我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀分析及政策建議

俞建璋

摘要：防范化解重大風(fēng)險是我國三大攻堅戰(zhàn)之首。本文梳理了我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及主要特點，分析了我國地方政府債務(wù)管理中存在的主要問題，并結(jié)合實際，提出完善我國地方政府債務(wù)管理的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)? 隱性債務(wù)? 債務(wù)風(fēng)險? 期限結(jié)構(gòu)

自2014年以來，我國推出了一系列規(guī)范地方政府債務(wù)管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，啟動地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理的清理甄別及以地方政府債券置換存量債務(wù)工作，對地方政府債務(wù)實行限額管理，創(chuàng)新地方政府專項債券類型，制定地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案。通過這些舉措，逐步遏制了地方政府債務(wù)快速膨脹的勢頭。但當(dāng)前我國地方政府債務(wù)管理面臨的形勢依然較為嚴(yán)峻。我國發(fā)展所面臨的外部環(huán)境已發(fā)生明顯變化，不穩(wěn)定、不確定性因素增多。國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和穩(wěn)增長仍需積極的財政政策予以配合，這將持續(xù)增加地方政府支出。在“房住不炒”的調(diào)控框架下，地方政府房地產(chǎn)相關(guān)收入將顯著下降，加上新一輪減稅降費政策落地實施，地方政府的資金缺口將繼續(xù)加大，這給地方政府的財政管理帶來了更嚴(yán)峻的考驗。

我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀與特點

（一）地方政府債務(wù)¹余額低于地方政府債務(wù)限額，過半數(shù)債務(wù)集中在10個省份

2018年末，我國地方政府債務(wù)余額為183861.52億元，較2017年末增加18762.68億元，同比增長11.4%，低于地方政府債務(wù)限額26112.78億元。分區(qū)域看，東部、中部、西部地區(qū)的債務(wù)余額分別占45.0%、23.8%、31.2%。分省份看，在已發(fā)行地方政府債券的31個省份中²，江蘇省、山東省、浙江省、廣東省、四川省、貴州省、湖南省、遼寧省、河北省、云南省的政府債務(wù)余額均超過7000億元，這10個省份地方政府債務(wù)余額合計為95377.67億元，占全國地方政府債務(wù)余額的51.9%。

（二）近兩年地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升，近30%的新增債務(wù)集中在江蘇、浙江等四省份

2017年及2018年，我國分別新增地方政府債務(wù)11935.79億元和18762.68億元。分省份看，31個省份的政府債務(wù)余額均有上升。其中，浙江省、江蘇省、山東省和湖南省的年均新增政府債務(wù)規(guī)模均超過900億元，合計新增政府債務(wù)規(guī)模為8648.62億元，占近兩年我國新增地方政府債務(wù)規(guī)模的28.2%;除西藏自治區(qū)的政府債務(wù)年均增速高達(dá)52.6%以外，其余省份的政府債務(wù)年均增速在0～20%。

（編者注：1.將黃色圖例改為“2018年增加額（左軸）”，藍(lán)色圖例改為“2017年增加額（左軸）”，土黃色圖例改為“2016年余額（左軸）”，細(xì)線圖例改為“2016—2018年復(fù)合增速（右軸）”）

（三）地方債務(wù)限額平均使用率接近九成，中西部地區(qū)的使用率更高

2018年末，我國地方政府債務(wù)限額的平均使用率為86.8%，較2017年末下降0.9個百分點，財政空間³為28009.68億元，較2017年增加4935.18億元。分區(qū)域看，東部、中部、西部地區(qū)的地方政府債務(wù)限額使用率分別為82.6%、89.7%和91.2%。分省份看，有16個省份的地方政府債務(wù)限額使用率超過90%，其中，湖南省、天津市、黑龍江省、湖北省均超過95%;湖南省、西藏自治區(qū)和天津市的財政空間較小，均低于100億元。而北京市、上海市和西藏自治區(qū)的地方政府債務(wù)限額使用率較低，均低于70%;北京市、浙江省、上海市和廣東省的財政空間較大，均超過2000億元。

（編者注：請將三個圖例依次改為“2018年地方政府債務(wù)限額剩余空間（左軸）”“2018年末地方政府債務(wù)規(guī)模（左軸）”“地方政府債務(wù)限額使用率（右軸）”）

