黨內(nèi)法規(guī)制定工作發(fā)展趨勢(shì)展望

摘? ? ? 要：經(jīng)過(guò)改革開放40年的實(shí)踐和發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制定工作形成了有效的運(yùn)行機(jī)制，具體包括黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制和工作制度、較為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃長(zhǎng)效機(jī)制、對(duì)新制定黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)制以及較為完善的制定流程。黨內(nèi)法規(guī)制定工作必將實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性和協(xié)同性的有機(jī)統(tǒng)一，價(jià)值性與技術(shù)性的有機(jī)統(tǒng)一，形式合理性和內(nèi)容實(shí)用性的有機(jī)統(tǒng)一，以及黨內(nèi)法規(guī)工作實(shí)踐與理論研究的有機(jī)結(jié)合。

關(guān)? 鍵? 詞：黨內(nèi)法規(guī)制定;工作機(jī)制;規(guī)范化;制度化

中圖分類號(hào)：D262.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）09-0001-10

改革開放以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制定工作取得了豐碩成果，在工作理念、制度體制、程序技術(shù)等各層面成就顯著。黨的十八大以來(lái)，隨著全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程的不斷深入，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也進(jìn)入快車道，這從黨內(nèi)法規(guī)制定工作本身的具體規(guī)定可窺一斑。相對(duì)于中共中央1990年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），2012年5月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）使黨內(nèi)法規(guī)制定工作更為科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，尤其是黨的十八大以來(lái)的具體實(shí)踐中，更進(jìn)一步形成了獨(dú)具特色的黨內(nèi)法規(guī)制定流程，使其朝著科學(xué)制定、民主制定和依規(guī)制定的方向又邁出了堅(jiān)實(shí)一步。這是黨內(nèi)法規(guī)制定工作在汲取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果基礎(chǔ)上的積淀和總結(jié)，已呈現(xiàn)出規(guī)范化特點(diǎn)及可人的制度趨勢(shì)。

一、改革開放以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制定工作回顧

自黨的十一屆三中全會(huì)開啟了我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時(shí)期，黨中央就非常重視國(guó)家法制建設(shè)，而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是其中不可或缺的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制定工作更是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)其規(guī)范化制度化進(jìn)程，改革開放以來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作大致可以分為以下三個(gè)階段：

（一）第一階段：恢復(fù)黨內(nèi)政治生活與主要工作領(lǐng)域的建章立制

1978年12月18日至22日，黨的十一屆三中全會(huì)作出了將黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)并實(shí)行改革開放的重大決策，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化生活開始轉(zhuǎn)入正常軌道。其中一項(xiàng)重要的工作就是要恢復(fù)國(guó)家法制，這對(duì)于全黨來(lái)說(shuō)，首要的是恢復(fù)正常的黨內(nèi)政治生活。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的首要任務(wù)也要圍繞這一任務(wù)展開。①該階段開啟并初步完成了主要工作領(lǐng)域的建章立制工作，以促進(jìn)黨內(nèi)政治生活實(shí)現(xiàn)正?；Ｍ瑫r(shí)，為優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政功能，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)容和范圍還涉及到對(duì)經(jīng)濟(jì)、科技、企業(yè)、教育和群眾工作等領(lǐng)域的改革、管理和領(lǐng)導(dǎo)。如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳作出了《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》（1984年12月3日）、《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》（1985年3月13日）、《關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年5月27日）、《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990年3月12日）等等。據(jù)上可知，該階段的建章立制工作為改革開放的順利進(jìn)行提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障和正確的方針、路線、政策，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)自身的制度化和規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。但是，黨內(nèi)法規(guī)制定工作尚停留在規(guī)范化的探索階段，黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程和制度形式還存在諸多需要進(jìn)一步完善的地方。

（二）第二階段：強(qiáng)化黨的建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)制定的制度化、規(guī)范化

