城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金使用問題初探

賀玲 薛成有 張雅潔

摘? ? ? 要：城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金的使用在提升居民自治意識、提高社區(qū)公共服務(wù)和社會管理工作水平等方面起到了積極的作用，但也出現(xiàn)了申報審批程序繁瑣、資金使用遲緩等問題。本文在整理相關(guān)文獻(xiàn)、掌握國內(nèi)公服資金使用情況的基礎(chǔ)上，選取成都市Q區(qū)為調(diào)研對象，通過走訪、座談、沙龍研討等方式，了解Q區(qū)公服資金使用情況。在肯定Q區(qū)公服資金在社區(qū)治理中發(fā)揮了積極作用的同時，提出相關(guān)建議，以期為推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有價值的參考。

關(guān)? 鍵? 詞：公服資金;城市社區(qū);社會治理;公共服務(wù)

中圖分類號：D669.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）09-0054-11

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)：“完善公共服務(wù)體系，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，形成有效的社會治理”，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。[1]城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金（以下簡稱公服資金）是指財政定額補(bǔ)貼社區(qū)居民自治，以社區(qū)居委會和社區(qū)社會組織為主體實施的滿足本社區(qū)成員共同需求的公共服務(wù)和社會管理項目經(jīng)費(fèi)。公服資金的科學(xué)合理使用日益成為市、區(qū)兩級政府完善城市社區(qū)治理機(jī)制、提高社區(qū)管理服務(wù)水平的重要舉措之一。成都市作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的示范城市，從2012年起大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，頒布了《成都市城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金管理辦法》，公服資金的使用對提升社區(qū)居民自治意識、增進(jìn)認(rèn)同感和歸屬感、提高社區(qū)公共服務(wù)和社會管理工作水平等發(fā)揮了積極的作用，但也出現(xiàn)了使用程序繁瑣、資金使用遲緩、審計監(jiān)管效率不高等問題。

當(dāng)前，利用公服資金促進(jìn)居民主動參與社區(qū)事務(wù)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理模式已在國內(nèi)多個城市推廣。不少專家學(xué)者圍繞社區(qū)治理、社區(qū)發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，然而對增強(qiáng)居民自治意識、促進(jìn)治理創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)——社區(qū)公服資金如何使用、如何管理等問題卻鮮有研究。筆者通過實地調(diào)研和沙龍研討等方式，依托四川省委黨校、成都市委黨校專家教授，得到了成都市Q區(qū)委社治委、區(qū)民政局等部門及街鎮(zhèn)鄉(xiāng)、各社區(qū)的大力支持，傾聽了社區(qū)干部的真實需求，了解了公服資金的使用情況;對比分析深圳、青島等城市用好用活公服資金的做法，借鑒其創(chuàng)新思路，在此基礎(chǔ)上，有針對性地提出了對策。

一、成都市Q區(qū)公服資金使用的基本情況

（一）相關(guān)政策文件概述

2012年，為完善成都市Q區(qū)城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金保障機(jī)制，加強(qiáng)城市公服資金管理，提高資金使用效率，按照《中共成都市委成都市人民政府關(guān)于深化社會體制改革加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會建設(shè)的意見》（成委發(fā)〔2011〕1號）及《成都市城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金管理辦法》（成財社[2012]46號）文件精神，Q區(qū)出臺了針對本區(qū)的“城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金管理辦法”（以下簡稱“辦法”），并于2016年進(jìn)行了修訂，于2018年進(jìn)行了再次修訂①。在《辦法》中明確規(guī)定：公服資金納入?yún)^(qū)財政預(yù)算安排，根據(jù)社區(qū)實際居住戶數(shù)，采取據(jù)實據(jù)效的補(bǔ)助分配方法。

補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：⑴社區(qū)規(guī)模為1000戶以下，每個社區(qū)20萬元;⑵社區(qū)規(guī)模為1000-2000戶，每個社區(qū)25萬元;⑶社區(qū)規(guī)模為2000-3000戶，每個社區(qū)30萬元;⑷社區(qū)規(guī)模為3000戶以上，在30萬元的基礎(chǔ)上，2016年每超過100戶增加4000元，2017年后每超過100戶增加5000元;⑸含農(nóng)集區(qū)和老城區(qū)的社區(qū)，每個社區(qū)另增加10萬元用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2017年，成都市民政局、市財政局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于提升城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金使用績效的通知》（成民發(fā)[2017]18號）進(jìn)一步明確公服資金的使用程序、評審制度，并首次引入負(fù)面清單管理模式，使公服資金使用更加具有前瞻性、高度透明化，也易于推廣。

