環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)路徑

劉鵬

摘? ? ? 要：生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要全社會(huì)的共同參與。為保證“多元參與及其有效性”，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織連接公眾與政府、社會(huì)之間的橋梁紐帶作用。目前，環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的格局尚未形成，因此，政府應(yīng)加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的扶持力度，加快推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展和成長(zhǎng);環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)克服自身存在的能力不足和資質(zhì)短板，盡力承接政府更多的職能。在政府主導(dǎo)下，營(yíng)造全社會(huì)共同參與的氛圍，這樣，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體的“多元化”，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大格局。

關(guān)? 鍵? 詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù);環(huán)保社會(huì)組織;參與機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.9? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）09-0091-06

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)已成為“五位一體”發(fā)展總體布局中具有重要戰(zhàn)略地位的一部分，是可持續(xù)發(fā)展的有力支撐。生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其能夠改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系，不斷提高人們的生活質(zhì)量，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力。生態(tài)環(huán)境保護(hù)彰顯了一個(gè)社會(huì)的文明進(jìn)步狀態(tài)和每一個(gè)社會(huì)個(gè)體的文明素質(zhì)。[1]我國(guó)要解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾和問(wèn)題就必須“構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的制度體系”，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，并對(duì)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制作出了具體部署。2017年3月，民政部網(wǎng)站公布了環(huán)境保護(hù)部、民政部共同出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》指出，以環(huán)保社會(huì)團(tuán)體、環(huán)?；饡?huì)和環(huán)保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的環(huán)保社會(huì)組織是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要力量。同時(shí)要求各級(jí)環(huán)保部門(mén)、民政部門(mén)要高度重視環(huán)保社會(huì)組織工作，并且明確了指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，提出到2020年，在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全環(huán)保社會(huì)組織有序參與環(huán)保事務(wù)的管理體制，基本建立政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會(huì)組織制度，基本形成與綠色發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的定位準(zhǔn)確、功能完善、充滿(mǎn)活力、有序發(fā)展、誠(chéng)信自律的環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展格局。目前，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，環(huán)保社會(huì)組織所具有的宣傳教育、組織動(dòng)員、專(zhuān)業(yè)執(zhí)行等方面的功能越來(lái)越受到政府和社會(huì)的廣泛認(rèn)可，在增強(qiáng)公眾參與意識(shí)、提供環(huán)保法律援助、監(jiān)督環(huán)保違法行為、參與環(huán)保法制建設(shè)等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。因此，將環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境保護(hù)主體之一納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中，并構(gòu)建一套行之有效的參與機(jī)制，既有助于促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織的全面發(fā)展，也有助于加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革。

一、環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要環(huán)保社會(huì)組織的參與

我國(guó)歷來(lái)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了一系列的頂層設(shè)計(jì)，將監(jiān)督、執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)治理、信息公開(kāi)、社會(huì)參與等納入其中。2014年4月24日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》），確立了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”，明確規(guī)定了公民和社會(huì)組織的參與權(quán)以及環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的途徑和方式，專(zhuān)章規(guī)定信息公開(kāi)和公眾參與，鼓勵(lì)環(huán)保社會(huì)組織對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督。1978年5月，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)成立，這是我國(guó)最早的環(huán)保社會(huì)組織。自20世紀(jì)90年代起，環(huán)保社會(huì)組織開(kāi)始大規(guī)模興起。1995年，“自然之友”組織發(fā)起了保護(hù)滇金絲猴和藏羚羊行動(dòng)，引發(fā)了環(huán)保社會(huì)組織的第一次發(fā)展高潮，很多環(huán)保社會(huì)組織開(kāi)展了大量的保護(hù)和宣傳活動(dòng)。[2]環(huán)保社會(huì)組織具有社會(huì)組織的一般特征，即公益性、民間性、組織性、自治性、志愿性等，但環(huán)保社會(huì)組織的獨(dú)特之處是以保護(hù)環(huán)境為宗旨，因此，環(huán)保社會(huì)組織作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體之一，其很重要的作用就是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督。經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，環(huán)保社會(huì)組織已經(jīng)逐漸成熟并擴(kuò)展到各省、市，在規(guī)模和數(shù)量上日益擴(kuò)大和增加，其所倡導(dǎo)的公平發(fā)展理念和環(huán)境正義對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響逐漸增強(qiáng)。[3]事實(shí)證明，政府在短期的應(yīng)急性環(huán)境管理中具有極強(qiáng)的力度和成效，但傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式存在不可持續(xù)的硬缺陷。[4]因此，政府在制定環(huán)保決策過(guò)程中，環(huán)保社會(huì)組織的有效參與無(wú)疑是保證政府決策科學(xué)合理的重要前提條件;在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，如果政府部門(mén)對(duì)企業(yè)行為和生產(chǎn)的產(chǎn)品是否符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管不到位，環(huán)保社會(huì)組織的監(jiān)督則能夠彌補(bǔ)政府部門(mén)監(jiān)管的不足，并為政府部門(mén)減輕監(jiān)管壓力。

