農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資管理模式優(yōu)化研究

徐光華 薛建菁 朱佳立

【摘要】? 農(nóng)村公路等農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。與國(guó)省道相比，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資面臨著養(yǎng)護(hù)任務(wù)重、責(zé)任主體不一致、融資渠道窄等問(wèn)題。文章從農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作的現(xiàn)狀出發(fā)，分析農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資困境的成因，以某地農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化實(shí)踐為例，探求多元化的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資管理模式優(yōu)化方案。

【關(guān)鍵詞】? 農(nóng)村公路;公路養(yǎng)護(hù);農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資

【中圖分類(lèi)號(hào)】? F810? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812（2019）17-0071-03

一、引言

農(nóng)村公路是保障農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的基本條件，建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好農(nóng)村公路（簡(jiǎn)稱“四好農(nóng)村路”）可以為廣大農(nóng)民脫貧致富奔小康提供更好的保障。為了規(guī)范農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理，促進(jìn)農(nóng)村公路可持續(xù)健康發(fā)展，2015年11月3日，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》，完善了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)法制建設(shè)，為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作提供了重要制度保障。2019年3月26日《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》的公布，為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)具體工作的開(kāi)展提供了更為專業(yè)化的技術(shù)支撐。

大量研究結(jié)果顯示，交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著明顯的促進(jìn)作用（Achour和Belloumi，2016;覃成林、柴慶元，2018;唐紅祥等，2018;張勛等，2018），對(duì)于農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村公路運(yùn)輸是助推農(nóng)民脫貧致富、實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略的重要設(shè)施保障，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要支撐（Qin和Zhang，2016;曾福生、蔡保忠，2018）。自2003年交通運(yùn)輸部根據(jù)中央“三農(nóng)”工作部署提出“修好農(nóng)村路”的建設(shè)目標(biāo)以來(lái)，各級(jí)地方政府及交通運(yùn)輸管理部門(mén)對(duì)于農(nóng)村公路的建設(shè)工作愈發(fā)重視。截至2014年，全國(guó)99.98%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.82%的建制村已經(jīng)修通公路，同時(shí)硬化路率也分別達(dá)到了98.08%和91.76%1。然而，在政府投資興建的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上往往存在著“重建設(shè)、輕養(yǎng)護(hù)”的現(xiàn)象（郭瑞萍，2009）。隨著多渠道農(nóng)村公路建設(shè)資金籌措機(jī)制的引入，以各級(jí)交通及運(yùn)輸管理部門(mén)為主的農(nóng)村公路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)主體能夠更有效、更靈活、更多元化地將資源在農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)兩個(gè)不同方面進(jìn)行合理配置（Sandberg和J?rgensen，2015;鄧燕、吉富星，2013）。

盡管交通運(yùn)輸部在《關(guān)于推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見(jiàn)》中提出，“要加快建立以公共財(cái)政分級(jí)投入為主，多渠道籌措為輔的農(nóng)村公路建設(shè)資金籌措機(jī)制”，在隨后出臺(tái)的《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》中也提出了養(yǎng)護(hù)資金“政府主導(dǎo)、多元籌資、統(tǒng)籌安排、?？顚Ｓ?、強(qiáng)化監(jiān)管、績(jī)效考核”的原則，但值得注意的是，與普通道路養(yǎng)護(hù)融資相比，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資受到來(lái)自“鄉(xiāng)財(cái)縣管”背景下融資主體與養(yǎng)護(hù)主體不一致（楊發(fā)祥、賈夢(mèng)宇，2013）、農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性水平較低且可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目較難分解（唐國(guó)華、孟丁， 2018）及集體、私人興建農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)權(quán)責(zé)主體不明確（郭瑞萍，2009）等多方面因素制約。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究大多從養(yǎng)護(hù)技術(shù)問(wèn)題、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資市場(chǎng)化及現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)融資管理模式評(píng)價(jià)等方面展開(kāi)研究，本文試圖通過(guò)對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資管理現(xiàn)狀的分析，剖析農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資困境的成因，并結(jié)合某地農(nóng)村公路市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)，探求農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資管理多元化之路。