（二）公服資金實際使用情況

⒈2016年度成都市Q區(qū)公服資金使用情況。2017年5月，四川HL會計師事務(wù)所對Q區(qū)39個社區(qū)進(jìn)行了公服資金使用審計。結(jié)果顯示：2016年度Q區(qū)總共投入公服資金1501萬元，實際可支配公服資金1613.18萬元（含上年滾存結(jié)余）。其中，已報銷金額為1372.42萬元，未報銷金額240.76萬元。39個社區(qū)中有36個社區(qū)項目整體完成情況良好，基本按照《辦法》進(jìn)行了申報、組織實施及資金管理，其余3個社區(qū)未使用公服資金。具體使用情況如圖1：

⒉2017年度Q區(qū)公服資金使用情況。2018年4月，四川DW會計師事務(wù)所對Q區(qū)39個社區(qū)進(jìn)行了公服資金使用審計。結(jié)果顯示：2017年Q區(qū)共結(jié)存公服資金2625.79萬元，使用資金811.29萬元，主要用于培育發(fā)展社會組織、社區(qū)志愿服務(wù)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和維修等（詳情如表1）。

（三）公服資金實施效果

公服資金的使用旨在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會管理一體化，以健全社區(qū)基本公共服務(wù)保障機(jī)制和社區(qū)基層治理機(jī)制為重點，提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平，提升社區(qū)治理能力，促進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展。從實施效果來看，主要有以下幾個方面：

⒈增強(qiáng)了基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。公服資金為基層黨組織開展社區(qū)公共服務(wù)提供了重要的資金保障，也成為社區(qū)黨建工作創(chuàng)新的重要抓手。培育社區(qū)自組織、創(chuàng)新文體公益活動以及“一戶一票”的征集等都對社區(qū)“兩委”成員的管理能力提出了新要求?！懊袷旅褡h、民事民定”的資金使用原則也鍛煉了“兩委”成員組織群眾、調(diào)動群眾、教育群眾的能力。社區(qū)“兩委”在公服資金使用過程中形成了由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，“兩委”成員具體分管，小組長、樓棟長組織實施的高效管理模式。以H社區(qū)為例：現(xiàn)戶籍人數(shù)2.2萬余戶，人口7.6萬人，下轄33個小組，社區(qū)發(fā)展治理難度大、任務(wù)重。社區(qū)“兩委”成員僅10人，通過建立9個黨支部，26個黨小組，增強(qiáng)了357名黨員的凝聚力和戰(zhàn)斗力。300多名黨員廣泛分布于社區(qū)各個小組，成功激發(fā)了2萬多戶居民的積極性和創(chuàng)造性，社區(qū)公共服務(wù)豐富多彩，居民滿意度得到提升。

⒉在一定程度上改善了居民的生活環(huán)境。2017年9月，成都市召開了城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理大會，明確提出要建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)，大力實施“老舊城區(qū)改造、背街小巷整治、特色街區(qū)創(chuàng)建、社區(qū)服務(wù)提升、平安社區(qū)創(chuàng)建”五大行動。成都市Q區(qū)結(jié)合會議精神，充分發(fā)揮公服資金服務(wù)于民的作用，各社區(qū)重點開展了背街小巷綜合治理行動。2017年共完成1.5萬平方米棚戶區(qū)、32個老舊院落及10個城中村改造，整治背街小巷15條，完成了128個社區(qū)綜治中心和29個村（社區(qū)）的“雪亮工程”建設(shè)，啟動7個鄰里中心建設(shè)項目。這些項目切實解決了背街小巷“臟、亂、差”的問題，改善和美化了居民生活環(huán)境，暢通了街道“微循環(huán)”，有效抵御了2018年夏季暴雨造成的城市內(nèi)澇，保障了居民正常生活，為打造高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)奠定了基礎(chǔ)。