1990年《暫行條例》（7月31日）出臺(tái)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)制度化尤其是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)范化。在以此為標(biāo)志的第二階段里，黨中央更加重視黨的自身建設(shè)。為此，黨的十四屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》（1994年9月28日通過(guò)）及此后中組部出臺(tái)了加強(qiáng)和改進(jìn)科研院所、個(gè)體和私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)組織等領(lǐng)域黨的建設(shè)工作的指導(dǎo)意見，黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》（2001年9月26日），黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》（2004年9月19日），黨的十七屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》（2009年9月18日）等。圍繞黨的建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的制度化和規(guī)范化，中共中央和相關(guān)部門又出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)來(lái)加強(qiáng)黨的各級(jí)組織的結(jié)構(gòu)與功能。在黨的地方組織制度方面出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（中共中央1994年1月26日印發(fā)）、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》（1996年4月5日印發(fā)）、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999年2月13日印發(fā)）、《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》（2008年5月5日）等，在組織運(yùn)行制度方面出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)工作條例》（1996年1月3日印發(fā)）、《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（1996年5月3日印發(fā)）、《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨費(fèi)收繳、使用和管理的規(guī)定》（2008年2月4日）等，在黨員及其干部管理制度方面出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則（試行）》（1990年8月1日）、《中共中央關(guān)于實(shí)行黨和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的規(guī)定》（1990年7月7日）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》（1995年2月9日）、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》（1997年1月31日印發(fā)）等，在黨的紀(jì)律建設(shè)方面出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》（1997年2月27日）及其修訂（2003年12月31日）等。就《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》（1997年3月28日印發(fā)）而言，為進(jìn)一步加強(qiáng)其制度的執(zhí)行力，繼中紀(jì)委在1997年9月3日印發(fā)其實(shí)施辦法后，又相繼出臺(tái)了關(guān)于其第五條第二款的補(bǔ)充規(guī)定（1998年3月3日印發(fā)）、關(guān)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律有關(guān)規(guī)定的解釋（2000年11月30日）和中紀(jì)委印發(fā)的《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反廉潔自律“七項(xiàng)要求”適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》（2008年6月6日），經(jīng)過(guò)實(shí)踐總結(jié)又對(duì)該準(zhǔn)則進(jìn)行了修訂，分別出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（中共中央2010年1月18日）和實(shí)施辦法（中紀(jì)委2011年5月23日），等等，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)在配套制度建設(shè)方面的制度化和規(guī)范化，這不僅增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身的層次性、系統(tǒng)性以及不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間的協(xié)同性，更注重到了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。①該階段黨內(nèi)法規(guī)制定初步形成了較規(guī)范的工作流程，有著明晰的工作原則和工作方法。

（三）第三階段：黨內(nèi)法規(guī)制定開始注重黨內(nèi)法治及其與國(guó)家法治建設(shè)的協(xié)同性

自2012年5月26印發(fā)《制定條例》，尤其是黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。黨的十九大之后，不僅強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度本身的體系化，也開始突出強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施制度和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的制度化及其完善。在對(duì)過(guò)去黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行系統(tǒng)清理的基礎(chǔ)上，中共中央相繼印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（2013年11月27日）、《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（2016年12月13日）和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》（2018年2月23日），明確了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和不同階段的具體任務(wù)。除了進(jìn)一步修訂和完善了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2014年1月14日和2019年3月3日）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2015年10月和2018年10月）、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》（2015年12月25日）等主要黨內(nèi)法規(guī)，還制定和修訂了其他主要黨內(nèi)法規(guī)，如在加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》（2019年1月31日）、《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》（2017年10月27日）、《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）（2015年5月18日）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（2015年6月11日試行和2019年4月6日）、《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019年1月13日）等，在加強(qiáng)黨的自身建設(shè)方面的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016年10月27日）等，在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管理方面的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定》（2015年7月19日）、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（2015年10月18日）等，在黨的監(jiān)督保障方面的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015年8月3日）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016年10月27日）等。更為重要的是在具體領(lǐng)域也出臺(tái)了相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)，如在領(lǐng)導(dǎo)和保障司法工作方面出臺(tái)了具體保障法治建設(shè)和司法工作的黨內(nèi)法規(guī)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（2016年11月30日）、《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》（2015年3月18日）、《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》（2016年7月21日），等等。①綜上可知，該階段黨內(nèi)法規(guī)制定工作更為規(guī)范化，在總體上更具計(jì)劃性，在具體內(nèi)容上也對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作提出了更高要求，即更側(cè)重于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善、具體實(shí)施上的可操作性以及保障性。

二、黨內(nèi)法規(guī)制定工作取得的成就及其特點(diǎn)

根據(jù)《制定條例》的具體規(guī)定及黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制定的具體實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)制定工作在制度機(jī)制、規(guī)劃計(jì)劃、解釋機(jī)制和制定流程等方面成效顯著，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步的科學(xué)化和規(guī)范化，主要呈現(xiàn)出以下四個(gè)特點(diǎn)：

