精準扶貧視域下的農(nóng)村危房改造研究

鄭澤萍 胡梓淳 陳榕澤

[摘 要]近年來，精準扶貧政策是國家和人民關(guān)注的熱點，而危房改造是其中的重要一環(huán)。調(diào)研小組在肇慶市高要區(qū)活道鎮(zhèn)開展實地走訪調(diào)查，從危房改造戶的貧困類型、家庭情況及危房改造后房屋面積、政府補助資金等方面進行研究，得出危房改造戶面臨資金籌集困難、土地資源利用不合理、無臨時居住點、危房改造效果不佳等問題。為此，調(diào)研小組提出了精準聚焦籌資困難問題、精準整合危房改造資源、精準獲取危房改造援助、精準制定專款監(jiān)督制度等措施，為農(nóng)村危房改造相關(guān)政策實施提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]精準扶貧;農(nóng)村;危房改造

[中圖分類號]F301.3 [文獻標識碼]A

2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2015年6月，習近平在貴州考察期間明確提出了六個精準的要求，即“扶持對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。精準扶貧，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。四十年的改革開放，使數(shù)億中國人甩掉了貧困的帽子，但中國的扶貧任務仍然艱巨。在精準扶貧中，危房改造是實現(xiàn)“八有一超”脫貧標準中重要的一環(huán)，也是直接關(guān)乎農(nóng)村百姓生活的重點問題。

1 精準扶貧視域下農(nóng)村危房改造調(diào)研概述

農(nóng)村危房改造是由農(nóng)村困難家庭自愿向政府申請、政府予以補助、采用新建、改建、擴建、修繕、置換、租用等方式實行住房救助的一項公共政策，是改善民生、促進社會穩(wěn)定、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。作為脫貧工作的一項指標，有房可住、住得安心是危房改造的初衷，在解決溫飽問題的基礎(chǔ)上，將危房改造放在衡量指標的第一位，更加凸顯“住”的重要性。因此，對危房改造的研究凸顯精準扶貧政策在脫貧工作的作用。

2018年7月，調(diào)研小組赴肇慶高要活道鎮(zhèn)參加社會實踐，并在部分村莊走訪調(diào)查，深入了解農(nóng)村危房改造現(xiàn)狀。在各村村委會工作人員的協(xié)助下，調(diào)研小組對活道鎮(zhèn)農(nóng)村危房改造戶主10余人進行調(diào)研，其中多數(shù)為家庭人數(shù)只有1人的無勞動力的經(jīng)濟困難家庭，符合精準扶貧政策的對象標準。調(diào)研對象對房屋的改造基本表示滿意，危房改造不僅消除了他們的居住風險，也解決了他們常年面臨的風吹日曬問題，使其生活質(zhì)量得到明顯改善。在危房改造過程中，改造戶也遇到了一些問題，如籌資困難、住宿不便以及工程時間長等。

隨后，在鎮(zhèn)政府和村委會的協(xié)助下，調(diào)研小組收集整理部分危房改造數(shù)據(jù)，進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計并制作危房改造戶詳細信息表，采用文獻研究法、問卷調(diào)查法和訪談法等，對收集到的數(shù)據(jù)進行處理，綜合分析當?shù)匚７扛脑煺邔嵤┑臓顩r及存在問題，并提出相關(guān)對策建議。

2 精準扶貧視域下農(nóng)村危房改造存在的問題

調(diào)研小組通過調(diào)查走訪，查閱政府提供的相關(guān)參考資料，對已有數(shù)據(jù)進行分析，總結(jié)出農(nóng)村危房改造過程中存在的問題，主要分為改造資金問題、改造資源問題和改造效果問題。

2.1 精準扶貧視域下危房改造的資金問題

貧困戶在危房改造期間籌資困難。走訪危房改造的貧困戶時，調(diào)研小組問及“在危房改造過程中遇到什么困難”，得到的反饋基本是“籌集資金比較困難”。在現(xiàn)有的扶貧政策下，一部分貧困戶通過政府扶持、自我集資和社會援助等形式完成了危房改造，但仍有部分貧困戶在完成住房框架的建設(shè)后，因資金短缺無法裝修而導致入住的擱置。分析其中的原因，一是未完成改造的貧困戶在貧困類型上屬于分散供養(yǎng)五保戶，他們沒有收入，危房改造依靠個人籌資或與工程隊協(xié)商延后付款的方式才可能完成，而撥款往往需要在改造的房屋框架建成并經(jīng)過相關(guān)部門驗收及審批等流程后才能獲得。二是房屋的結(jié)構(gòu)設(shè)計加重籌資負擔，小組發(fā)現(xiàn)大部分貧困戶在新房設(shè)計建設(shè)上會選擇再建造半層，用來儲存物資或作其他用途，以改變當前的生活狀況，這在一定程度上增加了建造的費用。三是危房改造需要投入大量的資金，一般在25000元以上，這個數(shù)額對于貧困戶來說難以籌集，特別是對于沒有親戚的孤寡貧困戶，大多數(shù)村民有“有借無回”的顧忌，因此借錢給貧困戶進行危房改造的積極性普遍不高。