⒊豐富了居民的精神文化生活。公服資金除了用于基礎(chǔ)設(shè)施維修外，大量的資金還用于開展豐富多彩的文體活動。以H社區(qū)為例：2016年，其使用公服資金開展了包括“幸福鄰里·周末歡樂嘉年華”社區(qū)融合拓展、“社區(qū)達(dá)人秀”尋找社區(qū)達(dá)人、重陽節(jié)二十四孝評選、親子趣味運(yùn)動會等8項大規(guī)模文體活動。這些活動基本覆蓋了社區(qū)各類人群的文體需求，貼近生活、寓教于樂，居民參與積極性高，增強(qiáng)了居民的主人翁意識，提高了居民的幸福感和滿意度;2017年，其使用公服資金開展了14項文體活動，除延續(xù)2016年常規(guī)項目外，還開創(chuàng)了社區(qū)健康安全講座、“喜迎十九大·社區(qū)故事會”、祝安康·慶誕辰集體生日會等6項專題活動，從居民需求出發(fā)，進(jìn)一步深化文明社區(qū)創(chuàng)建，提升居民思想道德素質(zhì)，弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，營造健康向上的道德風(fēng)尚。

⒋鍛煉和提升了居民的自治能力。根據(jù)“辦法”要求，公服資金項目在使用前需進(jìn)行多種形式的廣泛宣傳動員，明確告知轄區(qū)每個院落居民公服資金使用標(biāo)準(zhǔn)、范圍、使用程序以及決策和監(jiān)督、評議、審計辦法，要求發(fā)放“一戶一票”進(jìn)行宣傳和征求意見，主動向居民公開上一年度公服資金使用項目、開支情況、結(jié)余情況，確保居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。以L社區(qū)為例：“一戶一票”雖加大了社區(qū)工作量，但通過走訪調(diào)研，當(dāng)面傾聽居民的心愿，能夠近距離了解他們的不滿、不安、不便之處;評審及聽證階段要求“兩委”成員、社區(qū)議事會成員、社區(qū)居民代表廣泛參與;組織實施和監(jiān)督方面，由院落自治組織提出的項目，原則上由院落自治組織負(fù)責(zé)實施，社區(qū)自組織提出的項目，由社區(qū)自組織負(fù)責(zé)實施，居委會提出的項目，由居委會負(fù)責(zé)實施;項目主體在組織實施過程中，要接受社區(qū)監(jiān)督委員會及居民的監(jiān)督，真正做到了“社區(qū)事居民曉、居民定、居民享”，強(qiáng)化了居民的主體意識、責(zé)任意識、協(xié)商意識和規(guī)則意識，提高了社區(qū)居民的自治意識，鍛煉了社區(qū)居民的自治能力。

二、國內(nèi)城市社區(qū)公服資金使用經(jīng)驗借鑒

公服資金作為提高社區(qū)基層公共服務(wù)和社會管理水平，促進(jìn)社會全面進(jìn)步，使廣大居民平等參與社區(qū)治理、共享改革發(fā)展成果的重要措施，已在國內(nèi)多個城市試點和推廣并取得了良好的效果。其中，作為改革開放前沿城市的深圳市和沿海重要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的青島市，在城市社區(qū)公服資金使用方面成效顯著，值得借鑒。

（一）深圳市——大手筆做“微實事”

深圳市作為我國最早的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，改革開放四十多年取得了舉世矚目的成績。2017年，深圳實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值22438.39億元，位列全國第三，居民人均可支配收入52938.00元，完成一般公共預(yù)算收入3332.13億元。強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力為開展公共服務(wù)奠定了良好的資金基礎(chǔ)。

深圳“民生微實事”啟動于2014年，是專門針對社區(qū)居民切身需求而制定的公共類小微新增項目，由區(qū)級財政劃撥專項經(jīng)費(fèi)，社區(qū)居民自己決定項目內(nèi)容。凡是居民關(guān)注度高、受益面廣、單個項目資金量少（原則上不超過20萬元）并有助于建設(shè)平安、和諧、幸福社區(qū)的民生項目都可以申報①。2016年，“民生微實事”為社區(qū)提供了最高達(dá)200萬元的資金支持，全市644個社區(qū)經(jīng)費(fèi)可達(dá)12.88億元。以深圳市M社區(qū)為例：該社區(qū)梅林小學(xué)旁的人行道地面破損嚴(yán)重，學(xué)生上下學(xué)不方便，老人也容易絆倒摔傷。社區(qū)居民議事會上，居民提議通過“民生微實事”解決，議事會成員、社區(qū)“兩代表一委員”及居民代表開會審議通過了這個項目。完成整個工程耗時一個月，花費(fèi)15萬元，實實在在地解決了社區(qū)居民的困難?！懊裆嵤隆痹从诨鶎訉嵺`，居民自己“點菜”，自主“做菜”，受到了居民和社會各界的廣泛好評。