（一）形成了有效的黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制及其工作程序

黨內(nèi)法規(guī)清理是黨內(nèi)法規(guī)制定的一個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)，是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)按照“誰(shuí)制定誰(shuí)清理”原則在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)特定時(shí)期內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審核進(jìn)而確定其效力的過(guò)程，一般處理方式有三種，即決定廢止、宣布失效或予以修改。《制定條例》第三十一條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時(shí)對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作出相應(yīng)處理。當(dāng)前，“集中清理已成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要機(jī)制”，[1]這對(duì)提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量并使之更加體現(xiàn)其規(guī)律性具有實(shí)質(zhì)性作用。早從2012年6月中共中央出臺(tái)《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》到2013年8月發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》集中清理1978年至2012年6月期間中央制定的767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，[2]再到部署對(duì)新中國(guó)成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，最后于2014年底順利完成并發(fā)布《中共中央關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，這是黨的歷史上第一次系統(tǒng)清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。2018年11月，中共中央部署開展了中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的第二次集中清理工作，并于2019年4月發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止、宣布失效和修改部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。[3]除全面清理外還進(jìn)行了專項(xiàng)清理，如2018年5月中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于涉黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項(xiàng)清理的決定》，目的是“有效解決部分黨內(nèi)法規(guī)和文件與機(jī)構(gòu)改革不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題”，[4]同時(shí)要求中央紀(jì)委、中央各部門、國(guó)家機(jī)關(guān)各部委黨組（黨委）和各省、自治區(qū)、直轄市黨委抓緊對(duì)本單位涉機(jī)構(gòu)改革的黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件進(jìn)行清理。由此可知，在開展集中清理工作的同時(shí)也逐步建立并健全了定期清理和即時(shí)清理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)清理工作的規(guī)范化。

（二）形成了較為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃的工作程序

黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃，是黨內(nèi)法規(guī)制定主體在其權(quán)限范圍內(nèi)按照相應(yīng)程序?qū)ξ磥?lái)一定時(shí)期內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定工作任務(wù)和目標(biāo)的設(shè)定和部署。立法規(guī)劃和計(jì)劃是國(guó)家立法的常規(guī)做法，黨內(nèi)法規(guī)制定工作亦如此?！吨贫l例》第八條規(guī)定編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，并提出“逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的建設(shè)目標(biāo)。[5]為此，2013年11月中共中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡(jiǎn)稱《一五規(guī)劃》），[6]2018年2月又發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡(jiǎn)稱《二五規(guī)劃》）?！兑晃逡?guī)劃》的目標(biāo)是通過(guò)制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，《二五規(guī)劃》的目標(biāo)是“形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。[7]兩個(gè)五年規(guī)劃，“增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的系統(tǒng)性和前瞻性”。[8]中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃是由中央辦公廳編制，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委編制本系統(tǒng)、本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃。年度計(jì)劃是五年規(guī)劃的具體落實(shí)和細(xì)化，是一個(gè)年度內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的具體安排，其制定工作也逐步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化操作。如2019年2月召開的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《2019年中央黨內(nèi)法規(guī)制定計(jì)劃》。為了適應(yīng)黨內(nèi)管理的新要求，黨內(nèi)法規(guī)制定主體也有所擴(kuò)展，如在2016年6月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中提出“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”之后，[9]黨內(nèi)法規(guī)制定主體及工作規(guī)劃和計(jì)劃的編制主體相應(yīng)地也會(huì)在原來(lái)基礎(chǔ)上增加副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委，只是對(duì)其特定制定權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。

