(jīng)常走動(dòng)于閣門之間。“閣門”即閣門司的簡稱，設(shè)有東西二閣門使、閻門舍人、閣門祗候等職官。朝廷內(nèi)這方面的動(dòng)態(tài)消息匯總于此，是進(jìn)奏官們采集朝廷政事信息的一個(gè)主要來源。經(jīng)由進(jìn)奏官們傳發(fā)出去的封建官報(bào)，就是進(jìn)奏院狀報(bào)。

除進(jìn)奏官外，宋代宮內(nèi)的女官——內(nèi)夫人負(fù)責(zé)采集和記錄的，是皇帝在后宮內(nèi)廷的起居言行。而門下省的起居郎、起居舍人是在皇帝身邊記言記行的左右史。內(nèi)夫人、起居郎、起居舍人的主要任務(wù)是為修起居注、修日歷、時(shí)政記、實(shí)錄等的官史積累材料。他們的記錄，被要求遞送至起居院，轉(zhuǎn)付史館。其中有一些也為邸報(bào)所利用，成為邸報(bào)一個(gè)方面的消息來源，因?yàn)檑?bào)也同樣需要這一部分材料，所這一點(diǎn)來說，他們的工作具有為官報(bào)提供報(bào)道素材的御用記者的性質(zhì)。

宋代官報(bào)的編輯、檢查和發(fā)報(bào)制度——“定本”制度

據(jù)趙升《朝野類要》卷四記載：“每日門下后省編定，請給事判報(bào)，方行下都進(jìn)奏院，報(bào)行天下”，即門下后省負(fù)責(zé)整理編輯，給事中負(fù)責(zé)審核簽發(fā)，進(jìn)奏院的進(jìn)奏官負(fù)責(zé)傳報(bào)。但趙升的記載過于簡略，同時(shí)這也是南宋以后的事。其實(shí)，宋代官報(bào)編輯和發(fā)報(bào)制度，以公元982年為界，前后迥異。之前，沒有統(tǒng)一的章程，進(jìn)奏官自行發(fā)報(bào)；之后，作為中央官報(bào)，由中央集中管理，統(tǒng)一發(fā)報(bào)，權(quán)威性大增。公年982年后，宋代官報(bào)的編輯和發(fā)報(bào)流程也有所變化。

從公年982到1070年，宋代官報(bào)編輯和發(fā)報(bào)制度主要發(fā)報(bào)程序是：每五日進(jìn)奏官一名，于閤門抄剳報(bào)狀，申樞密院呈定，錄供諸處。進(jìn)奏官負(fù)責(zé)采集發(fā)報(bào)材料，樞密院負(fù)責(zé)審定發(fā)報(bào)文稿。宋代沿襲唐制，設(shè)有三個(gè)最高行政機(jī)關(guān)，是中書、門下、尚書三?。坏且怖^承五代官職，設(shè)有一個(gè)專管軍事的樞密院，形成了中書省和樞密院對立的狀態(tài)。宋初規(guī)定，政事歸中書，機(jī)事歸樞密，財(cái)務(wù)歸三司。因而州鎮(zhèn)所報(bào)軍情機(jī)事歸樞密院，進(jìn)奏院長官和通進(jìn)銀臺(tái)司長官，也都由樞密院派人擔(dān)任。公元999年6月，宋代實(shí)行了中國歷史上最早的官方新聞檢查制度——“定本”制度，即都進(jìn)奏監(jiān)官編好各進(jìn)奏官搜集來的各種信息材料，送請樞密院或當(dāng)權(quán)宰相審查，產(chǎn)生邸報(bào)樣本；進(jìn)奏官則必須按照邸報(bào)樣本向四方發(fā)報(bào)。定本制度主要是加強(qiáng)對官報(bào)內(nèi)容的管理，如水旱災(zāi)害、軍情戰(zhàn)報(bào)、朝廷機(jī)事及未經(jīng)批準(zhǔn)公開的奏章等。

從1071年到1127年間，宋代邸報(bào)編輯和發(fā)報(bào)制度主要發(fā)報(bào)程序改為：中書檢正、樞密院檢詳官，月以事狀錄付院，然后普報(bào)天下。檢正官隸中書省，檢詳官隸門下省，級(jí)別相當(dāng)于左右司。所謂“院”，即進(jìn)奏院。在這一階段，負(fù)責(zé)收集整理和編定發(fā)報(bào)材料的是分隸中書門下省的檢正、檢詳兩類官員，而進(jìn)奏官則負(fù)責(zé)向地方轉(zhuǎn)發(fā)。公元1070年，樞密院設(shè)置檢詳機(jī)構(gòu)，正式設(shè)檢詳官。劉奉世則以太子中允擔(dān)任樞密院諸房檢詳吏房文字官。所謂“檢詳”就是“檢查”的意思。公元1071年，樞密院檢詳官劉奉世鑒于“五日行遣頗屬煩文”，請求取消定本制度，表面上看來，有助于消息的傳播；但是要聞都經(jīng)他扣留，再由進(jìn)奏院傳報(bào)的，都是普通新聞，自然就不需要“定本”了。同年，朝廷為賞功罰罪，由中書省檢正官、樞密院檢詳官，“月以事狀錄付院，謄報(bào)天下”。在邸報(bào)的編行過程中，檢正、檢詳官負(fù)有重責(zé)，他們可以說是邸報(bào)的總編輯，新聞稿能不能發(fā)表，都由他們做決定。在名義上，雖說要呈宰執(zhí)核定，事實(shí)上，宰執(zhí)管不了這么多，都是由他們做主。檢正、檢詳官的地位，也因人因時(shí)而異，政和以前較低，政和改官制以后，品秩提高。有的由皇帝親自任命，連宰相都得讓三分，有的由宰相推薦，皇帝不信任，地位自然沒法提高。公元1121年“定本”制度宣告恢復(fù)，規(guī)定“非定本事輒傳報(bào)者，令尚書省以降指揮，別行措置”中。