（二） 青島市——黨建引領(lǐng)，群眾監(jiān)督

青島市自2013年起開始設(shè)立黨組織服務(wù)群眾專項經(jīng)費(fèi)，每個城市社區(qū)黨組織可支配金額不少于20萬元，用于為群眾辦好事辦實事。為確保經(jīng)費(fèi)真正用于群眾關(guān)心關(guān)注的好事實事上，明確了“五用五不用”，“五用”即主要用于社區(qū)黨建服務(wù)品牌、黨員服務(wù)團(tuán)隊建設(shè)、服務(wù)設(shè)施建設(shè)、開展服務(wù)群眾主題活動和群眾迫切需要解決的其它服務(wù)事項;“五不用”即不得用于由財政或其他渠道支付資金解決的事項，具體為社區(qū)辦公開支、人員經(jīng)費(fèi)、政府已有資金安排的社區(qū)建設(shè)和服務(wù)項目、辦公用品和場所建設(shè)②。

青島市制定了嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)管理制度，保障黨員群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)：一是定期公示制度。通過社區(qū)公開欄、明白紙等形式，定期書面公示服務(wù)項目執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)使用和財務(wù)管理等情況;二是項目通報制度。項目完成后即召開專題會，將項目的資金使用情況向社區(qū)黨員和群眾代表通報，接受民主評議;三是述職評議制度。社區(qū)黨組織每年年底將資金使用情況向街道黨工委和黨員群眾述職，接受上級黨組織的考核和黨員、群眾的評議。對考核評議結(jié)果較差的，通過談話、誡勉等形式對黨組織書記進(jìn)行督促，限期整改。“兩通報”“兩評議”有效保證了專項經(jīng)費(fèi)的公開透明，也使項目經(jīng)費(fèi)真正地解決群眾之需、群眾之急。

三、成都市Q區(qū)社區(qū)公服資金使用存在的問題

2016年，成都市Q區(qū)財政局、區(qū)民政局聯(lián)合印發(fā)了“城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金使用管理辦法（2016年修訂版）”（以下簡稱2016年修訂版“辦法”），明確了公服資金的部門職責(zé)、資金安排、監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容，但各個社區(qū)在使用過程中仍存在一些問題，主要有以下幾個方面：

（一）公服資金總量不足與年年“結(jié)余”并存

2016年修訂版“辦法”規(guī)定，公服資金納入?yún)^(qū)財政預(yù)算安排，根據(jù)社區(qū)實際居住戶數(shù)，采取據(jù)實據(jù)效的補(bǔ)助分配方法。2017年Q區(qū)到位公服資金1436.13萬元，平均每個社區(qū)36.82萬元。以L社區(qū)為例：轄區(qū)內(nèi)6700戶，共計2.2萬人，2017年獲得公服資金48萬元，人均不足22元。L社區(qū)下轄部分安置小區(qū)，由于年久失修，道路管網(wǎng)損毀嚴(yán)重，為保障居民的生命財產(chǎn)安全，該社區(qū)80%的公服資金都用于維修基礎(chǔ)設(shè)施，影響了社會管理和文體類項目的資金支出。而即使是H社區(qū)等集體資金相對充裕的社區(qū)，2017年僅用于填補(bǔ)公服資金缺口就達(dá)300多萬元。

一方面是公服資金總量不足，而另一方面從審計結(jié)果來看，資金存在大量的結(jié)余（2016年全區(qū)未報銷金額240.76萬元，2017年未使用資金3250.63萬元）。主要原因在于大量公服項目尚未完工（完成），不符合報賬的條件。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)由于無法調(diào)動居民自籌資金，達(dá)不到公服資金的使用要求;也有部分社區(qū)考慮公服資金使用程序繁雜、使用經(jīng)費(fèi)無法報銷、資金審計嚴(yán)格等因素，不愿意使用公服資金。如W鄉(xiāng)、C鎮(zhèn)等生態(tài)移民重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在公服資金使用上效率較低。