（三）初步形成了黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)解釋是指黨內(nèi)法規(guī)制定主體或授權(quán)黨組織對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定中的特定概念進(jìn)行闡釋和具體規(guī)定及其依據(jù)進(jìn)行說(shuō)明。黨內(nèi)法規(guī)解釋遵循的基本原則，即要求與黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，與憲法、法律相一致，同時(shí)兼顧黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性與黨的活動(dòng)的情勢(shì)性原則?！吨贫l例》第二十九條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)解釋主體，即中央黨內(nèi)法規(guī)解釋工作由其規(guī)定的解釋機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而中央各部門和地方黨內(nèi)法規(guī)則由其制定主體自行解釋。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的類型當(dāng)前主要有文本解釋和制定說(shuō)明。文本解釋即對(duì)文本的具體內(nèi)容進(jìn)行解讀，如中共中央辦公廳曾編寫《〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定〉釋義》（未公開）逐章逐條逐款地解釋了這兩部黨內(nèi)法規(guī)的具體條文內(nèi)容及中央紀(jì)委法規(guī)室和監(jiān)察部法規(guī)司曾聯(lián)合出版的《〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例〉釋義》（中國(guó)方正出版社2003年版）等。說(shuō)明是指對(duì)制定或修改的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的情況進(jìn)行說(shuō)明，《制定條例》第二十條對(duì)此進(jìn)行了明確規(guī)定，其“制定說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括制定黨內(nèi)法規(guī)的必要性、主要內(nèi)容、征求意見情況、同有關(guān)部門和單位協(xié)商情況等”。[10]如習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會(huì)上所作的關(guān)于《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的說(shuō)明;在黨的十八屆七中全會(huì)上曾就《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》討論稿所作的說(shuō)明。當(dāng)然，《黨章》是黨內(nèi)根本大法，關(guān)于修改黨章的報(bào)告是黨史上形成的傳統(tǒng)，而對(duì)相關(guān)重要的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行說(shuō)明則是黨內(nèi)法規(guī)解釋的一種重要形式。然而，這種說(shuō)明僅針對(duì)特定的黨內(nèi)法規(guī)，還不是一種普遍形式，前述的文本釋義亦如此。因此，盡管當(dāng)前形成了黨內(nèi)法規(guī)解釋的相應(yīng)機(jī)制，仍需根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)一步規(guī)范化。

（四）形成了較為完善的黨內(nèi)法規(guī)制定流程

隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作的深入和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量要求逐漸凸現(xiàn)，正如學(xué)者所言，黨內(nèi)法規(guī)制定將“從數(shù)量規(guī)模型立規(guī)向質(zhì)量效益型立規(guī)轉(zhuǎn)變”。[11]黨內(nèi)法規(guī)制定流程是提升黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在質(zhì)量的重要保障?！吨贫l例》第三章專門規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的起草工作。其中規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定主體關(guān)于起草工作的相應(yīng)要求，黨內(nèi)法規(guī)草案的六個(gè)組成部分和草案內(nèi)容的基本要求，明確了黨內(nèi)法規(guī)起草前調(diào)查研究的必要性和重要性，起草過(guò)程應(yīng)遵循的基本原則以及黨內(nèi)法規(guī)草案形成后的征求意見要求及其具體形式。最后是將在此基礎(chǔ)上形成的草案和制定說(shuō)明報(bào)送審議機(jī)關(guān)審議?！吨贫l例》第四章專門規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的審批與發(fā)布。其中，前置審核程序是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的必經(jīng)環(huán)節(jié)，該章具體規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)前置審核的機(jī)構(gòu)、具體內(nèi)容和處理方式。審議批準(zhǔn)是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，具體規(guī)定了不同黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)的權(quán)限。發(fā)布是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的最后環(huán)節(jié)，其中規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布前的“核文”環(huán)節(jié)、具體發(fā)布形式和發(fā)布原則。第二十四條還規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的試行制度，即那些“實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行，在實(shí)踐中完善后重新發(fā)布”。黨內(nèi)法規(guī)備案是黨內(nèi)法規(guī)制定的事后監(jiān)督程序，即由制定機(jī)關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)正式發(fā)布后的特定時(shí)間內(nèi)按照一定程序報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)備案審查，目的是保證黨內(nèi)法規(guī)同黨章相一致，同黨的理論路線方針政策相一致，同國(guó)家憲法、法律相一致?！吨贫l例》第三十條規(guī)定了報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)范圍。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的決定要求完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，其中明確提出要加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查。“無(wú)備案則無(wú)統(tǒng)一，無(wú)審查則無(wú)救濟(jì)。如果沒有備案審查，難以避免黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件之間相互沖突、前后矛盾的情況?！盵12]同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的備案程序也逐步完善，具體包括報(bào)送備案、備案登記、備案通報(bào)、目錄備查四個(gè)階段。據(jù)此可知，黨內(nèi)法規(guī)制定工作相關(guān)流程亦日趨規(guī)范化。

三、黨內(nèi)法規(guī)制定工作發(fā)展趨勢(shì)

基于上述特征分析，結(jié)合當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)際及其工作理念、工作目標(biāo)、工作制度和工作體制機(jī)制，筆者認(rèn)為，未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制定工作將呈以下發(fā)展趨勢(shì)：