二、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資管理現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)

《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》對(duì)于農(nóng)村公路的界定是：納入農(nóng)村公路規(guī)劃，并按照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修建的縣道、鄉(xiāng)道、村道及其所屬設(shè)施。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)則是指按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程，保持農(nóng)村公路路基、邊坡穩(wěn)定，路面、構(gòu)造物完好，保證農(nóng)村公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)而進(jìn)行的保養(yǎng)、修繕及改建等工作。

按照《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》（JTG/T 51902019）界定的養(yǎng)護(hù)作業(yè)性質(zhì)，養(yǎng)護(hù)工作類(lèi)型可分為養(yǎng)護(hù)工程和日常養(yǎng)護(hù)。養(yǎng)護(hù)工程包括預(yù)防養(yǎng)護(hù)工程、修復(fù)養(yǎng)護(hù)工程和應(yīng)急養(yǎng)護(hù)工程;而日常養(yǎng)護(hù)則包含如道路綠化、清潔以及路面和路燈、指示牌等設(shè)施的巡查、保養(yǎng)和修繕等日常工作。根據(jù)養(yǎng)護(hù)工作內(nèi)容、方式以及實(shí)施養(yǎng)護(hù)對(duì)象的不同，又可以將養(yǎng)護(hù)工作分為專業(yè)性養(yǎng)護(hù)與群眾性養(yǎng)護(hù)?！娥B(yǎng)護(hù)管理辦法》《養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》指出，專業(yè)化養(yǎng)護(hù)是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的發(fā)展方向，但對(duì)于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，特別是鄉(xiāng)道和村道等建設(shè)水平較低的道路來(lái)說(shuō)，群眾性養(yǎng)護(hù)在養(yǎng)護(hù)價(jià)格和靈活性上的優(yōu)勢(shì)則是其在當(dāng)前情況下無(wú)法被專業(yè)化養(yǎng)護(hù)完全取代的重要原因之一。從當(dāng)前的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀來(lái)看，盡管各級(jí)農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體都是當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府，但由于縣、鄉(xiāng)、村道不同的路況及養(yǎng)護(hù)工作內(nèi)容，其日常管養(yǎng)主體和主要養(yǎng)護(hù)類(lèi)型不盡相同?？h道的建設(shè)水平相對(duì)較高，也肩負(fù)著農(nóng)村公路與國(guó)省道等高級(jí)公路的連接樞紐作用，因此其養(yǎng)護(hù)的專業(yè)化要求較高，也更具備實(shí)施專業(yè)化養(yǎng)護(hù)的條件。而鄉(xiāng)道和村道建設(shè)水平相對(duì)較差，部分路段甚至不具備實(shí)施專業(yè)化的條件，此外鄉(xiāng)村道的交通壓力相對(duì)較小，因而對(duì)養(yǎng)護(hù)工作專業(yè)化的要求也相對(duì)較低。

（二）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資現(xiàn)狀

目前農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理資金主要來(lái)源有：（1）本級(jí)財(cái)政資金撥付的用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的公共財(cái)政預(yù)算資金。（2）上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的中央補(bǔ)助農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的專項(xiàng)資金，以及成品油消費(fèi)稅改革后省、市、縣級(jí)新增收入補(bǔ)助資金。（3）通過(guò)村民委員會(huì)等方式集體自籌的用于村道養(yǎng)護(hù)的資金。（4）個(gè)人及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體的捐助等。盡管農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資管理的原則也強(qiáng)調(diào)“多元籌資”，但在當(dāng)前的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)實(shí)踐中，公共財(cái)政預(yù)算資金、中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金及燃油稅費(fèi)改革新增收入補(bǔ)助資金等財(cái)政資金撥付仍然是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資的主要渠道。

