論黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的構(gòu)建

金成波 郭曉麗

摘? ? ? 要：堅(jiān)持立改廢釋并舉是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要思路，也是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的必然要求。黨內(nèi)法規(guī)解釋是黨內(nèi)法規(guī)適用的延伸與效力的延續(xù)，其規(guī)范化程度關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的質(zhì)量。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)解釋制度相對比較薄弱，應(yīng)在充分借鑒法律解釋有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過確立原則、明確主體、理順程序、規(guī)范方法來構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度。

關(guān)? 鍵? 詞：黨內(nèi)法規(guī)解釋;解釋原則;解釋主體

中圖分類號：D262.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）09-0011-10

黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作，出臺了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已初步形成。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“有了好的制度如果不抓落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎”。[1]因此，進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力是現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重中之重。相較于黨內(nèi)監(jiān)督、追責(zé)等制度體系，黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施體系尚不完善，特別是黨內(nèi)法規(guī)解釋環(huán)節(jié)已成為制約黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的短板。

法律解釋是對法律文本意思的理解和說明，其中，“意思”就是通常所說的意義、含義，“理解”就是解釋主體對法律文本意思的內(nèi)心把握。[2]據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)解釋實(shí)際上是解釋主體將自己對黨內(nèi)法規(guī)文本的理解通過某種方式展示出來?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力，在制度層面對黨內(nèi)法規(guī)解釋的效力進(jìn)行了確認(rèn)。黨內(nèi)法規(guī)涉及到黨組織的工作、活動和黨員行為的方方面面，進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的意義就在于尋求對黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一理解和說明、將抽象的黨內(nèi)法規(guī)適用于具體的案例事實(shí)以及彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)漏洞等。為了保證黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一實(shí)施和穩(wěn)步發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作必須符合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)仍在起步階段的基本狀況，認(rèn)識到相關(guān)制度還不健全、黨規(guī)執(zhí)行工作者平均素質(zhì)不夠高的實(shí)際，寬嚴(yán)有度地進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋制度構(gòu)建工作，通過確立原則、明確主體、理順程序、規(guī)范方法來完善黨內(nèi)法規(guī)解釋理論，推動黨內(nèi)法規(guī)精準(zhǔn)實(shí)施，從而有效提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

一、確立解釋原則

黨內(nèi)法規(guī)解釋原則對黨內(nèi)法規(guī)解釋起著統(tǒng)帥、指導(dǎo)和約束作用，決定著黨內(nèi)法規(guī)解釋的方向，體現(xiàn)著黨內(nèi)法規(guī)解釋的基本價(jià)值和核心精神。黨內(nèi)法規(guī)解釋原則的確立，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、擁護(hù)黨的理論方針政策，這是進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋的基本前提，因此，要堅(jiān)持實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)，這是黨內(nèi)法規(guī)解釋的思想指引;要堅(jiān)決維護(hù)黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的核心地位，這是黨內(nèi)法規(guī)解釋的根本遵循。具體來講，黨內(nèi)法規(guī)解釋原則應(yīng)包括以下幾項(xiàng)原則：

（一）合法性原則

合法性原則是黨內(nèi)法規(guī)解釋首先應(yīng)當(dāng)遵循的原則，此處的“法”是廣義上的，既包括法律，也包括黨內(nèi)法規(guī)。合法性原則是法律解釋的基本原則之一，要求法律解釋合乎法律的規(guī)定和基本精神（即合法性），這是法治的形式要求，是形成法律權(quán)威和維持法律確定性的基礎(chǔ)。[3]黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩者協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良序互動，國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。這要求黨內(nèi)法規(guī)必須符合憲法和法律的規(guī)定、原則和精神。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)解釋不僅要符合法律，當(dāng)然也要符合黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，而“合規(guī)性”，這是由黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)決定的。黨內(nèi)法規(guī)解釋的合規(guī)性主要體現(xiàn)在三個方面：一是黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行，不得越權(quán)解釋;二是對低位階黨內(nèi)法規(guī)的解釋不得抵觸高位階黨內(nèi)法規(guī)，任何黨內(nèi)法規(guī)解釋都不得與《黨章》相抵觸;三是對黨內(nèi)法規(guī)概念和規(guī)則的解釋必須與黨的性質(zhì)、基本路線、指導(dǎo)思想等保持一致。