（一）逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性和協(xié)同性的有機(jī)統(tǒng)一

系統(tǒng)性包括三個(gè)層面：一是黨內(nèi)法規(guī)制定工作目標(biāo)的系統(tǒng)性，即黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性構(gòu)建;二是黨內(nèi)法規(guī)制定工作本身的系統(tǒng)性，包括制定理念、體制機(jī)制和制定流程等;三是黨內(nèi)法規(guī)制定、執(zhí)行和保障等系統(tǒng)性構(gòu)建，包括制度、體制和人員等各方面。黨內(nèi)法規(guī)制定工作日趨注重黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化構(gòu)建，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的決定將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，就對(duì)黨內(nèi)法治建設(shè)和“增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性和有效性提出了新的要求”，同時(shí)要求“及時(shí)把比較成熟、普遍適用的經(jīng)驗(yàn)提煉上升為制度，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論研究和宏觀設(shè)計(jì)，形成定期評(píng)估、清理、修訂機(jī)制，該填充的填充，該鏈接的鏈接，該替換的替換，使黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)制度便利管用”。[13]黨的十九大也提出要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。[14]正如《意見》所提出的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)：“到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高?！盵15]同時(shí)，在黨內(nèi)法規(guī)制定工作中要求堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌，相協(xié)調(diào)原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。而這些對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作提出了更高要求，更側(cè)重于增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)同性。正如《意見》所指出的，首先要做到的是“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了?！盵16]其次，要提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。第三，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)并充實(shí)配強(qiáng)工作力量，同時(shí)要“承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)劃計(jì)劃、起草審核、備案清理、督促指導(dǎo)和服務(wù)黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、法律顧問等職責(zé)”。[17]更為重要的一點(diǎn)是要“制定黨內(nèi)法規(guī)人才發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊(duì)伍、理論研究隊(duì)伍、后備人才隊(duì)伍”，[18]這就為黨內(nèi)法規(guī)工作在理念上、制度上、體制機(jī)制上和人才隊(duì)伍上建立長(zhǎng)效機(jī)制提供了重要的系統(tǒng)性保障。這在客觀上就要求黨內(nèi)法規(guī)制定工作在更多層面上保持協(xié)同性，這種協(xié)同性保障了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)構(gòu)建，也保障了各部分、各位階黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)同性。

（二）逐步實(shí)現(xiàn)價(jià)值性與技術(shù)性的有機(jī)統(tǒng)一

價(jià)值性三個(gè)方面的內(nèi)涵：一是黨內(nèi)法規(guī)制定工作自身所追求的科學(xué)性及原則要求;二是所制定的黨內(nèi)法規(guī)要具體體現(xiàn)其作為法所要求的法治性及原則要求;三是黨內(nèi)法規(guī)要具體體現(xiàn)黨組織的政治性及原則要求。黨內(nèi)法規(guī)制定工作及其所制定的黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性、法治性和政治性價(jià)值訴求，需要建立在相應(yīng)制定機(jī)制、程序和技術(shù)等的基礎(chǔ)上。黨內(nèi)法規(guī)制定在程序和技術(shù)上的發(fā)展源于兩個(gè)主要?jiǎng)恿Γ阂皇乾F(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的要求，二是學(xué)術(shù)研究的深入推進(jìn)。就前者而言，法律方法“是依規(guī)治黨的技術(shù)性、操作性方法”，[19]因此，黨內(nèi)法規(guī)制定還是需要“參考法的制定及其實(shí)施理論”。[20]這里以關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體確定標(biāo)準(zhǔn)的討論為例，技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)就是不可或缺的。有學(xué)者認(rèn)為，制定主體與“立法主體”有相同之處，“黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標(biāo)準(zhǔn)可以參照國(guó)家法律的立法主體的確定標(biāo)準(zhǔn)”。[21]在堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制定原則上，有學(xué)者提出運(yùn)用國(guó)家立法原理以明確黨內(nèi)法規(guī)制定原則，通過(guò)改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定程序和技術(shù)來(lái)健全黨內(nèi)法規(guī)制定體制。[22]就黨內(nèi)法規(guī)制定體制而言，有學(xué)者提出借鑒國(guó)家立法體制，從有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)主體和不同名稱黨內(nèi)法規(guī)的歸屬權(quán)兩個(gè)維度明確黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限范圍，進(jìn)而完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制。[23]就完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制而言，有學(xué)者提出三方面建議，具體包括健全黨內(nèi)法規(guī)草案采納意見反饋制度、健全黨內(nèi)法規(guī)制定工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和嚴(yán)格審議通過(guò)機(jī)制。[24]就法治性屬性及其原則性要求而言，有學(xué)者認(rèn)為“必須堅(jiān)持運(yùn)用法治思維立規(guī)建規(guī)”，[25]并認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)立法、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容及其適用和在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面的規(guī)范性。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的系統(tǒng)化和規(guī)范化要求每一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和形式、不同黨內(nèi)法規(guī)之間的邏輯及其銜接都要協(xié)調(diào)一致。可見，黨內(nèi)法規(guī)制定工作是實(shí)現(xiàn)其價(jià)值性和技術(shù)性相統(tǒng)一的過(guò)程，各方面越是得到優(yōu)化，這種統(tǒng)一性體現(xiàn)得就越充分。