（二）公服資金撬動居民自籌資金、社會資金的效果不佳

2016年修訂版“辦法”明確規(guī)定，用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、維修、建設(shè)等硬件項目的，項目資金補(bǔ)助部分不得超過該項目應(yīng)支付金額的50%，居民自籌資金部分（通過小區(qū)公共收益、居民眾籌、單位捐助等社會力量籌資方式，非財政資金投入）不得低于50%。在實際執(zhí)行中，幾乎100%的此類項目都由社區(qū)公共收益或是集體資金補(bǔ)齊，居民對于自籌資金搞基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)并不熱衷。其結(jié)果是集體資金充裕的社區(qū)如D社區(qū)、H社區(qū)花大力氣改造提升社區(qū)環(huán)境，社區(qū)教育培訓(xùn)、文體公益活動有聲有色;集體資金較為有限的社區(qū)如L社區(qū)、R社區(qū)等除進(jìn)行必要的道路管網(wǎng)改造外，用于居民文教活動的資金所剩無幾。

2016年修訂版“辦法”對于培育發(fā)展社會組織、社區(qū)志愿服務(wù)、社區(qū)文體公益活動等項目尚無明確的自籌資金要求。大部分社區(qū)在開展此類活動時也未引導(dǎo)居民眾籌，所需資金全部由政府提供的公服資金支出，沒有達(dá)到通過公服資金撬動居民自籌資金和社會資金的效果。部分安置小區(qū)居民長期習(xí)慣于政府提供的免費(fèi)服務(wù)，對社區(qū)文化書廊、老年人歌唱等廣受歡迎的活動也不愿意少量付費(fèi)參與。社會資金方面，由于社區(qū)公共服務(wù)項目基本屬于公益性質(zhì)，宣傳范圍大多局限于本社區(qū)內(nèi)，宣傳效果有限，社會資本入駐的整體積極性不高，尚未形成有效的補(bǔ)充。

（三）公服資金使用程序繁瑣，負(fù)面清單部分條款設(shè)置不合理、界限不夠清晰

2016年修訂版“辦法”要求，各社區(qū)務(wù)必做到“專戶管理、專賬核算、專款專用”。在使用程序上，明確了八個方面的規(guī)定動作，其中僅“一戶一票”的征集就需要社區(qū)普遍花費(fèi)2—3個月的時間。公服資金基本在每年的5月底前下?lián)艿礁魃鐓^(qū)，經(jīng)過項目評審、聽證、公示、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)，全年留給項目主實施的時間不足半年。2016年抽檢的39個社區(qū)中有3個社區(qū)未使用公服資金，而2017年未使用金額占可支配金額的37.34%。公服資金使用后，財務(wù)結(jié)算報賬程序頗為復(fù)雜，需簽字蓋章的部門和人員涉及較多（一般為5—8個）。簽字設(shè)置存在不合理之處，如所有的公服項目都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管負(fù)責(zé)人簽字，盡管項目在組織實施前有備案，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人無法做到每一個項目都親自管理、監(jiān)督，無法確定項目的實施效果。

公服資金實行“負(fù)面清單”管理制度，明確列出了“社區(qū)接待費(fèi)用、社區(qū)工作人員、居民小組長、治安巡邏等人員的加班補(bǔ)貼、垃圾清運(yùn)等費(fèi)用”在內(nèi)的“十二項”禁用類別，凡屬于該范圍內(nèi)的費(fèi)用，禁止使用公服資金。以“禁止用于治安巡邏人員的工資、加班費(fèi)”規(guī)定為例：該規(guī)定基于治安巡邏屬于公安聯(lián)防人員的職責(zé)范圍，在實際工作中，公安聯(lián)防人員關(guān)注重點是轄區(qū)的治安穩(wěn)定以及預(yù)防和制止違法犯罪活動，對于山體滑坡、河流污染、道路塌方等問題鮮有問及，而這些問題也是威脅群眾生命、財產(chǎn)安全的隱患，需要24小時巡查并及時上報、處理，僅僅依靠幾名社區(qū)工作者來完成顯然是不現(xiàn)實的。

（四）公服資金監(jiān)管機(jī)制尚未理順、審計效率不高

2016年修訂版“辦法”明確規(guī)定：“區(qū)財政局負(fù)責(zé)專項資金的預(yù)算編制，資金分配、撥付，資金使用監(jiān)管，預(yù)算績效管理等，區(qū)民政局負(fù)責(zé)審核、提供專項資金預(yù)算編制測算資料，提出預(yù)算分配建議，監(jiān)督指導(dǎo)資金的使用，組織開展公服資金審計、評價和培訓(xùn)等工作?！薄皩τ谶`反規(guī)定擠占挪用、虛報冒領(lǐng)、套取片區(qū)公服資金的單位和個人，依據(jù)《財政違法行為處罰規(guī)定條例》追究相關(guān)單位和個人的責(zé)任?！痹趯嶋H工作中，區(qū)財政局嚴(yán)格按照規(guī)定對資金進(jìn)行預(yù)算、撥付和管理等，區(qū)民政局每年也組織開展對資金審計和相關(guān)工作人員的培訓(xùn)。但上述監(jiān)管主要為事前及事后監(jiān)管，缺乏對項目實施過程的事中監(jiān)管。