（二）合理性原則

合理性原則要求黨內(nèi)法規(guī)解釋要合乎情理、公理、道理，具體有以下四個要求：一要符合社會現(xiàn)實(shí)和社會公理;二要堅(jiān)持尊重公序良俗;三要順應(yīng)客觀規(guī)律和社會發(fā)展趨勢，尊重科學(xué);四要以黨的政策和國家政策為指導(dǎo)。[4]值得提及的是，合理性原則還要求黨內(nèi)法規(guī)解釋的提起必須滿足一定的條件，即黨內(nèi)法規(guī)解釋作為澄清文義的活動只有在黨內(nèi)法規(guī)的文本、規(guī)則不清晰的時(shí)候才有必要。[5]在核心區(qū)，當(dāng)規(guī)則的適用明確時(shí)，無需解釋;只有在邊緣區(qū)，當(dāng)規(guī)則的適用存疑時(shí)，才需要對之進(jìn)行解釋以進(jìn)一步明確其含義。[6]由此，合理性原則可以控制解釋權(quán)的合理使用，防止濫用。合理性原則是對黨內(nèi)法規(guī)解釋在合法性原則基礎(chǔ)上更進(jìn)一步的要求，在具體個案中要兩者兼顧，不僅明確黨內(nèi)法規(guī)文本的含義，更要探尋立規(guī)者的意圖和精神，力求實(shí)現(xiàn)公平公正。

（三）統(tǒng)一性原則

統(tǒng)一性原則在黨內(nèi)法規(guī)解釋活動中表現(xiàn)為把黨內(nèi)法規(guī)解釋的對象，即黨內(nèi)法規(guī)制度體系看作由各個黨內(nèi)法規(guī)文本構(gòu)成要素形成的有機(jī)整體，將解釋的形式、內(nèi)容和精神予以統(tǒng)一，在實(shí)質(zhì)上保持高度一致，由此保證黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)施及其結(jié)果是相同或相似的。這就要求各解釋主體在解釋黨內(nèi)法規(guī)時(shí)應(yīng)盡量做到協(xié)調(diào)一致，以使黨內(nèi)法規(guī)解釋與國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)解釋之間相統(tǒng)一，不存在沖突矛盾。統(tǒng)一性原則要求：不能把黨內(nèi)法規(guī)解釋看成是個別的、局部的行為。要將需要解釋的規(guī)則、概念術(shù)語、技術(shù)性規(guī)定等方面的條款置于其所出自的黨內(nèi)法規(guī)之中去理解和把握，使解釋活動從屬于該黨內(nèi)法規(guī)的整體;要將對黨章與準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等進(jìn)行的解釋加以協(xié)調(diào)，整合優(yōu)化，使整體大于部分之和，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)解釋體系內(nèi)在的統(tǒng)一性。黨內(nèi)法規(guī)解釋要堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)之間已經(jīng)建立的效力位階關(guān)系，解釋要有全局觀念，以《黨章》為核心。在黨內(nèi)法規(guī)解釋過程中，要建立和貫徹規(guī)范化的解釋技術(shù)。如黨內(nèi)法規(guī)解釋要保持解釋方法的統(tǒng)一、概念語言文字的統(tǒng)一、解釋文件體例的統(tǒng)一、解釋名稱規(guī)范化等，從技術(shù)上保證黨內(nèi)法規(guī)解釋符合統(tǒng)一性原則。

（四）穩(wěn)定性原則

黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)頒布，應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)生作用，以保持其效力相對穩(wěn)定。穩(wěn)定性原則要求黨內(nèi)法規(guī)解釋必須保證黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性，不能朝令夕改。黨內(nèi)法規(guī)解釋作為全黨必須遵守的基本行為規(guī)范，調(diào)整對象是全體黨員及黨組織，只有保持穩(wěn)定，黨員和黨組織對自己的行為才會有預(yù)期，才能發(fā)揮規(guī)范作用。這就要求黨內(nèi)法規(guī)解釋主體在解釋黨內(nèi)法規(guī)時(shí)從大局著眼，注重解釋的連續(xù)性與穩(wěn)定性，不能因一時(shí)的特殊情況而輕易對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，否則將會影響到整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系的穩(wěn)定。但黨內(nèi)法規(guī)制定之后不可能一成不變，要根據(jù)黨的理論方針政策的變化對黨內(nèi)法規(guī)靈活地進(jìn)行變通，以滿足現(xiàn)實(shí)需要，這也是黨內(nèi)法規(guī)需要予以解釋原因之一。進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋，必須兼顧穩(wěn)定性和靈活性，既不能過于大膽激進(jìn)，以至于常常把黨內(nèi)法規(guī)解釋變?yōu)椤傲⒁?guī)”活動，也不能過于謹(jǐn)小慎微，死守規(guī)則主義，使黨內(nèi)法規(guī)解釋沒有彈性空間。[7]總之，黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)當(dāng)兼顧兩者，從而更好地服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