（二）公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要環(huán)保社會(huì)組織作為平臺(tái)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，事關(guān)公眾的整體利益，需要全社會(huì)的共同努力。黨的十九大報(bào)告提出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。”為各領(lǐng)域治理理念的轉(zhuǎn)變和治理體制改革指明了方向。生態(tài)環(huán)境保護(hù)就是要增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)，就是在自然社會(huì)中作出“最好的行為”。但在現(xiàn)實(shí)中，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的路徑并不多，政府有限的環(huán)保投訴窗口無(wú)法滿(mǎn)足公眾反映環(huán)境問(wèn)題的需求。這就需要在政府的主導(dǎo)下，以環(huán)保社會(huì)組織為平臺(tái)，將公眾的個(gè)體訴求通過(guò)環(huán)保社會(huì)組織集中反饋給相關(guān)政府部門(mén)，并利用不同的媒體渠道引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，使得公眾利益能夠得到及時(shí)、有效的保護(hù)。以此充分體現(xiàn)公眾的主體地位，最大限度保障公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，從而激發(fā)公眾參與的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（三）環(huán)保民事公益訴訟需要專(zhuān)業(yè)環(huán)保社會(huì)組織的有效介入

（二）明確環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的身份定位

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是政府的重要職能，但這并不等于生態(tài)環(huán)境保護(hù)全部要由政府來(lái)包攬，完全由財(cái)政投入和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而是可以利用市場(chǎng)機(jī)制，以合理的成本實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最大效益。環(huán)保社會(huì)組織自身定位不明確限制了其作用的發(fā)揮，為此，應(yīng)明確其以下身份：一是環(huán)保倡導(dǎo)者。環(huán)保社會(huì)組織作為公益性團(tuán)體，應(yīng)利用自身與公眾之間的信任感和親和力積極開(kāi)展環(huán)保宣傳工作，走進(jìn)社區(qū)，深入校園，宣傳生態(tài)保護(hù)理念、環(huán)保購(gòu)物行為、綠色生活方式等，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念落實(shí)到基層。二是服務(wù)提供者。環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)明確自身職責(zé)，積極開(kāi)展大氣污染防護(hù)、垃圾分類(lèi)、動(dòng)植物救助等生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，細(xì)化服務(wù)內(nèi)容，量化服務(wù)效果，為環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供預(yù)防措施和保護(hù)機(jī)制。三是行為監(jiān)督者。在現(xiàn)實(shí)中，由于違法排污行為具有常發(fā)性、隨機(jī)性和難以監(jiān)督性，政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源監(jiān)督到每一個(gè)污染源，而環(huán)保社會(huì)組織是監(jiān)督違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的力量。環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)利用自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督者的作用，積極開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)調(diào)查，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行排查，有一定資質(zhì)的環(huán)保社會(huì)組織可以提供生態(tài)環(huán)境檢測(cè)報(bào)告，監(jiān)督企業(yè)綠色生產(chǎn)、政府環(huán)保工作以及其他單位或個(gè)人的環(huán)保行為，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。四是生態(tài)捍衛(wèi)者。環(huán)保社會(huì)組織作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體之一，雖然在參與技能方面有了不同程度的提高，但還需要搭建參與環(huán)境決策的平臺(tái)，以確保環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境決策的廣泛性與公平性。同時(shí)，環(huán)保社會(huì)組織還應(yīng)在環(huán)境測(cè)評(píng)、環(huán)境監(jiān)督等方面加強(qiáng)與政府和企業(yè)的深度合作，并主動(dòng)參與政府的環(huán)境決策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的技能，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的能力。