南宋時(shí)期，邸報(bào)編輯和發(fā)報(bào)制度繼續(xù)實(shí)行“定本”制度，主要發(fā)報(bào)程序是：經(jīng)門下后省給事中點(diǎn)檢訖，然后錄以報(bào)行。1135年又補(bǔ)充規(guī)定：“除定本外，擅報(bào)及錄與諸處劑探人者，并重作施行，賞錢二百千，許人告。”公元1156年，右正言凌哲認(rèn)為“定本”制度嚴(yán)重滯后信息傳播，建議取消該制度，“動(dòng)輒年旬日，俟許報(bào)行，方敢傳錄；而官吏迎合意旨，多是刪去緊要事目，止傳常程文書，偏州下邑往往有經(jīng)歷時(shí)月不聞朝廷詔令。竊恐民聽妄生迷惑，有害治體”。公元1170年，朝廷再次宣告恢復(fù)，規(guī)定由左右司負(fù)責(zé)將邸報(bào)“合報(bào)行事”寫錄成定本，送宰相們審查后，“方許報(bào)行”。光宗時(shí)期又規(guī)定由“門下省定本，經(jīng)由宰執(zhí)始可報(bào)行”。公元1193年10月4日，官報(bào)改為“逐日自有門下后省定本，經(jīng)由宰執(zhí)始可執(zhí)行”?？傊未岸ū尽敝贫?，加強(qiáng)了朝廷對信息傳播內(nèi)容和時(shí)效的控制，迫使官報(bào)只能貫徹統(tǒng)治者的宣傳意圖。

綜上所述，宋代官方新聞發(fā)布處于中央中樞部門的統(tǒng)一管理之下，制約著宋代新聞事業(yè)的發(fā)展。宋代官方新聞發(fā)布，除了邸報(bào)外，還有榜和邊報(bào)。榜是宋代各級(jí)政府部門以張貼單狀的方式發(fā)布重要信息的新聞手段。據(jù)史書統(tǒng)計(jì)，在靖康年間（公元1126—1127年）金兵兩次南下圍攻開封的一年半時(shí)間內(nèi)，宋朝各部門共在開封城內(nèi)出榜130余次。據(jù)《朝野類要》記載：邊報(bào)，“系沿邊州郡，列日具干事人探報(bào)平安事宜，實(shí)封申尚書省樞密院”。其記載邊區(qū)軍事活動(dòng)的消息，主要是關(guān)于敵軍的動(dòng)態(tài)。為了防止泄露，邊報(bào)通常都是實(shí)封入遞，必要時(shí)用蠟丸或礬書。蠟丸、礬書不一定用于傳遞軍情，也用于傳遞詔書政令，只有在特殊情形下才用。但是，宋代官方新聞發(fā)布最重要的形式是——邸報(bào)，有著嚴(yán)格的采訪、搜集、編輯、送審、審定、發(fā)行制度。宋代邸報(bào)是由都進(jìn)奏院統(tǒng)一發(fā)行。進(jìn)奏院長官由中央任命，進(jìn)奏院的直屬上司是給事中。給事中掌封駁，審查命令，屬門下省，但宋代在習(xí)慣上屬樞密院。南渡以后，一度屬門下后省。南渡前合南渡后前期，邸報(bào)大多是先呈樞密院核定，才能發(fā)行。南宋末期由門下后省負(fù)責(zé)。他們的任務(wù)，主要是決定發(fā)報(bào)稿件的取舍。宋代官報(bào)的傳報(bào)活動(dòng)也是連續(xù)的，有一定的周期的。各個(gè)時(shí)期不一，其周期，有“每五日”“每月”“逐旬”和“每日”的編定、脊報(bào)、錄付和傳發(fā)活動(dòng)，有著密切的聯(lián)系。邸報(bào)編定后，由驛遞“傳之四方”。北宋驛遞有四種：步遞、馬遞、急腳遞、水運(yùn)步遞；南宋實(shí)行了擺鋪制度，有金字牌、急速文字牌、緊急文字牌等。邸報(bào)是宋代傳達(dá)政令的工具之一，但讀者對象為特定階級(jí)的官吏和機(jī)關(guān)。由于政府檢查新聞，且消息大多過時(shí)，于是北宋興起了小報(bào)——一種以刊載新聞和時(shí)事性政治材料為主的不定期的非官方報(bào)紙，并在南宋興盛起來，并出現(xiàn)了專任記者——內(nèi)探、省探、衙探，奔波于朝樞和各省州縣衙門打探消息，采集新聞。正因宋代官報(bào)新聞發(fā)布體制催生出真正滿足社會(huì)信息需求的非官方報(bào)紙，且兩者互為補(bǔ)充、共同發(fā)展，才創(chuàng)造出中國古代新聞事業(yè)發(fā)展的新高度。

（作者為中國人民大學(xué)新聞學(xué)院教授，中國人民大學(xué)新聞與社會(huì)發(fā)展研究中心研究員）

【注：本文系2019年國家社科一般項(xiàng)目“新聞輿論工作的黨性原則及其實(shí)踐研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19BXW001）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①方漢奇主編：《中國新聞事業(yè)通史》（第一卷），北京：中國人民大學(xué)出版社，1996年。

②朱傳譽(yù)著：《宋代新聞史》，臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1967年。

③倪延年著：《中國新聞法制通史》（第一卷古代卷），南京：南京師范大學(xué)出版社，2015年。

④[清]徐松：《宋會(huì)要輯稿》，北京：中華書局，1957年。