（三）逐步實(shí)現(xiàn)形式合理性和內(nèi)容實(shí)用性的有機(jī)統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)是用來(lái)管黨治黨從嚴(yán)治黨的，因此，制定出來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)既要“好看”又要“好用”。由于國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)和黨內(nèi)外各方面條件的變化，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政面臨新的考驗(yàn)，為“把黨內(nèi)存在的突出矛盾和問題解決好”，“很重要的一條就是要完善規(guī)范、健全制度，扎緊制度的籠子，既使已經(jīng)發(fā)生的突出矛盾和問題得到更加深入有效的解決，又有效防范新的矛盾和問題滋生蔓延、有效防范已經(jīng)解決的矛盾和問題反彈復(fù)發(fā)”。[26]黨內(nèi)法規(guī)的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行力的強(qiáng)弱不僅取決于執(zhí)行主體及其監(jiān)督保障，更為重要的是黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量是否過(guò)硬，是否具有可操作性，是否適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。要做到這一點(diǎn)就需要黨內(nèi)法規(guī)制定的流程必須科學(xué)合理，而且每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)不折不扣地運(yùn)行，這是保障黨內(nèi)法規(guī)能夠切實(shí)可行的重要前提。就當(dāng)前而言，黨內(nèi)法規(guī)起草前都會(huì)有深入調(diào)研這一程序設(shè)置并在此基礎(chǔ)上組織力量集中草擬初稿，然后廣泛征求意見，反復(fù)修改和反復(fù)征求意見，提交相關(guān)部門審議、發(fā)布。這既體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性要求，也體現(xiàn)了民主性要求。如黨的十九大對(duì)黨章的修訂過(guò)程就較為典型。首先是調(diào)研階段，即中共中央在2017年1月就黨的十九大議題征求意見過(guò)程中各地區(qū)各部門普遍建議對(duì)黨章作適當(dāng)修改，[27]這為修改黨章的可行性提供了依據(jù)。第二階段是征求意見，即中央于2017年6月發(fā)出通知就黨章修改工作向各地區(qū)各部門征求意見，各地區(qū)各部門通過(guò)提交書面報(bào)告向中央提出了修改的意見和建議，還有“黨內(nèi)老同志、普通黨員給黨中央有關(guān)部門寫信，提出修改黨章的建議”。[28]第三階段是草擬草案，即中央政治局在綜合各方面意見的基礎(chǔ)上由會(huì)議研究并作出對(duì)黨章進(jìn)行適當(dāng)修改的決定，成立起草小組并形成黨章修正案。第四階段是進(jìn)一步征求意見并進(jìn)行修改，即在2017年8月5日將黨章修正案下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，起草組根據(jù)各地區(qū)各部門意見進(jìn)行認(rèn)真修改。第五階段是中央全會(huì)審議草案，即在集中全黨智慧的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)黨的十八屆七中全會(huì)審議通過(guò)并準(zhǔn)備提交黨的十九大審議。第六階段是全國(guó)代表大會(huì)審議并表決通過(guò)黨章修正案，即在2017年10月24日上午黨的十九大表決通過(guò)關(guān)于《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》的決議。[29]第七階段是發(fā)布，即在2017年10月24日的新華網(wǎng)和2017年10月25日的《人民日?qǐng)?bào)》公開發(fā)布關(guān)于《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》的決議，[30]并隨后公布正式文本。如同黨章一樣，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)的制定基本根據(jù)相應(yīng)位階都有其基本流程。其中，廣泛的征求意見和深入的調(diào)查研究，既保證了黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量，又使其切合實(shí)際而更具可操作性。因此，黨內(nèi)法規(guī)制定工作中追求形式上的合理性與內(nèi)容上的適用性的有機(jī)統(tǒng)一是其發(fā)展的基本趨勢(shì)。