（四）地方政府總體負(fù)債水平較低，西部地區(qū)的負(fù)債率較高

2018年末，我國地方政府整體負(fù)債率為20.4%，大幅低于60%的國際警戒線，債務(wù)風(fēng)險整體可控。分區(qū)域看，東部、中部、西部地區(qū)的負(fù)債率分別為16.3%、19.5%、31.1%，西部地區(qū)的負(fù)債率遠(yuǎn)高于其他區(qū)域。分省份看，在上述31個省份中，青海省、貴州省、海南省的負(fù)債率位居前三，分別為61.5%、59.7%、40.0%;云南省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅省的負(fù)債率也超過30%;有10個省份的負(fù)債率在20%～30%。

（五）地方政府債務(wù)置換和償還工作有序推進(jìn)，非債券形式的債務(wù)持續(xù)減少

在一系列規(guī)范地方政府債務(wù)管理政策的引導(dǎo)下，我國地方政府通過發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，或者以財政資金直接償還的方式解決非債券形式地方政府債務(wù)的集中到期、利息成本高等問題。2015—2018年，地方政府累計置換及償還的非債券形式地方政府債務(wù)分別為12.24萬億元及1.74萬億元⁴。2018年末，地方政府的債券形式債務(wù)在債務(wù)中的占比達(dá)到98.3%，非債券形式地方政府債務(wù)僅為3151億元，各地基本完成了債務(wù)置換工作，債務(wù)透明度也有所提高。

（六）14個有公開數(shù)據(jù)省份的或有債務(wù)規(guī)?？傮w下降，但地方政府隱性債務(wù)規(guī)模仍在擴(kuò)張

自2014年新預(yù)算法頒布以來，我國發(fā)布了一系列規(guī)范地方政府債務(wù)管理的制度，特別是2017年全國金融工作會議明確提出“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量”“終身問責(zé)”之后，相關(guān)管理部門不斷加強(qiáng)對地方政府債務(wù)和或有債務(wù)的規(guī)范和監(jiān)管。截至2019年6月6日，共有13個地區(qū)⁵在地方政府債券發(fā)行的信用評級報告中公開披露2018年末的或有債務(wù)情況，其或有債務(wù)規(guī)模均顯著下降。其中，10個地區(qū)的或有債務(wù)規(guī)模較2014年末平均下降62.8%，或有債務(wù)規(guī)模與政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的平均比率由2014年末的71.9%降至20.8%⁶。但如果按照Wind口徑⁷估算，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在快速增長，2014—2017年末的地方政府隱形債務(wù)存量規(guī)模分別約為5.9萬億元、13.0萬億元、24.0萬億元和30.6萬億元⁸。

我國地方政府債務(wù)管理中存在的主要問題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的地方政府債務(wù)風(fēng)險普遍較高

我國不同地區(qū)間的政府債務(wù)風(fēng)險差異較大。2018年末，西部地區(qū)的地方政府總體負(fù)債率高達(dá)31.1%，明顯高于東部和中部地區(qū)。西部地區(qū)的地方政府債務(wù)規(guī)模雖然不大，但受地域等因素的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，有的省份負(fù)債率已經(jīng)超過60%的國際警戒線。加之西部地區(qū)綜合財力主要依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付，償債資金來源單一，缺少可持續(xù)性，潛在的債務(wù)風(fēng)險較大。

（二）地方政府隱性債務(wù)信息不透明，風(fēng)險的防范和化解存在難度

近年來，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在嚴(yán)控地方政府債務(wù)規(guī)模的背景下，個別地方政府通過政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等方式變相籌集項目資金，使得隱性債務(wù)快速膨脹，尤其是省級以下城市，其隱性債務(wù)規(guī)模往往遠(yuǎn)超顯性債務(wù)。地方政府融資平臺債務(wù)、城投債等均是地方政府隱性債務(wù)的具體表現(xiàn)形式，這些債務(wù)在統(tǒng)計過程中通常被列入企業(yè)部門負(fù)債，并不納入財政預(yù)算的范疇，但實際上由地方政府擔(dān)保并可能承擔(dān)救助責(zé)任。由于這部分債務(wù)信息披露不足，不利于準(zhǔn)確判斷我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險。此外，由于地方政府與債權(quán)人的利益相悖，存量隱性債務(wù)風(fēng)險的化解及調(diào)解工作較難開展。為規(guī)范債務(wù)融資，地方政府多以單方面要求交回?fù)?dān)保函、承諾函的方式進(jìn)行整改，大多數(shù)擔(dān)保函、承諾函都被發(fā)債人押在銀行以進(jìn)行授信，而多數(shù)銀行授信條件的變更需上級行審批，造成函件難以退還，僵持的情形較為普遍。這容易造成現(xiàn)有債權(quán)懸空，并使得存量地方政府項目的再融資難度增加。