PPP被認(rèn)為是一種有效利用私營(yíng)部門(mén)效率與資源提供高質(zhì)量公共服務(wù)的項(xiàng)目融資模式（賈康和孫潔，2009），也被廣泛地應(yīng)用于高速公路、國(guó)省道等高等級(jí)公路的建設(shè)與日常養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目中（孫慧等，2011）。然而，高速公路等高等級(jí)公路運(yùn)輸量和交通需求量較大，因此項(xiàng)目的交通需求風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，私營(yíng)部門(mén)也有較高的投資意愿（Oliveira等，2016），而農(nóng)村公路交通需求風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，因此直接將PPP項(xiàng)目套用至農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)中并非完全適用。一種可行的模式是根據(jù)可經(jīng)營(yíng)性對(duì)養(yǎng)護(hù)路段進(jìn)行分類(lèi)，農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)存在以下幾個(gè)可能的方向，縣市區(qū)近郊附近的土地增值開(kāi)發(fā)和旅游風(fēng)景區(qū)附近的旅游資源開(kāi)發(fā)（唐國(guó)華、孟丁，2018）。特別是后一種開(kāi)發(fā)模式得到較為廣泛的實(shí)踐，例如江蘇溧陽(yáng)的“1號(hào)”公路和河北張家口的“草原天路”。

綜上所述，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資困境的根本原因在于農(nóng)村公路可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與非可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合理分割。因此，改善農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀，首先要從資金出發(fā)，改變當(dāng)前農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)僅依靠財(cái)政撥款的單一融資方式，豐富農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資渠道，創(chuàng)新農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資管理模式，更多嘗試使用市場(chǎng)化、信息化的手段進(jìn)行農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理，提升農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金使用效率。

三、某地農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化實(shí)踐

某地位于所在省西南部，面積802平方公里，轄區(qū)內(nèi)山地、湖泊錯(cuò)雜，西部與A省交界，南部與Z省聯(lián)通，下轄各級(jí)公路總計(jì)約280公里，路況較為復(fù)雜，加之山地、水網(wǎng)分割，呈現(xiàn)出東部山區(qū)、中部城區(qū)、西部水鄉(xiāng)的特點(diǎn)。三省交界的地理位置加上復(fù)雜的路況條件，使得該地的公路養(yǎng)護(hù)特別是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)更加困難。為了提供更好的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)服務(wù)，自2015年開(kāi)始，該地開(kāi)始逐步試點(diǎn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化。

該地交通運(yùn)輸管理部門(mén)結(jié)合該區(qū)文化旅游資源豐富的特點(diǎn)，將全區(qū)農(nóng)村公路分為三類(lèi)道路養(yǎng)護(hù)標(biāo)段：老街和慢城景區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性標(biāo)段、景區(qū)范圍外的非經(jīng)營(yíng)性縣鄉(xiāng)道標(biāo)段和非經(jīng)營(yíng)性村道標(biāo)段。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性標(biāo)段，該地交通運(yùn)輸管理部門(mén)將其養(yǎng)護(hù)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移至景區(qū)管理處，僅保留對(duì)道路養(yǎng)護(hù)的巡查職能以保證景區(qū)管理處道路養(yǎng)護(hù)的質(zhì)量;而對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性標(biāo)段，該地交通管理部門(mén)又進(jìn)一步將其劃分為適合通過(guò)市場(chǎng)化管理模式運(yùn)作的非經(jīng)營(yíng)性縣鄉(xiāng)道和非經(jīng)營(yíng)性村道。對(duì)于交通運(yùn)輸量較大、道路養(yǎng)護(hù)專業(yè)化要求高的非經(jīng)營(yíng)性縣鄉(xiāng)道，該地交通局以總包形式、計(jì)量外包和工程外包等形式將道路綠化、清掃、保潔等日常養(yǎng)護(hù)工作以及路面大中修等養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目外包給道路養(yǎng)護(hù)企業(yè)負(fù)責(zé)。該地交通局定期對(duì)養(yǎng)護(hù)路段進(jìn)行檢查，并以“取消下一期養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目招投標(biāo)資格”等懲罰或警示措施，確保了養(yǎng)護(hù)效率和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。而建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較差的非經(jīng)營(yíng)性村道則實(shí)施群眾性養(yǎng)護(hù)。