貧困戶危房改造名額有限。小組走訪了完成改造的貧困戶、未開始改造的貧困戶及危房改造過程中的貧困戶。在走訪尚未進行改造的貧困戶時，發(fā)現(xiàn)有些房屋已經(jīng)出現(xiàn)了比較危險的情況，如房屋屋頂損壞造成雨天漏水、墻體裂痕導致房屋隨時會因受力不均而倒塌等。分析其中的原因，一是每年用于扶貧的下?lián)苜Y金有限，精準扶貧八項指標的完成需要資金支持，在緊張的資金使用條件下，危房改造工作不得不指標式地開展。二是“救危救急”還是“救困救窮”，二者在幫扶層面上存在對立的關(guān)系，危急和窮困可以同時出現(xiàn)在一戶貧困戶中，但是有限的資金，以什么標準對貧困戶進行幫扶成為令人困擾的問題。三是一部分貧困戶經(jīng)濟狀況有所好轉(zhuǎn)，按照現(xiàn)有標準進行評判，可能出現(xiàn)“年年排不上號”的情況。

2.2 精準扶貧視域下危房改造的資源問題

貧困戶在危房改造期間沒有固定的臨時居住點。小組在走訪中發(fā)現(xiàn)，危房改造的重心更多地被放在房屋安全等級評定和改造進程上，在貧困戶臨時住宿上花的精力較少。分析其中的原因，一是貧困戶沒有多余的房屋資源，在危房改造期間只能在原房屋中居住。二是部分貧困戶性格較孤僻或精神狀況較差，親戚不愿意和他們共同居住。

土地資源利用存在不合理的情況。小組發(fā)現(xiàn)有部分改造房在建成后貧困戶已經(jīng)去世的情況，房屋所有權(quán)歸親戚所有，但親戚并不常住，出現(xiàn)空置房的現(xiàn)象，造成土地資源浪費。因此，危房改造的貧困戶在沒有臨時居住點的情況下，需要重新尋找空地或荒廢地進行房屋改造。

2.3 精準扶貧視域下危房改造的效果問題

危房改造的援助資金分配不均影響效果。通過分類對比相關(guān)數(shù)據(jù)，小組發(fā)現(xiàn)對貧困戶的援助可以分為3類，第一類4萬余元，第二類3萬余元，第三類2萬余元;自籌資金在千余元居多。各級政府對低保戶的援助力度大，分別為每戶4萬余元或2萬余元，其中兩類資金援助的區(qū)別在于起始建設(shè)時間，起始建設(shè)在2015年的為2萬余元的援助資金，而2016年的則為4萬余元的援助資金;各級政府對分散供養(yǎng)五保戶的援助分別為每戶3萬余元或2萬余元，起始建設(shè)在2015年的為2萬余元的資金援助，而2016年的則為3萬余元的援助資金;其他貧困戶則獲得了4萬余元或2萬余元的援助資金。分析其中的資金援助不均問題的原因：從貧困等級上看，低保戶的困難程度大于分散供養(yǎng)五保戶，因此在援助力度上低保戶會得到更多援助;部分貧困戶在新建住房上會建設(shè)得比其他貧困戶的住房面積大，而且這部分貧困戶的家庭人數(shù)比較多，因此在建設(shè)方面規(guī)格符合，得到的援助比較多但是本身成本較大，所以自籌資金也會更多。

危房改造的貧困戶家庭的人數(shù)與住房不匹配。小組觀察到部分貧困戶在危房改造后住房偏小，有些家庭人數(shù)4-5人，但卻只有20-30平方米的住房面積，存在不平衡、不匹配的現(xiàn)象。其中的原因主要是建房資金不足，貧困戶需在援助之外自籌資金完成改造，同樣在政府資助四萬元的情況下，建設(shè)55平方米的住房需額外籌資1萬余元，而建設(shè)30平方米只需再籌集3500元。

3 精準扶貧視域下農(nóng)村危房改造的對策建議

調(diào)研小組全面了解精準扶貧視域下的危房改造政策，在走訪過程中將理論與實踐結(jié)合起來，總結(jié)并思考問題解決方向。通過精準掌握貧困戶的各項信息，努力做到對點幫扶、對癥下藥，合理規(guī)劃實現(xiàn)精準扶貧。

3.1 精準聚焦籌資困難問題

分期使用危房改造資金，降低資金籌集難度。通過分期使用危房改造資金，減少貧困戶在籌資時的心理負擔和借款額度。將危房改造分為多項流程，政府對每項流程進行監(jiān)督，確保每完成一個階段進行一次驗收并支付一次改造資金，做到一戶一筆資金精準到位，緩解一次性資金支付造成的貧困戶未完全使用或未合理構(gòu)建房屋的情況。

合理規(guī)劃房屋結(jié)構(gòu)，降低資金籌集數(shù)額。政府精準掌握貧困戶在危房改造過程中房屋的構(gòu)建規(guī)劃信息，通過與工程隊和貧困戶三方介入，合理設(shè)計住房架構(gòu)，以滿足基本生活需要、生活質(zhì)量為前提，進而拓展房屋舒適度及功能，從而使資金籌集集中在必要的房屋建設(shè)成本上，減少其他方面的投入。