2016年修訂版“辦法”要求，所有公服項目都必須由專業(yè)的會計師事務(wù)所（中介機(jī)構(gòu)）進(jìn)行審計。該規(guī)定保障了資金使用的安全性與合法性，但“一項目一審計”的實施程序在一定程度上導(dǎo)致了審計費(fèi)用居高不下，如公益插花、愛心書屋等小額項目，經(jīng)費(fèi)總額不足十萬元，但卻依然要支付幾千甚至近萬元的審計費(fèi)用。

（五）社區(qū)居民自組織培育不足、缺乏社工專業(yè)人才

公服資金的使用仍處于探索階段，尚未形成可以推廣、普遍適用的成熟模式。社區(qū)工作人員、居委會在申請、實施公服項目時，除基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)（維修）等硬件項目外，主要依靠引入社會組織開展服務(wù)，居民內(nèi)生自發(fā)聯(lián)結(jié)而成的社區(qū)自組織占比較少。“無論從法律地位還是產(chǎn)生民意的社會基礎(chǔ)來看，社區(qū)自組織都應(yīng)是推動社區(qū)發(fā)展的主體，增進(jìn)社區(qū)參與和實現(xiàn)社區(qū)自治的主力軍”[2]。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，居民自主參與社區(qū)服務(wù)的主動行為較少，主動意識薄弱。對于社區(qū)中的不合理行為，約有70.7%的居民認(rèn)為應(yīng)該由居委會出面解決，僅有13%的居民認(rèn)為應(yīng)該發(fā)動居民進(jìn)行勸阻，由居民自行解決（如圖3）。

在社區(qū)“兩委”成員中，具有社會學(xué)、人力資源管理等相關(guān)專業(yè)背景的社工人才匱乏，在引入和培育社會組織方面缺乏經(jīng)驗。相關(guān)部門也缺少對社會組織發(fā)展的指導(dǎo)和培訓(xùn)。社會組織本身良莠不齊，尚無統(tǒng)一的監(jiān)管平臺。如大部分社區(qū)都會在重陽節(jié)組織關(guān)愛慰問老人活動，但由于委托實施的社會組織不同，呈現(xiàn)的效果、資金使用情況也存在較大差異。

四、城市社區(qū)公服資金使用的建議

公服資金對于改善城市社區(qū)公共環(huán)境、增強(qiáng)居民自治意識、提高基層治理能力意義深遠(yuǎn)，為此，應(yīng)持續(xù)加大政府投入、積極撬動社會資金、優(yōu)化使用程序、切實提高資金使用效率。

（一）市、區(qū)兩級繼續(xù)增加財政投入

“辦法”自2012年頒布以來，幾經(jīng)修訂，財政投入也有了較大幅度的增長，2017年全市達(dá)到了每百戶一年4000元的標(biāo)準(zhǔn)，但與國內(nèi)發(fā)達(dá)城市、與成都市建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)、與人民對美好生活的需求仍有較大差距。2017年6月開始啟動的社區(qū)發(fā)展治理“五大行動”三年計劃為社區(qū)公共服務(wù)和社會管理注入了一支“強(qiáng)心劑”。但由于社區(qū)之間環(huán)境、設(shè)施差異較大，特別是一些老舊社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施、道路管網(wǎng)改造任務(wù)重，用于城區(qū)老舊院落改造的資金缺口較大，因而必須繼續(xù)增加政府財政投入。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件較好的區(qū)縣應(yīng)加大對城市公共服務(wù)和公共管理的配比投入，為解決如生態(tài)移民區(qū)人戶分離造成的資金分配不均等問題，建議以社區(qū)常住人口為標(biāo)準(zhǔn)，不再以戶籍人口為標(biāo)準(zhǔn)撥付資金，切實踐行以人民為中心的發(fā)展理念，以增加人民的幸福感、獲得感。