二、明確解釋主體

黨內(nèi)法規(guī)解釋的核心問題之一是解釋權(quán)的分配，即誰有權(quán)解釋黨內(nèi)法規(guī)。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)，《制定條例》第二十九條作了規(guī)定：有規(guī)定的從規(guī)定，無規(guī)定且在《制定條例》施行前發(fā)布的，由中央辦公廳請示中央后承辦，中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委三類主體制定的黨內(nèi)法規(guī)遵循“誰制定誰解釋”的原則。然而，《制定條例》第二十九條的規(guī)定并不完善，其確權(quán)規(guī)則無法涵蓋整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系。實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的歸屬仍存在諸多問題。下面以“條例”類黨內(nèi)法規(guī)為例，對黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

（一）解釋主體現(xiàn)狀分析

“條例”類黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的層級較高，內(nèi)容較為全面，且數(shù)量也較多，共計(jì)31①部。其中，29部條例明確規(guī)定了解釋主體，2部條例沒有進(jìn)行規(guī)定。

由表1可以看出，“條例”類黨內(nèi)法規(guī)的解釋主體主要包括中共中央組織部、中央紀(jì)律檢查委員會、中央辦公廳、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等，其中，中共中央組織部作為解釋主體的情形最常見，所占比重超過40%。此外是共同解釋主體所占的比重較大，達(dá)30%，雖然共同解釋主體的構(gòu)成部門各不相同，但中共中央組織部所占比重亦是最大。通過對比分析可以發(fā)現(xiàn)，條例內(nèi)容與解釋主體的主管內(nèi)容密切相關(guān)，因此專業(yè)性、關(guān)聯(lián)性是影響解釋主體確定的主要因素。由表2可知，兩部未規(guī)定解釋主體的條例的制定主體雖不屬于自行解釋的三類主體之一，但都是在《制定條例》未施行之前發(fā)布的，因此可適用《制定條例》第二十九條的規(guī)定對解釋主體加以確定，即由中央辦公廳請示中央后承辦。

（二）解釋主體存在的問題

通過對黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)踐和對“條例”類黨內(nèi)法規(guī)樣本分析可以發(fā)現(xiàn)，目前黨內(nèi)法規(guī)解釋主體主要存在以下問題：

第一， 黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)分散。由表1可知，29部規(guī)定了解釋主體的條例中，解釋主體的類型多達(dá)14個，解釋權(quán)太過分散。其中，8部條例的解釋主體由兩個以上部門構(gòu)成，存在共同解釋如何分工與協(xié)商的問題。同時(shí)，部分表述的內(nèi)涵難以把握，存在“、”“會同”“商”等符號或詞語，三者之間的界限和區(qū)別何在并不明確，甚至出現(xiàn)了“有關(guān)部門”的模糊表述。其中，以“中央辦公廳會同中央組織部”與“中央組織部會同中央辦公廳”最為典型，兩者涵義是否相同完全取決于“會同”的內(nèi)涵。此外，解釋主體既存在中央部門又存在國務(wù)院部門，出現(xiàn)了“兩條線”，比如中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳。由此可見，目前，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬比較混亂，很難形成體系，不利于黨內(nèi)法規(guī)解釋的系統(tǒng)化。

第二，解釋主體確定規(guī)則不統(tǒng)一。前文提到，《制定條例》第二十九條對黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的歸屬作出了統(tǒng)一規(guī)定，但這些規(guī)定并未確定統(tǒng)一規(guī)則，比如法律解釋中遵循的“誰制定誰解釋”的重要原則。由上述“條例”類黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)狀分析可以看出，在明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的情況下，既存在單獨(dú)解釋主體，又存在共同解釋主體。共同解釋的情況下，規(guī)則不統(tǒng)一表現(xiàn)的尤為明顯。8部需要共同解釋的條例的共同解釋主體都不相同，其中，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》的解釋主體——“中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳會同有關(guān)部門”最為復(fù)雜。因此，很難對黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的確定規(guī)則進(jìn)行歸納，其規(guī)則并不統(tǒng)一。

第三，有關(guān)黨章解釋主體的規(guī)定不明晰。根據(jù)《制定條例》第二十九條的規(guī)定，本條例施行前發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)，未明確規(guī)定解釋機(jī)關(guān)的，由中央辦公廳請示中央后承辦。黨章完全符合該條款規(guī)定的“由中央辦公廳請示中央后承辦”的前提條件，那么黨章是否應(yīng)當(dāng)適用該條款的規(guī)定來確定解釋主體。此外，實(shí)踐中曾有中共中央紀(jì)律檢查委員會對黨章的個別條款進(jìn)行解釋的先例①，但中紀(jì)委是否有權(quán)對黨章進(jìn)行解釋。要回答這些問題，首先要明確《制定條例》是否有權(quán)對黨章的解釋工作進(jìn)行規(guī)定。答案是否定的。黨章是黨的全國代表大會制定的，是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，相當(dāng)于國家法律體系中的憲法，其解釋權(quán)只能由其本身作出規(guī)定，其他黨內(nèi)法規(guī)因效力低于黨章而無權(quán)就黨章的解釋機(jī)關(guān)作出規(guī)定。[8]黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于核心地位，黨章的解釋主體自然也是黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)體系極為重要的組成部分，因此必須加以明確。