（三）地方政府債券到期規(guī)模逐漸增大，再融資壓力加大

據(jù)統(tǒng)計，2017年我國僅有14只地方政府債券到期，合計償還規(guī)模為2414.5億元，與2016年相比基本持平，地方政府債券的到期償還壓力不大。但隨著2015年發(fā)行的3年期地方政府債券到期，2018年我國地方政府債券到期償還規(guī)模迅速增加，達(dá)到8389.37億元。其中，2018年6—11月的每月到期償還規(guī)模都在1000億元以上。2018年末，存量地方政府債券的平均剩余年限為4.40年，較2017年縮短0.57年，這意味著地方政府債務(wù)到期償還壓力將快速加大。其中，遼寧省的平均剩余期限最短，僅有3.67年。具體來看，2019—2021年，到期的地方政府債券將分別達(dá)到302只、494只和498只，到期償還規(guī)模分別為13151.87億元、20736.91億元和26513.17億元。在當(dāng)前積極的財政政策和減稅降費的背景下，地方政府難以有效增加預(yù)算收入，并且還有化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的壓力，主要通過發(fā)行再融資債券來償還到期債務(wù)，因而再融資壓力較大。

（四）地方財政管理的激勵約束機(jī)制有待完善，隱性債務(wù)問題時有發(fā)生

目前，我國地方財政管理的激勵約束機(jī)制有待完善，主要體現(xiàn)在以下方面：一是我國地方的自治空間不足，激勵機(jī)制不夠，同級人大的預(yù)算監(jiān)督有時難以發(fā)揮實質(zhì)性的約束作用;二是金融市場的融資方式仍以間接融資為主，提供融資的機(jī)構(gòu)主要為國有金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)難以對地方政府產(chǎn)生約束作用;三是地方的財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府的自給財力不足，主要還是依賴中央轉(zhuǎn)移支付，但過度地依賴中央轉(zhuǎn)移支付容易導(dǎo)致地方政府預(yù)算軟約束和“中央兜底”的預(yù)期。

（五）預(yù)算績效管理機(jī)制尚不健全，政府投資邊際效用出現(xiàn)遞減現(xiàn)象

在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大投資項目完成后，由于地方政府缺乏對這些項目效益的跟蹤評估，難以更準(zhǔn)確地評估政府資金的使用效率，也不利于對債務(wù)資金進(jìn)行有效監(jiān)督。此外，一些政府投資項目的邊際效用出現(xiàn)遞減現(xiàn)象，政府投資對激發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力的效果有所弱化，且持續(xù)大量的政府投資容易擠占企業(yè)投資及個人投資，可能會影響社會整體投資效率和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

完善我國地方政府債務(wù)管理的政策建議

（一）理順各級政府間的財政關(guān)系，因地制宜地化解地方政府債務(wù)風(fēng)險

建議進(jìn)一步理順各級政府間的財政關(guān)系，穩(wěn)定地方財力和財權(quán)，培育地方主體稅種，適度推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革;科學(xué)劃分上下級政府之間的支出責(zé)任，化解地方財力和支出責(zé)任不匹配的問題。同時，進(jìn)一步探索并科學(xué)制定各地方政府債務(wù)限額，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、債務(wù)風(fēng)險較低、財政透明度較高、市場化程度較高的地區(qū)，可逐步探索放開地方政府債務(wù)限額;而在經(jīng)濟(jì)落后、債務(wù)風(fēng)險較高、財政透明度較低、市場化程度較低的地區(qū)，建議由上級政府根據(jù)風(fēng)險承受能力嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)限額。

（二）全面摸清地方政府隱性債務(wù)情況，妥善處理隱性債務(wù)問題

建議各地盡快全面摸清地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，為準(zhǔn)確判斷地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險提供依據(jù)。嚴(yán)格落實相關(guān)制度規(guī)定，妥善處理地方政府隱性債務(wù)問題。對于地方在建項目的資金需求，不搞“急剎車”，妥善處理存量債務(wù)到期償還和在建項目后續(xù)融資問題。對于政府融資平臺的存量債務(wù)，按照協(xié)議約定進(jìn)行償還，不允許以任何理由單方面改變原有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，也不允許轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任、逃廢債務(wù)，避免產(chǎn)生“半拉子工程”。加強(qiáng)對在建項目的管理，在建項目應(yīng)為地方本來應(yīng)該推進(jìn)的項目，不能超越財力水平盲目鋪攤子，從而形成新增隱性債務(wù)。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化地方政府債券的期限結(jié)構(gòu)，合理分散地方政府債券的到期時間