（二）建立沉淀資金處理機(jī)制

一是由社治委或民政局等部門牽頭對社區(qū)原“村公資金”和“公服資金”沉淀情況進(jìn)行清理，將滾存結(jié)余資金通過納入全區(qū)社區(qū)發(fā)展治理專項激勵資金、社區(qū)發(fā)展治理基金等方式統(tǒng)籌管理使用。二是完善資金調(diào)劑機(jī)制。因?qū)嵤┩恋鼐C合整治、生態(tài)移民等因素導(dǎo)致居民跨社區(qū)集中居住但建制未改變的，由街鎮(zhèn)鄉(xiāng)牽頭，經(jīng)居民代表會議或居民議事會表決同意，可向社治委、民政局等部門申請將社區(qū)公服資金相應(yīng)調(diào)劑到實際居住的社區(qū)，切實保障公服資金用好用活，提高使用效率。

（三）創(chuàng)新思路，多元化籌集資金

⒈引導(dǎo)居民自籌資金。社區(qū)公共服務(wù)和管理的根本是調(diào)動社區(qū)居民的積極性和創(chuàng)造性，參與社區(qū)發(fā)展治理。[3]財政投入固然重要，但社區(qū)居民的自籌資金也不可缺，尤其對于集體資金收益較少的社區(qū)，眾籌資金更為重要。因此，在宣傳動員階段要與居民充分溝通，讓其意識到資金“取之于民用之于民”;嚴(yán)格按照“辦法”要求公開、公示項目實施環(huán)節(jié)，邀請居民代表參與資金監(jiān)管;用好用活財政資金，凡投入較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目，均應(yīng)向居民公示成本核算，疊加“放大”收益，讓其認(rèn)識到自己的投入會得到較大的產(chǎn)出;對參與度較高的文化體育類項目，也要引導(dǎo)居民少量出資，培養(yǎng)居民自籌資金參與社區(qū)活動的意識和習(xí)慣;切實保障公服項目有序推進(jìn)、成效顯著，讓居民信任、滿意。

⒉充分調(diào)動社會資本。資本是逐利的，但利益本身包含物質(zhì)利益和精神利益。[4]在當(dāng)前國內(nèi)企業(yè)公益意識行為總體較為薄弱的背景下，讓資本獲得適當(dāng)?shù)木窭婕仁乾F(xiàn)實的需要，也有利于塑造企業(yè)的公益精神。[5]2017年，H社區(qū)舉辦的“重陽佳節(jié)”百家宴活動得到了四川銀河集團(tuán)黨總支、中建西部建設(shè)西南有限公司及稠州商業(yè)銀行的捐助，企業(yè)通過張貼橫幅、設(shè)置易拉寶、冠名等方式，有效宣傳了品牌文化，也贏得了社區(qū)居民的贊譽(yù)。該活動規(guī)模較大，僅參與百家宴的老人就達(dá)1219人，引起了Q區(qū)民政局、社治委及D街道黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的高度重視和新聞媒體的廣泛關(guān)注，捐助企業(yè)獲得了較大的社會效益。從實踐效果來看，推動社會資本參與社區(qū)公共服務(wù)，不僅可行而且能夠達(dá)到雙贏的效果。吸引社會資本，要擅于找好突破口，如轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)（單位）容易找到共鳴點;允許企業(yè)適度進(jìn)行廣告宣傳，讓企業(yè)“有利”可圖;增加活動環(huán)節(jié)的儀式感，讓企業(yè)被尊重、被感恩;加大活動宣傳力度，積極樹立正面典型形象，讓社會資本主動參與其中。

（四）分類施策，進(jìn)一步優(yōu)化使用程序

⒈明確負(fù)面清單的禁止范圍。公服資金使用尚處于探索階段，負(fù)面清單管理規(guī)定的出臺也不足三年。對此，應(yīng)理清公服資金哪些項目“可用”、哪些“不能用”的邊界，凡屬于已有財政或其他渠道支付資金解決的事項，均為禁止范圍;與群眾切身利益息息相關(guān)，對建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)有積極意義，又暫無資金出處的項目，應(yīng)通過深入調(diào)研，將其納入可用范圍;對于基層社區(qū)理解把握不準(zhǔn)、執(zhí)行有困難的一類項目（如項目組織實施的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，有些項目可以報銷，有些項目不能報銷），應(yīng)明確使用范圍，統(tǒng)一報賬尺度。