綜上，黨內(nèi)法規(guī)解釋存在的主體問題直接導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)解釋的效力位階混亂。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的效力問題，僅《制定條例》第二十九條有所提及，即“黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力?！贝颂幍摹包h內(nèi)法規(guī)”是否指的是被解釋的黨內(nèi)法規(guī)并不明晰。黨內(nèi)法規(guī)的效力位階依次是：黨章，由黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)，由中央紀(jì)委、中央各部門制定的部委黨內(nèi)法規(guī)，由省級黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)，以及由黨中央授權(quán)的副省級城市和省會城市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)。[9]黨內(nèi)法規(guī)解釋效力位階的確定原則應(yīng)當(dāng)與黨內(nèi)法規(guī)相一致，但在當(dāng)前解釋權(quán)歸屬不明確的情況下，存在解釋主體與制定主體不一致、多個解釋部門構(gòu)成共同解釋主體等情形，尤其是解釋主體出現(xiàn)中央部門與國務(wù)院部門兩條線的情況時(shí)，容易導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)解釋的效力位階難以確定。

（三）解釋主體完善的建議

要解決解釋權(quán)歸屬存在的問題，僅靠《制定條例》第二十九條的規(guī)定對解釋主體進(jìn)行的規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)參照法律解釋主體的模式規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋主體，確立統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)分配體系。首先，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)分配體系的核心是明確黨章的解釋主體。作為黨的根本大法，黨章是“萬規(guī)之本”，這就決定了只能在黨章中規(guī)定其解釋主體。其次，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)分配體系的主干部分存在兩種建構(gòu)路徑可供選擇：一是參照法律解釋主體的模式在黨章中規(guī)定“誰制定誰解釋”的一般原則。黨章在各級各類黨內(nèi)法規(guī)中具有最大權(quán)威和最高效力，因此，黨章可對任何黨內(nèi)法規(guī)的解釋主體作出規(guī)定而不存在效力位階的問題。此種路徑能夠促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬體系化，從而有利于黨內(nèi)法規(guī)解釋效力位階合理有序。二是以黨內(nèi)法規(guī)所涉及的內(nèi)容來進(jìn)行解釋權(quán)主體的分類。[10]黨內(nèi)法規(guī)制度體系以“1+4”為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。[11]除黨章外，將黨內(nèi)法規(guī)劃分為四大類，每類對應(yīng)一專門解釋主體對此類黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，按此種分類模式進(jìn)行的黨內(nèi)法規(guī)解釋更具專業(yè)性和科學(xué)性。但此種模式的不足在于要對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類，不僅增加了工作量，而且容易在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行定性時(shí)產(chǎn)生爭議，還需進(jìn)一步考量。此外，共同解釋權(quán)的歸屬作為黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)分配體系的特殊部分，必須加以嚴(yán)格限制。對需要進(jìn)行共同解釋的黨內(nèi)法規(guī)，共同解釋權(quán)的歸屬須經(jīng)過協(xié)商，同時(shí)要滿足一定的條件，即與需要解釋的黨內(nèi)法規(guī)有利害關(guān)系且確有必要參與解釋。

三、理順解釋程序

程序是制度的生命，“通過排除各種偏見、不必要的社會影響和不著邊際的連環(huán)關(guān)系的重荷，來營造一個平等對話、自主判斷的場所，這是現(xiàn)代程序的理想世界”。[12]黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)當(dāng)依照嚴(yán)格的程序進(jìn)行，用程序的合法性來支持黨內(nèi)法規(guī)解釋內(nèi)容的合法性。我國《立法法》將法律解釋出現(xiàn)的情形概括為需要進(jìn)一步明確具體含義和出現(xiàn)新情況時(shí)明確法律適用依據(jù)兩種，這兩種可以歸于一類，即抽象法律解釋，通過解釋形成具有普遍約束效力的一般性解釋規(guī)定。另一類法律解釋是在法律適用過程中遇到具體個案時(shí)，對于某項(xiàng)法律條文是否能夠應(yīng)用于該案情而進(jìn)行的解釋，稱為具體法律解釋。[13]黨內(nèi)法規(guī)解釋出現(xiàn)的情形與法律解釋相類似，可參照法律解釋的分類模式，具體分為抽象黨內(nèi)法規(guī)解釋和具體黨內(nèi)法規(guī)解釋。對于黨內(nèi)法規(guī)解釋的程序，還沒有專門的黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定，因此，可以在黨內(nèi)法規(guī)解釋分類的基礎(chǔ)上，借鑒法律解釋的程序來予以構(gòu)建。

