精準(zhǔn)扶貧資金績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究

陳 霞 任麗英 陳巧鈺

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,我國的城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大,國家制定的扶貧策略不但能夠改善貧困人口的生活質(zhì)量,也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措。為了更加精準(zhǔn)地識別貧困戶,提高扶貧資金使用的精確度,習(xí)近平總書記在2013年提出了精準(zhǔn)扶貧的重要戰(zhàn)略,對扶貧工作有了更嚴(yán)格的要求。精準(zhǔn)扶貧工作自推行實(shí)施起就備受關(guān)注和重視,是目前解決我國民生問題的重點(diǎn)策略。精準(zhǔn)扶貧資金的合理利用是精準(zhǔn)扶貧工作的核心,對精準(zhǔn)扶貧資金績效的評價(jià)是推動精準(zhǔn)扶貧工作順利實(shí)施的重要環(huán)節(jié),設(shè)計(jì)合理、完善的精準(zhǔn)扶貧資金績效指標(biāo)體系,評價(jià)資金使用績效成為精準(zhǔn)扶貧工作的重點(diǎn)。

一、精準(zhǔn)扶貧概念

“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想最早是在2013年11月,習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示時(shí)提出的。精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱,是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況,運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說,精準(zhǔn)扶貧主要是就貧困居民而言的,誰貧困就扶持誰。精準(zhǔn)扶貧與以往貧困幫扶政策最大的不同就是,在貧困戶識別精準(zhǔn)度以及扶貧資金使用的精確度上有了更加嚴(yán)格的要求。

二、精準(zhǔn)扶貧資金使用過程中存在的問題

精準(zhǔn)扶貧資金是精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施的重要財(cái)力保障和有力支撐,但是目前扶貧資金使用過程中主要存在如下幾個(gè)方面的問題:

（一）精準(zhǔn)扶貧資金有限

精準(zhǔn)扶貧僅靠中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,要廣泛吸納社會力量的支持。扶貧資金的有限是制約精準(zhǔn)扶貧工作的重要因素,對于廣大貧困地區(qū)來講,地方財(cái)政相當(dāng)困難,他們無力從自身財(cái)政收入中籌集資金用于扶貧,因此上級撥付扶貧資金的數(shù)量將直接影響精準(zhǔn)扶貧的效果。這里提及的是扶貧資金額度的問題,如何讓扶貧資金發(fā)揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求,也同樣值得深思。

（二）精準(zhǔn)扶貧資金使用的精準(zhǔn)度低

扶貧資金使用要精準(zhǔn),才能發(fā)揮應(yīng)有的作用,然而在實(shí)踐中,資金使用對象往往在選擇上發(fā)生矛盾。由于扶貧資金數(shù)額有限,如果只針對建檔立卡的貧困戶進(jìn)行使用,無法帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級,返貧的概率就會大大增加,這樣使用資金,不僅難于管理,而且由于信息不對稱,也容易被人冒領(lǐng),或者被貧困戶領(lǐng)用后用在不該使用的地方,無法形成脫貧的合力。但是如果集中使用資金,把有限資金使用在扶貧的道路、橋梁基礎(chǔ)設(shè)施上,資金又顯得很有限。在實(shí)際扶貧過程中,這兩種形式都存在,結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,扶貧資金如何更好實(shí)現(xiàn)“精”和“準(zhǔn)”,是我們當(dāng)前需要密切關(guān)注的問題。

（三）精準(zhǔn)扶貧資金使用的過程監(jiān)管不到位

扶貧資金的使用,小的資金要建檔立卡,通過貧困戶直接使用,來解決自身脫貧問題,大的資金要通過村委會或者相關(guān)機(jī)構(gòu),走審批程序,嚴(yán)格進(jìn)行前期論證,最后決定實(shí)施。但在具體實(shí)踐中,往往兩者監(jiān)管都存在一定的缺失問題。從形式上看,每個(gè)文件、證明材料一應(yīng)俱全,表面上看沒有任何問題,但是實(shí)質(zhì)上是否識別精準(zhǔn),是需要多方鑒別的,并且監(jiān)管是否到位,需要第三方認(rèn)證、客觀材料做支撐才行。

三、提升精準(zhǔn)扶貧資金績效的建議

（一）擴(kuò)大精準(zhǔn)扶貧資金來源

除了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金外,妥善利用其它民間資金,在精準(zhǔn)扶貧工作中融入社會資金力量,優(yōu)化社會扶貧資源配置,使民眾自我?guī)头?、自我發(fā)展意識提高,與政府共同推動貧困幫扶工作的開展。