該地分標(biāo)段道路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化模式較好地剝離了轄區(qū)農(nóng)村公路中可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與非可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通過(guò)可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目公私合營(yíng)（PPP）模式的開(kāi)展，一方面能夠?qū)⒖山?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方，緩解了交通運(yùn)輸管理部門(mén)的運(yùn)營(yíng)管理能力不足問(wèn)題，另一方面可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目歸屬于公共部門(mén)的部分經(jīng)營(yíng)所得也能夠彌補(bǔ)其他非經(jīng)營(yíng)性路段的養(yǎng)護(hù)資金不足問(wèn)題。而非經(jīng)營(yíng)性縣鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)工程的總包使得該地交通局的職責(zé)進(jìn)一步明確為對(duì)標(biāo)段養(yǎng)護(hù)單位工作的巡查監(jiān)督，通過(guò)市場(chǎng)化方式最大程度地提升了該地農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的效率。而通過(guò)以下一階段招投標(biāo)資格作為養(yǎng)護(hù)單位的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，也能夠以最低的監(jiān)督成本實(shí)現(xiàn)對(duì)承包方養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的有效監(jiān)控。

四、多元化的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理模式

（一）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資管理機(jī)制創(chuàng)新

融資是困擾農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的根本原因，而農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)融資難，特別是難以吸引私營(yíng)部門(mén)資金的原因則是沒(méi)有對(duì)農(nóng)村公路的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行有效合理的區(qū)分。本文某地農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化實(shí)踐中最寶貴的經(jīng)驗(yàn)在于該地交通運(yùn)輸管理部門(mén)結(jié)合了該區(qū)自然與文化旅游資源豐富的特點(diǎn)，有效地將旅游資源較為集中區(qū)域的農(nóng)村公路路段劃歸經(jīng)營(yíng)性路段，并通過(guò)公私合營(yíng)（PPP）模式將這些路段的養(yǎng)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)，在激活這部分路段經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，降低自身的養(yǎng)護(hù)管理工作壓力，同時(shí)合營(yíng)所得也為其他非經(jīng)營(yíng)性路段養(yǎng)護(hù)提供資金支持。該地養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化實(shí)踐受益于該區(qū)豐富的旅游文化資源，但是其結(jié)合區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)融資管理機(jī)制的思路值得其他地區(qū)借鑒。

（二）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理市場(chǎng)培育

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化不僅能夠提升養(yǎng)護(hù)效率和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，更能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，降低農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)成本，緩解養(yǎng)護(hù)資金不足的問(wèn)題。且隨著養(yǎng)護(hù)行業(yè)市場(chǎng)化水平的進(jìn)一步提升，特別是養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目標(biāo)期延長(zhǎng)、中標(biāo)項(xiàng)目收益逐漸穩(wěn)定之后，道路養(yǎng)護(hù)企業(yè)也將有更高的積極性采購(gòu)更為專業(yè)的大型道路設(shè)備，進(jìn)一步提升養(yǎng)護(hù)效率。而以“投標(biāo)”資格作為懲戒措施，也能夠有效地保障項(xiàng)目質(zhì)量。

（三）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)信息化建設(shè)

隨著物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的不斷提升，使用信息化手段可以實(shí)現(xiàn)路況實(shí)時(shí)分析、交通基礎(chǔ)設(shè)施故障及時(shí)排查與道路養(yǎng)護(hù)資源的合理配置（Ribeiro等，2019;Yang等，2018）。加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理信息化建設(shè)不僅能夠提升道路養(yǎng)護(hù)效率，提高道路運(yùn)行的可靠性，及時(shí)的故障及隱患排查也能夠降低路面損毀、大中修的頻率，降低養(yǎng)護(hù)成本，提升農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金使用效率。

五、總結(jié)

農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及養(yǎng)護(hù)是國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要設(shè)施保障。本文從我國(guó)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀出發(fā)，剖析農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理存在的主要問(wèn)題，結(jié)合某地農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和不足，針對(duì)性地提出了投融資管理機(jī)制創(chuàng)新、市場(chǎng)化培育和信息化建設(shè)三個(gè)方面的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理優(yōu)化建議。本文不僅從公路養(yǎng)護(hù)視角豐富了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面的研究，更對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)實(shí)踐提出了合理的參考與借鑒。X

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