（一）抽象黨內(nèi)法規(guī)解釋程序

抽象黨內(nèi)法規(guī)解釋具有普遍約束效力，涉及整部黨內(nèi)法規(guī)的理解和適用，所以在進(jìn)行解釋時(shí)要有全局性、統(tǒng)一性、系統(tǒng)性的觀念，具體可分為以下幾個環(huán)節(jié)：

前期準(zhǔn)備階段。黨內(nèi)法規(guī)解釋的目的就是對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中遇到的文本理解歧義或模糊、規(guī)則與實(shí)踐不匹配等作出回應(yīng)。因此，向解釋主體提出問題、尋求解釋既是黨內(nèi)法規(guī)解釋的第一步，也是黨內(nèi)法規(guī)解釋程序的啟動原因。程序的啟動，可以由黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施者通過書面形式向解釋主體提出請求，也可由解釋主體根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后的評估結(jié)果或者其他效果反饋，主動啟動解釋程序。程序啟動后，解釋主體要針對提出的問題收集相關(guān)材料信息，可以會同黨內(nèi)法規(guī)研究方面的專家共同組成專門工作小組對問題進(jìn)行綜合分析、研究、論證，提出解決問題的基本方案，并就解釋的可行性進(jìn)行說明。工作小組將解釋的初步方案和規(guī)劃提交主管部門，申請立項(xiàng)。主管部門批準(zhǔn)立項(xiàng)后，將項(xiàng)目納入年度工作計(jì)劃。

中期擬定階段。工作小組根據(jù)規(guī)劃確定的時(shí)間按時(shí)完成調(diào)查研究和分析論證的基礎(chǔ)工作，并在此基礎(chǔ)上草擬解釋文稿。在草擬文稿過程中，對不明確的問題作進(jìn)一步調(diào)查研究和討論協(xié)商。工作小組在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將擬好的黨內(nèi)法規(guī)解釋文稿報(bào)送主管部門，由主管部門將黨內(nèi)法規(guī)解釋文稿向社會征求意見，工作小組要吸收相關(guān)意見對文稿進(jìn)行修改。修改后的黨內(nèi)法規(guī)解釋文稿送交主管部門審核，并提交相關(guān)會議討論通過。

后期發(fā)布階段。討論通過的黨內(nèi)法規(guī)解釋文件由主管領(lǐng)導(dǎo)簽署，發(fā)布施行。黨內(nèi)法規(guī)解釋的發(fā)布是黨內(nèi)法規(guī)解釋由文本轉(zhuǎn)向?qū)嵺`的關(guān)鍵一步，也是黨內(nèi)法規(guī)解釋程序的重要一環(huán)。在此環(huán)節(jié)需要格外注意以下幾個問題：一是公開發(fā)布，即經(jīng)批準(zhǔn)后的黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布;二是報(bào)請發(fā)布的主體應(yīng)當(dāng)是黨內(nèi)法規(guī)解釋專門工作小組，發(fā)布主體由解釋主體的主管部門擔(dān)任;三是發(fā)布形式應(yīng)當(dāng)是“解釋主體名稱+文件”，體現(xiàn)解釋權(quán)歸屬，與黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布形式保持一致。此外，對于數(shù)個解釋主體共同發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)解釋，還應(yīng)增加與共同發(fā)布機(jī)關(guān)共同研究和會簽的程序。

（二）具體黨內(nèi)法規(guī)解釋程序

具體黨內(nèi)法規(guī)解釋與抽象黨內(nèi)法規(guī)解釋相比，更為接近黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施者執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)提供更為直接、具體的依據(jù)。因此，與抽象黨內(nèi)法規(guī)解釋程序相比，具體黨內(nèi)法規(guī)解釋程序也相應(yīng)地更加靈活、更有針對性。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施者在實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的過程中遇到具體個案，對于某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)條文能否適用于該案情不明確時(shí)，針對該案向解釋主體申請解釋。若解釋主體認(rèn)為自身有權(quán)限且有必要進(jìn)行解釋時(shí)，具體黨內(nèi)法規(guī)解釋程序就會啟動。具體黨內(nèi)法規(guī)解釋不僅要對黨內(nèi)法規(guī)條文是否適用該案情作出判斷，同時(shí)要對適用與否的原因作出解釋，可能還會涉及到對黨內(nèi)法規(guī)條文的解釋。因此，可根據(jù)此類黨內(nèi)法規(guī)解釋實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)制度的特點(diǎn)，借鑒比較成熟的法律解釋的相關(guān)制度設(shè)計(jì)來對其進(jìn)行規(guī)范。