⒉合理減少部分優(yōu)質(zhì)項目的使用程序。針對公服資金使用程序繁瑣，報賬、審計材料較多的問題，可以借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗（如日本、新西蘭等），分類施策，簡化部分公服資金使用程序。例如征集項目環(huán)節(jié)，凡是連續(xù)兩年在居民投票中排名前三的優(yōu)質(zhì)（受歡迎）項目，第三年可以省略征集項目環(huán)節(jié)，直接進(jìn)入評審并決定實施。

⒊以會計年度核算作為資金考核的周期。公服資金作為政府定額補(bǔ)貼的專項資金，在資金的下?lián)?、使用、審核方式上都在一定程度上受到黨政機(jī)關(guān)辦公經(jīng)費(fèi)、項目經(jīng)費(fèi)的使用管理影響（如均需要經(jīng)費(fèi)申報，須有項目支撐，當(dāng)年劃撥當(dāng)年12月審計等）。不同的是，黨政機(jī)關(guān)辦公經(jīng)費(fèi)、項目經(jīng)費(fèi)一般為前一年的10月上報財政預(yù)算，當(dāng)年的2—3月經(jīng)費(fèi)即可到賬，而公服資金往往當(dāng)年的3月才開始申報，5月底才能完成下?lián)?，結(jié)算時間卻仍以當(dāng)年的12月為截止時間。對此，可以將每年財政實際下?lián)艿臅r間作為會計核算起點，如每年的5月至次年的4月，或是每年6月至次年5月，切實保障公服資金的使用周期。考慮公服資金管理是部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核的重要內(nèi)容，可在每年12月年終目標(biāo)考核時，以上一年度公服資金使用情況為指標(biāo)。

⒋靈活征集項目方式。可以先期借助微信、問卷星等現(xiàn)代信息技術(shù)，提高統(tǒng)計效率。針對部分使用現(xiàn)代信息技術(shù)有困難的居民，再進(jìn)行蹲點或走訪征集。針對當(dāng)前大部分社區(qū)在每年3月啟動項目征集的情況，可以利用春節(jié)前、元宵節(jié)等年終匯報和年初計劃等居民大會召開時間的節(jié)點，適時開展項目征集，提高征集效率。多數(shù)居民對于公服項目的主題、實施效果等很難提前預(yù)估、設(shè)計，可在征集項目時，提前列出參考性的項目，啟發(fā)引導(dǎo)居民。有條件的社區(qū)可在評審前組織相關(guān)項目主（社會組織）進(jìn)行項目路演，讓項目呈現(xiàn)更加直觀、具體，方便居民選出最有價值、最心儀的項目。

⒌整合資源，分類集中，提高審計效率?？梢杂蓞^(qū)民政局、區(qū)財政局牽頭，各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)按照公服資金使用的種類（2016年修訂版“辦法”分為七大類），招標(biāo)專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)分門別類、相對集中地進(jìn)行資金審計。這樣，不僅可以為基層項目負(fù)責(zé)人減負(fù)，降低單個項目的審計時間、費(fèi)用，還有利于同類項目之間進(jìn)行活動形式、費(fèi)用支出、實施效果等方面的橫向比較，切實提高公服資金的使用效益。

（五）引入社會組織，挖掘社區(qū)“能人”，培育壯大社區(qū)自組織

公服資金在使用程序、組織實施等方面都有一定的專業(yè)性，除基礎(chǔ)設(shè)施維修項目外，多數(shù)項目主要依托社會組織實施。社區(qū)發(fā)展治理歸根結(jié)底是要調(diào)動社區(qū)居民的有效參與。興趣是參與的基礎(chǔ)，可以興趣為依托，組織居民參加感興趣、群眾基礎(chǔ)較好的公服項目。在實施過程中，要擅于挖掘和培育骨干力量，尋找有意愿、有能力參與社區(qū)治理的居民，他們有社會地位（社區(qū)威望），能夠有效地影響社區(qū)內(nèi)其他人的態(tài)度和行為，承擔(dān)起帶頭人的責(zé)任，如樓棟長、退休的社區(qū)干部、有特殊才藝的能人等。社區(qū)“兩委”成員和社工等要把這些“能人”聚集起來，召開協(xié)商會議，帶動討論社區(qū)自組織的培育方向、活動內(nèi)容、所需資源等。在后期的協(xié)商會議中，應(yīng)邀請更多的居民參與進(jìn)來，培養(yǎng)居民自我解決問題的能力，實現(xiàn)成員的共同成長，促進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉? 鵬）