建議根據(jù)存量地方政府債券的到期時間初步推算各地方政府未來的償還壓力，并參照目前“跨年度滾動預(yù)算”的編制方法，探索建立地方政府債務(wù)發(fā)行的三年滾動規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮地方政府的各年財力和債務(wù)償還規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大長期限地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，以優(yōu)化地方政府債券的期限結(jié)構(gòu)，合理分散地方政府債券的到期時間，使得每年地方政府債券的到期時間和再融資規(guī)模相對穩(wěn)定，緩解地方政府債券的集中兌付壓力，促進(jìn)金融市場和地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運行。

（四）完善政府債務(wù)管理約束機(jī)制，促進(jìn)地方債務(wù)管理的規(guī)范化

建議嚴(yán)格落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)要求，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，以對地方政府的違規(guī)舉債行為形成強(qiáng)烈震懾，對地方政府債務(wù)的非理性擴(kuò)張形成有效約束。進(jìn)一步推動金融業(yè)的市場化改革，積極發(fā)展民營銀行，減少個別地方政府對金融市場的行政干預(yù)。在發(fā)揮地方人大監(jiān)督作用的基礎(chǔ)上，提高地方政府財政的透明度，逐步增強(qiáng)社會監(jiān)督的作用，促進(jìn)政府債務(wù)管理的規(guī)范化。

（五）開展政府債務(wù)融資項目預(yù)算績效管理，提升地方政府資金使用效率

對地方政府新出臺的項目，特別是通過舉債推出的重大投資項目，切實開展事前績效評估，重點對立項的必要性、資金投入的經(jīng)濟(jì)性、實施方案的可行性、績效目標(biāo)的合理性、籌資的合規(guī)性等進(jìn)行論證。不盲目擴(kuò)大政府投資規(guī)模，在把控政府債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，更加注重提升地方政府的投資效率。在投資區(qū)域分布方面，不實行平均主義，而是結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行科學(xué)的可行性分析，避免低效率投資、重復(fù)建設(shè)及地區(qū)間的惡性競爭。對于已完成的政府債務(wù)項目，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算績效評價，主要由上級財政部門組織實施，必要時引入第三方機(jī)構(gòu)參與評價，并將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、干部考核等掛鉤。

注：

1.本文除有特別說明外，地方政府債務(wù)均以顯性債務(wù)口徑進(jìn)行分析。

2.本文中已發(fā)行地方政府債券的31個省份包括江蘇省、山東省、浙江省、廣東省、貴州省、四川省、遼寧省、湖南省、云南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、河北省、安徽省、湖北省、河南省、福建省、陜西省、廣西壯族自治區(qū)、上海市、江西省、重慶市、北京市、黑龍江省、天津市、新疆維吾爾自治區(qū)、吉林省、山西省、甘肅省、海南省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、西藏自治區(qū)。在文中2018年末31個省份的地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)中，除江西省外，其他省份數(shù)據(jù)均來自各地在發(fā)行2019年地方政府債券時所披露的評級報告;江西省的數(shù)據(jù)則根據(jù)財政部公布的各地方政府債務(wù)余額匯總數(shù)扣除其他30個省份的債務(wù)數(shù)據(jù)后估算得到。

3.財政空間是指債務(wù)限額扣除債務(wù)規(guī)模后的余額。

4.當(dāng)年償還的非債券形式地方政府債務(wù)金額﹦當(dāng)年非債券形式的地方政府債務(wù)減少額-當(dāng)年地方政府債務(wù)置換規(guī)模。

5.13個地區(qū)分別為：浙江?。ú缓瑢幉ㄊ校?、海南省、寧波市、深圳市、廈門市、吉林省、黑龍江省、河南省、湖南省、廣西壯族自治區(qū)、山西省、寧夏回族自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)。

6. 13個地區(qū)中，海南省、寧夏回族自治區(qū)的地方政府或有債務(wù)規(guī)模較2015年末平均下降45.7%，或有債務(wù)規(guī)模與政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的比率由2015年末的28.8%降至11.6%;黑龍江省的地方政府或有債務(wù)規(guī)模較2017年末下降24.0%，或有債務(wù)規(guī)模與政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的比率由2017年末的47.6%下降至30.3%。其余為10個地區(qū)。

7.Wind口徑是將城投債融資平臺的有息債務(wù)進(jìn)行累加，并扣除其中已納入財政預(yù)算部分的債務(wù)。

8.從國內(nèi)外一些關(guān)于我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的估算結(jié)果看，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在8.9萬億～50萬億元。

作者單位：中國人民銀行福州中心支行

責(zé)任編輯：印穎? 劉穎

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