“‘北雁云依訴濟(jì)南市公安局歷下區(qū)分局燕山派出所公安行政登記案”是因具體案件啟動解釋程序而作出立法解釋的一個典型案例①。從該解釋作出的過程可以發(fā)現(xiàn)，該解釋的作出程序比較簡易，由基層司法機(jī)關(guān)層層上報(bào)到最高人民法院，由最高人民法院向立法機(jī)關(guān)即全國人大常委會提出解釋的請求，全國人大常委會經(jīng)過討論，最終以其名義頒布實(shí)施。程序上主要經(jīng)過了提出問題、研究討論、頒布實(shí)施三個環(huán)節(jié)，最終形成的法條釋義解釋可適用于同類案件，取得了“以案釋法”的效果。目前，抽象黨內(nèi)法規(guī)解釋在黨內(nèi)法規(guī)解釋體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，具體黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)例幾乎沒有。近年來，中央紀(jì)委法規(guī)室在中紀(jì)委網(wǎng)站上開通了互動交流服務(wù)，對網(wǎng)友提出的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的理解問題作出回應(yīng)并公布。因網(wǎng)友問題的提出往往是對實(shí)踐中有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)是否適用于具體案情而存疑，從而請求中紀(jì)委作出解釋，所以雖然在形式、程序上并不規(guī)范，但一定程度上成為具體黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)踐。比如中央紀(jì)委對于“到底怎樣的同學(xué)會會被視為違規(guī)組織”問題的解釋②，具體由中央紀(jì)委法規(guī)室進(jìn)行了解釋，并在中紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)布。

具體黨內(nèi)法規(guī)解釋與抽象黨內(nèi)法規(guī)解釋本質(zhì)上都是對某個或某些條文的釋義，但具體黨內(nèi)法規(guī)解釋在提出主體、提出方式等方面更為靈活，對于具體黨內(nèi)法規(guī)解釋的程序設(shè)計(jì)，可參考具體立法解釋進(jìn)行，即分三步走：第一步，提出問題。問題的提出主體既可以是黨內(nèi)法規(guī)制定者、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施者，也可以是發(fā)現(xiàn)問題的普通黨員和群眾。提出的方式不限于書面，也可以是類似網(wǎng)站留言的方式將具體案情和需要解釋的黨內(nèi)法規(guī)條文一并提交解釋主體。解釋主體應(yīng)當(dāng)積極拓寬提出問題的渠道，廣泛聽取意見和建議。第二步，研究討論。解釋主體內(nèi)設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)研究部門對提交解釋的請求進(jìn)行初步篩選，認(rèn)為自身有解釋權(quán)限且確有解釋必要的，對具體案情和黨內(nèi)法規(guī)條文進(jìn)行分析論證，并形成書面解釋文件提交主管部門。第三步，發(fā)布。以主管部門的名義對問題的提出機(jī)構(gòu)進(jìn)行答復(fù)并將解釋向社會公布，用以指導(dǎo)此類問題的實(shí)踐工作。

四、規(guī)范解釋方法

法律解釋本身就被定位為法律方法和技術(shù)，所以，總的來說屬于方法論的范疇。對本體論意義的法律解釋，學(xué)者們用“法律詮釋學(xué)”“解釋學(xué)法學(xué)”等概念加以概括，以示區(qū)隔。[14]可見，法律解釋方法對法律解釋體系構(gòu)建意義重大，對于黨內(nèi)法規(guī)解釋來說亦是如此?？梢詫⒘⒁?guī)者意旨、文本意圖和解釋主體意志作為三個向度，將黨內(nèi)法規(guī)解釋方法概括為原意解釋、體系解釋和論理解釋三類①。不同的解釋方法因考慮的因素以及提出問題的視角不同而具有不同功能，這就意味著在具體的情景下對同一個黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則使用不同的解釋方法進(jìn)行解釋可能會得出完全不同的解釋結(jié)果，容易存在不確定性。這就要求形成統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)解釋方法使用機(jī)制，確定各種黨內(nèi)法規(guī)解釋方法之間的位階關(guān)系，消除不確定性。通常情況下，應(yīng)將立規(guī)者意圖作為最優(yōu)先級，文本意圖次之，解釋者意志最末，因此，位階關(guān)系依次的排序應(yīng)當(dāng)為原意解釋、體系解釋、論理解釋。這種排序并不是一成不變的，在具體個案中若有充分理由則可以推翻各種解釋方法之間的優(yōu)先性排序，但必須加以嚴(yán)密的論證。