注重村民的思想引導工作，提高資金籌集成功率。政府大力宣傳扶貧政策，做到政策入人心，糾正偏見，使村民不必因為“帳有借而無還”而不愿向貧困戶伸出援手，提高貧困戶資金籌集的成功率。

3.2 精準整合危房改造資源

建立精準信息檔案。政府應收集貧困戶的信息，建立精準的信息檔案，建立精準的評定機制。具體而言，指定專人對貧困戶定期走訪，建立精準的貧困信息檔案并實現(xiàn)每年甚至每月實時更新;在指標分配時考慮貧困戶個人意愿的同時，結(jié)合專人負責的檔案信息，通過個人申請、村小組評議、村民評議、鎮(zhèn)政府評議等各級評定，最終確立一套公平公正的改造指標分配方案。

合理處理空置資源。政府合理收購危房改造后的空置土地資源和空置改造房，提供給其他需要改造卻沒有資源的貧困戶。通過簽訂相關(guān)協(xié)議暫時入住，減少貧困戶的籌資難度與生活負擔，同時緩解土地使用緊張的問題。此外，改造過程中需要在原址中居住的貧困戶，也可簽訂相關(guān)協(xié)議暫時入住，待改造完成搬入新房即可，做到村中土地資源合理流轉(zhuǎn)。

建設(shè)臨時居住點。政府可在每塊區(qū)域內(nèi)劃分一塊空地，購置集裝箱，為不愿改造或臨時入住其他房屋的貧困戶提供廉價的住所。但該項舉措必須征得貧困戶的同意并做好安全措施，在災害天氣情況下及時疏散貧困戶到安全地點。

3.3 精準獲取危房改造援助

公開招標。部分貧困戶因指標問題或資金問題沒能列入當年貧困戶指標中，其住房危險等級已經(jīng)被評定為C或D級，可在征得本人的同意下，簽署相關(guān)文件，將貧困戶列入本年度社會救助對象，公開基本信息，包括本人姓名、家庭情況、收入情況、預計建房資金等信息。通過競價得出合理價格，如果仍然無法減輕貧困戶的負擔，可以選擇流標。在此基礎(chǔ)上，征得貧困戶及家屬的同意，文件中可添加在確認貧困戶不再居住的情況下，重建房可在一段有限時間內(nèi)歸救助者所有，但在規(guī)定年限后政府收回。

成立專項基金會。政府牽頭并與已認證組織成立專項基金會，發(fā)動各界人士通過社會募捐等形式集資，在每年指標不足而且未能得到其他形式的社會救助時，可以在此基礎(chǔ)上分配一定的資金資助貧困戶。

3.4 精準制定專款監(jiān)督制度

為確保?？顚Ｓ?，建立各級監(jiān)督制度尤為必要，可分為群眾、村級干部、政府部門監(jiān)督等。干部監(jiān)督人員要確保各級無過度的利益關(guān)系。在實際監(jiān)督過程中，如果群眾發(fā)現(xiàn)貧困戶在房屋建設(shè)中有大量使用籌資的情況，村監(jiān)督部門需要派專人走訪考察，確認貧困戶是否按照計劃重建，是否挪用資金建造其他設(shè)施的情況。如果出現(xiàn)挪用情況，村級干部可以進行教育，要求在一段時間內(nèi)整改并上報上級監(jiān)督部門，定期走訪查看整改情況。政府監(jiān)督可分為定期和不定期走訪的形式。在無任何情況上報時可選擇定期走訪的形式，進行定期上的監(jiān)督;而不定期的形式，則是監(jiān)督部門隨機走訪了解貧困戶的建造情況、村級干部及其他政府干部的工作進展，并做好相關(guān)記錄。

[參考文獻]

[1] 章衛(wèi)良.從“經(jīng)濟刺激”到“社會救助”——關(guān)于農(nóng)村危房改造政策的分析與建議[J].中共浙江省委黨校學報，2012（03）.

[2] 熊茜，葉建飛.精準扶貧場域下的現(xiàn)實困境及解決路徑[J].領(lǐng)導科學，2019（10）.

[3] 洪興旺.農(nóng)村危房改造扶貧存在的常見問題及審計對策[J].審計與理財，2018（09）.

[4] 曹小琳，向小玉.農(nóng)村危房改造的影響因素分析及對策建議[J].重慶大學學報（社會科學版），2015（05）.

[5] 張劍，隋艷暉.農(nóng)村危房改造扶貧的問題與對策研究——基于山東、河南的督導調(diào)研[J].經(jīng)濟問題，2016（10）.

[6] 劉成良.欠發(fā)達地區(qū)政府治理精準轉(zhuǎn)向的實踐機制研究——基于貧困戶精準識別政策[J].學習與實踐，2019（03）.

[7] 汪德佳，童元申.危房改造現(xiàn)狀調(diào)查分析——以湖北恩施州為例[J].重慶建筑，2018（02）.