（四）逐步實(shí)現(xiàn)工作實(shí)踐與理論研究的有機(jī)結(jié)合

上述工作實(shí)踐的成就和發(fā)展趨勢(shì)有目共睹，但還有一個(gè)環(huán)節(jié)不可或缺，即關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的理論研究，當(dāng)前已經(jīng)初步形成了黨內(nèi)法規(guī)工作具體實(shí)踐和理論研究的良性互動(dòng)，如黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制的優(yōu)化過(guò)程就是一個(gè)較為典型的例子。在2014年10月23日召開的黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平總書記就曾強(qiáng)調(diào)“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制”。[31]黨內(nèi)法規(guī)制定體制是指黨內(nèi)法規(guī)制定主體的構(gòu)成及其運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)在關(guān)系，涉及有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定的決策、規(guī)劃、起草、審批、發(fā)布、備案、清理、評(píng)估以及解釋、適用、修改、廢止等各環(huán)節(jié)。學(xué)界在黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制方面也形成了一批重要研究成果，如章志遠(yuǎn)提出了新時(shí)代理想類型的黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定模式及其基本原則。[32]蘇紹龍對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定和制定主體進(jìn)行了規(guī)范性界定，[33]他在分析黨內(nèi)法規(guī)制定主體與解釋主體之間的關(guān)系、黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布等問題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論了黨內(nèi)法規(guī)制定主體在規(guī)范層面和實(shí)踐層面的相關(guān)問題，并提出了進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體相關(guān)制度的建議。張曉燕則稱之為“黨內(nèi)法規(guī)制定制度體系”，[34]并將其視為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的首要環(huán)節(jié)。李國(guó)梁梳理了黨內(nèi)法規(guī)制定體制的建立和發(fā)展過(guò)程指出，仍存在備案審查制度不完善、實(shí)施評(píng)估制度不規(guī)范等不足。[35]在黨內(nèi)法規(guī)制定主體具體職責(zé)及其制定依據(jù)方面，張曉燕提出了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的要求和解決黨內(nèi)法規(guī)制定主體的制定依據(jù)問題的五種基本思路，[36]張小帥則提出在制定依據(jù)方面應(yīng)針對(duì)不同制定主體采取不同思路的原則。同時(shí)，“中共中央賦權(quán)七個(gè)省會(huì)城市和副省級(jí)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面制定黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容的重要政策試點(diǎn)和黨的建設(shè)制度改革的重要探索?！盵37]事實(shí)上，這意味著地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定主體在范圍上有一定擴(kuò)展。[38]當(dāng)然，有研究者已注意到了這種擴(kuò)展可能帶來(lái)的問題。[39]正是理論研究的不斷深入，助推了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的實(shí)踐在各環(huán)節(jié)的日趨規(guī)范。目前就整體而言，理論研究還滯后于黨內(nèi)法規(guī)制定工作實(shí)踐，在今后，黨內(nèi)法規(guī)制定的工作實(shí)踐與理論研究必將進(jìn)一步深度融合且彼此相互促進(jìn)。

重視包括黨內(nèi)法規(guī)制定在內(nèi)的制度建設(shè)一直是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史進(jìn)程來(lái)看，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制定工作已經(jīng)形成了有效的黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制和工作制度、較為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃長(zhǎng)效機(jī)制，形成了對(duì)新制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋的機(jī)制和較為完善的黨內(nèi)法規(guī)制定流程。正是在制度化規(guī)范化進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)制定工作已經(jīng)逐步走向并將繼續(xù)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性和協(xié)同性的有機(jī)統(tǒng)一、價(jià)值性與技術(shù)性的有機(jī)統(tǒng)一、形式合理性和內(nèi)容實(shí)用性的有機(jī)統(tǒng)一以及工作實(shí)踐與理論研究的有機(jī)結(jié)合?？梢灶A(yù)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論與實(shí)踐將邁上新的臺(tái)階，為全面從嚴(yán)治黨，實(shí)現(xiàn)黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，為進(jìn)一步“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”[40]提供更為堅(jiān)實(shí)的制度保障。

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