（一）原意解釋

原意解釋是眾多法律解釋方法中的首要方法，具有基礎(chǔ)性意義。黨內(nèi)法規(guī)是高度概括和抽象的，要理解其含義，首先就要從黨內(nèi)法規(guī)條文的文字含義入手。原意解釋的立足點(diǎn)在于語言，運(yùn)用語言規(guī)則對條文的文字、語法加以理解，通過探尋立規(guī)者的立規(guī)意圖和目的來說明黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和意義。原意解釋認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)解釋的目的就在于探求立規(guī)原意，因此，在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí)必須考慮到立規(guī)者制定條文的目的以及對條文實(shí)施所能達(dá)到的效果預(yù)期，而不能作出與其相反的解釋。

立規(guī)者的立規(guī)原意與黨內(nèi)法規(guī)文本之間的關(guān)系是運(yùn)用原意解釋方法時(shí)首先必須明確的核心問題，關(guān)系到在進(jìn)行解釋工作時(shí)是否要借助立規(guī)時(shí)的歷史材料以及是否應(yīng)當(dāng)由解釋主體對立規(guī)者意圖進(jìn)行“想象重構(gòu)”的問題。黨內(nèi)法規(guī)解釋工作必須遵循合法性、合理性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性的原則，因此在進(jìn)行解釋時(shí)必須更多地專注于法律文本，不能過度考慮立規(guī)者的目的及意圖，但同時(shí)應(yīng)注意研究黨的發(fā)展歷史。實(shí)踐證明，歷次黨內(nèi)法規(guī)的修改都與當(dāng)時(shí)黨內(nèi)形勢的變化、黨的政策方針的改變等息息相關(guān)。比如在黨的十八屆四中全會后，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第五次全體會議舉行并發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第五次全體會議公報(bào)》，要求強(qiáng)化對四中全會精神落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，抓緊修改黨風(fēng)廉政建設(shè)黨規(guī)黨紀(jì)和相關(guān)法律。[15]因此，進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋工作也要在合理的限度內(nèi)對立規(guī)當(dāng)時(shí)的政策方針等加以綜合考慮，而解釋者的價(jià)值偏好、觀念傾向等則必須排除在解釋過程之外。因而，在所有的解釋方法中，原意解釋的客觀性是最重要的，以滿足黨內(nèi)法規(guī)必須保持客觀性的要求。

（二）體系解釋

體系解釋應(yīng)遵循文本主義理念，立足于黨內(nèi)法規(guī)文本而存在，表現(xiàn)為對不確定的、含混的、模糊的文字意思進(jìn)行理解和闡明。[16]我國現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)包括“黨章—條例—準(zhǔn)則—規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”四個層次，各個層次規(guī)范的效力等級、調(diào)整內(nèi)容有所不同，共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的制度體系。[17]其中，《黨章》是黨內(nèi)“根本大法”，3部準(zhǔn)則與31部條例是黨內(nèi)法規(guī)體系的主干，而數(shù)千件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是黨內(nèi)法規(guī)體系的枝葉。[18]黨內(nèi)法規(guī)解釋是對黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的某部黨內(nèi)法規(guī)或者某些黨內(nèi)法規(guī)條文進(jìn)行解釋，為了避免破壞黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完整性，在進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋工作時(shí)必須遵循系統(tǒng)解釋的方法。

體系解釋的方法要求進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋時(shí)必須著眼于整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架，將需要解釋的黨內(nèi)法規(guī)條文與其他黨內(nèi)法規(guī)條文聯(lián)系起來，從該黨內(nèi)法規(guī)條文與其他黨內(nèi)法規(guī)條文的關(guān)系、該黨內(nèi)法規(guī)條文在所屬黨內(nèi)法規(guī)文件中的地位、所屬黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的聯(lián)系等方面入手，系統(tǒng)全面地分析該黨內(nèi)法規(guī)條文的含義和內(nèi)容，以免孤立、片面地理解該黨內(nèi)法規(guī)條文的含義，以免與高位階的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)解釋產(chǎn)生沖突。體系解釋的方法能夠有效地維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則文本的穩(wěn)定性、意義的安全性和行為的可預(yù)測性，以使黨內(nèi)法規(guī)解釋統(tǒng)一、合理、有序、適用。