（三）營(yíng)造環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好氛圍

在全社會(huì)樹(shù)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，培育生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得成效的前提。生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)強(qiáng)調(diào)的是人與自然和諧相處，追求的是人與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是處理人與自然、社會(huì)相互關(guān)系的自覺(jué)行為。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念是“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”，是人對(duì)待自然環(huán)境的一種進(jìn)步理念。[8]為此，應(yīng)該做好以下工作：一是鼓勵(lì)公眾和環(huán)保社會(huì)組織對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，對(duì)公眾和環(huán)保社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)有明確規(guī)定的，要廣泛宣傳并鼓勵(lì)其參與。在重大項(xiàng)目決策前，應(yīng)按照法律法規(guī)要求做好環(huán)保測(cè)評(píng)工作，充分發(fā)揮公眾和環(huán)保社會(huì)組織的監(jiān)督作用。二是大力倡導(dǎo)和實(shí)施全民環(huán)保教育活動(dòng)。結(jié)合中國(guó)傳統(tǒng)文化“天人合一”等生態(tài)理念，構(gòu)建人與自然和諧共生的生態(tài)文化，環(huán)保社會(huì)組織對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)不僅是提供服務(wù)，更重要的是幫助公眾增強(qiáng)“生態(tài)環(huán)保意識(shí)”，提升公眾自我管理的能力，宣傳文明、節(jié)約、綠色、低碳的消費(fèi)方式和生活方式，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)深植于公眾的思想和行動(dòng)之中。通過(guò)各種媒介宣傳將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念滲透到生產(chǎn)和生活的各個(gè)方面，以社區(qū)和環(huán)保社會(huì)組織為依托開(kāi)展各種宣傳教育活動(dòng)，以增強(qiáng)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，形成人人主動(dòng)參與的良好氛圍，讓公眾對(duì)環(huán)境的愛(ài)護(hù)、管理和監(jiān)督成為一種習(xí)慣，使“簡(jiǎn)約適度、綠色低碳”的生活方式落到實(shí)處。三是提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品來(lái)滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。運(yùn)用節(jié)能、節(jié)水等產(chǎn)品推動(dòng)形成全社會(huì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的大格局，讓生產(chǎn)和生活的資源循環(huán)利用實(shí)現(xiàn)有效鏈接。

（四）完善環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度體系

環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要一系列相關(guān)的制度作保障，為此，應(yīng)建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，堅(jiān)持科學(xué)管理和嚴(yán)格管理，堅(jiān)決杜絕各類(lèi)非法環(huán)保社會(huì)組織從事違法活動(dòng)，從完善法律法規(guī)和社會(huì)組織管理體制入手，確保環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有合理性和合法性，提高環(huán)保社會(huì)組織參與的效率和水平。用制度保障環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)保，就是要把各類(lèi)環(huán)保社會(huì)組織納入到生態(tài)環(huán)保治理體系之中，建立體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的目標(biāo)體系、獎(jiǎng)懲機(jī)制。[9]一是明確法定權(quán)利。環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)就是要形成“共建共治共享”的社會(huì)治理格局，因此，應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，明確環(huán)保社會(huì)組織的環(huán)境權(quán)利，并對(duì)訴訟權(quán)作專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。二是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。定期對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的人員管理、機(jī)構(gòu)信譽(yù)、服務(wù)效果等進(jìn)行評(píng)估，使運(yùn)行效果良好、具有社會(huì)公信力的環(huán)保社會(huì)組織獲得良好發(fā)展，淘汰信用較差、違法亂紀(jì)的環(huán)保社會(huì)組織，以此引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織樹(shù)立正確的發(fā)展觀念和價(jià)值取向。

（五）構(gòu)建政府部門(mén)與環(huán)保社會(huì)組織合作機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因此，應(yīng)按照系統(tǒng)工程的思路構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與的生態(tài)環(huán)境保護(hù)大格局，強(qiáng)化環(huán)保社會(huì)組織參與意識(shí)，健全環(huán)保社會(huì)組織參與機(jī)制。一是要保證“政社分開(kāi)”，強(qiáng)調(diào)環(huán)保社會(huì)組織的自治性和公益性，科學(xué)制定環(huán)保社會(huì)組織的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度;二是轉(zhuǎn)移政府部門(mén)的部分環(huán)保職能，突出環(huán)保部門(mén)統(tǒng)籌與推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)的職能，將環(huán)境監(jiān)督和測(cè)評(píng)職能逐步轉(zhuǎn)移給環(huán)保社會(huì)組織;三是拓寬環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境維權(quán)訴訟渠道，使環(huán)保社會(huì)組織的監(jiān)督作用得以充分發(fā)揮，并在維權(quán)訴訟補(bǔ)償中得到相應(yīng)的激勵(lì);四是加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，政府部門(mén)應(yīng)組織開(kāi)展相關(guān)的環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)，依托科研院所幫助環(huán)保社會(huì)組織提升環(huán)保技術(shù)和水平;五是在資金上保障環(huán)保社會(huì)組織的正常運(yùn)行，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式鼓勵(lì)和支持環(huán)保社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并將環(huán)保宣傳教育活動(dòng)委托給環(huán)保社會(huì)組織開(kāi)展;六是拓寬環(huán)保社會(huì)組織參與渠道，通過(guò)環(huán)保決策聽(tīng)證會(huì)、重大決策集體討論、政府信息公開(kāi)等方式使環(huán)保社會(huì)組織參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策與行動(dòng)中來(lái)，如在政府部門(mén)制定環(huán)境公共決策過(guò)程中，讓環(huán)保社會(huì)組織在事前、事中和事后全面介入，從而確保環(huán)境公共決策的公正、透明、合理、合法。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）