（三）論理解釋

論理解釋以“解釋者”的意志為中心，在黨內(nèi)法規(guī)文本存在漏洞、黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則出現(xiàn)多重選擇沖突或矛盾并且解釋主體無法回避的情形時(shí)加以適用。論理解釋探求的是填補(bǔ)“法規(guī)漏洞”，在復(fù)數(shù)規(guī)則中作出裁量和選擇，因此主要適用于解釋主體的裁量性解釋，是三類解釋中唯一給予解釋主體以一定主觀能動性運(yùn)用空間的解釋種類。[19]但解釋主體的意志必須限制在黨內(nèi)法規(guī)文本的體系框架之內(nèi)，而不是任由解釋主體任意進(jìn)行主觀解釋。在運(yùn)用論理解釋的方法進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋時(shí)，對解釋主體的專業(yè)化水準(zhǔn)和素質(zhì)水平的要求比較高，而解釋主體因行政事務(wù)的拖累和現(xiàn)實(shí)需要的緊迫性往往不能達(dá)到要求，此時(shí)可考慮用學(xué)理解釋加以借鑒以節(jié)省資源和提高效率。

學(xué)理解釋一般是指由學(xué)者或其他個人、組織對法律規(guī)定所作的不具有法律約束力的解釋。同法律解釋體系一樣，在進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋體系建構(gòu)時(shí)，也不宜將學(xué)者或其他個人、組織對黨內(nèi)法規(guī)所作的解釋納入其中，但這并不意味著此類解釋沒有意義。黨內(nèi)法規(guī)在制定的過程中就注重吸納各方意見尤其是專家學(xué)者的建議，因此，當(dāng)解釋主體運(yùn)用論理解釋的方法作出裁量性解釋時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)理解釋也應(yīng)具有重大的參考價(jià)值。解釋主體可能因立場、精力、資源等因素導(dǎo)致對黨內(nèi)法規(guī)的理解過于片面或者不夠深入，而相關(guān)專家學(xué)者因其具有研究時(shí)間充分、理論論證豐富、立場相對中立等優(yōu)勢，所作的學(xué)理解釋具有很大的借鑒意義。當(dāng)然，學(xué)理解釋只能作為參考，解釋主體在黨內(nèi)法規(guī)文本的框架內(nèi)對其進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充和完善，黨內(nèi)法規(guī)解釋才能最終形成。

制度的生命在于實(shí)施，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本形成之后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的重心不再是解決無規(guī)可依的問題，而是如何提高制度執(zhí)行力來促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度有效落實(shí)和實(shí)施的問題。黨內(nèi)法規(guī)解釋體系作為黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，對于整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建同樣具有重要意義。因此，現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的重心應(yīng)當(dāng)由“立”向“釋”逐步轉(zhuǎn)移，重視借鑒法律解釋的有益經(jīng)驗(yàn)對黨內(nèi)法規(guī)解釋體系進(jìn)行建立和完善，從而以“良規(guī)”促發(fā)展、保善治。

【參考文獻(xiàn)】

[1]習(xí)近平.做焦裕祿式的縣委書記[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015：59.

[2]張志銘.法律解釋原理（上）[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（6）：50-61.

[3][7]李清偉.法理學(xué)[M].上海：上海人民出版社，2013：387-388.

[4]肖光輝.法理學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007：278.

[5]陳坤.重申法律解釋的明晰性原則[J].法商研究，2013，（1）：85-92.

[6]See L.Fuller，Positivism and Fidelity to Law：A Reply to Professor Hart，Harvard Law Review，Vol.71，No.4，1958.

[8]孫才華.論黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范化[J].湖湘論壇，2017，（1）：64-68.

[9][11]關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見[Z].2016-12.

[10]譚波.論黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬及其法治完善[J].江漢學(xué)術(shù)，2018，（4）：76-81.

[12]季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1999：16.

[13]郭書辰，徐君婷.簡析黨內(nèi)法規(guī)解釋的構(gòu)建原則與方法[J].中共樂山市委黨校學(xué)報(bào)，2018，（1）：71-76.

[14][16][19]劉平.法律解釋：良法善治的新機(jī)制[M].上海：上海人民出版社，2015：129，130-131.

[15]中紀(jì)委公報(bào)：抓緊修改黨風(fēng)廉政建設(shè)黨規(guī)黨紀(jì)和相關(guān)法律[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0114/c1001-26385941.html.

[17]金成波，張?jiān)?試論黨內(nèi)法規(guī)體系的完善[J].科學(xué)社會主義，2015，（6）：72-77.

[18]楊紹華.夯實(shí)黨執(zhí)政治國和自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)——中共中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人答記者問[J].求是，2014，（2）：36-38.

（責(zé)任編輯：王秀艷）