（二）提高精準(zhǔn)扶貧資金使用的精準(zhǔn)度

通過各項(xiàng)識別指標(biāo)精確識別貧困戶以及其分類,使精準(zhǔn)扶貧資金落到實(shí)處,真正幫扶到位,提升精準(zhǔn)扶貧資金使用效率,定期采用問卷調(diào)查等方法調(diào)查統(tǒng)計(jì)群眾對精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施情況以及過程的滿意程度和相關(guān)意見建議,促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作更好更順利的實(shí)施。同時(shí),要合理分配扶貧項(xiàng)目中的資金投入,進(jìn)行充足的前期準(zhǔn)備,對精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目以及扶貧資金運(yùn)用過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督,定期對扶貧項(xiàng)目進(jìn)行查驗(yàn),對于不合格的資金利用進(jìn)行改進(jìn),確保扶貧資金切實(shí)幫扶到貧困地區(qū)和貧困人口。

（三）加強(qiáng)對各項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管

根據(jù)資金績效指標(biāo)對資金績效進(jìn)行評價(jià),并對所發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行政策改動,建立更加科學(xué)完善的精準(zhǔn)扶貧資金管理監(jiān)督機(jī)制,公開精準(zhǔn)扶貧資金投入工作的分配和進(jìn)度情況,并接受社會監(jiān)督,避免扶貧資金的錯(cuò)用、違規(guī)利用等問題的產(chǎn)生,確保扶貧資金的精準(zhǔn)、正當(dāng)使用,最大程度上擴(kuò)大扶貧資金的社會效益、政府效益和經(jīng)濟(jì)效益。

四、構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧資金績效評價(jià)指標(biāo)體系

隨著精準(zhǔn)扶貧工作的不斷深入和細(xì)致,如何有效提升資金、人員等資源的配置使用效益,考評精準(zhǔn)扶貧效果日益成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)問題。精準(zhǔn)扶貧資金績效管理則是從提高精準(zhǔn)扶貧的效率、改善精準(zhǔn)扶貧的成效、促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口可持續(xù)脫貧以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等角度出發(fā)進(jìn)行考量,對精準(zhǔn)扶貧資金的投入產(chǎn)出效率進(jìn)行評價(jià)管理,直觀反映精準(zhǔn)扶貧資金的利用效率以及為精準(zhǔn)扶貧工作所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施的順利程度。

（一）資金績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的依據(jù)與原則

精準(zhǔn)扶貧資金績效指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中,最主要的就是把握好“精準(zhǔn)”二字,根據(jù)扶貧對象的態(tài)度以及自身能力情況來界定精準(zhǔn)的概念,以此作為依據(jù)來設(shè)計(jì)精準(zhǔn)扶貧資金績效指標(biāo)。

同時(shí),根據(jù)價(jià)值中立和可測量、可驗(yàn)證和可證偽的學(xué)科規(guī)范,構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧資金評價(jià)指標(biāo)體系必須貫徹以下幾個(gè)方面的基本原則。

1.參與性原則。指標(biāo)體系的構(gòu)建一方面要體現(xiàn)過程管理、績效考核的需要,同時(shí)也要關(guān)注被扶貧主體感受、認(rèn)知等方面信息的收集考量,以切實(shí)評判工作實(shí)效、工作方式的切合性、本土適應(yīng)性,避免扶貧主體失聲。所以在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)既要關(guān)注客觀性指標(biāo)考量,也要關(guān)注主體性意見的表達(dá)和互動,必須將扶貧工作利益相關(guān)者尤其是扶貧對象、非扶貧對象的滿意度考量納入指標(biāo)系統(tǒng)之中,真實(shí)、客觀地檢測扶貧工作的社會效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益。

2.整合性原則。扶貧工作是一個(gè)系統(tǒng)性工程,關(guān)系服務(wù)對象生理、心理、能力素質(zhì)和外部環(huán)境等多方面的元素,所以在指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中,必須貫徹全人理論,涵蓋社會經(jīng)濟(jì)文化、能力提升等多方面的構(gòu)建,將國家治理性目標(biāo)、科層化行政性任務(wù)和市民生活改善有機(jī)銜接。

3.可計(jì)量原則。所有指標(biāo)設(shè)計(jì)都必須體現(xiàn)為最終能夠加以測量,能夠用數(shù)據(jù)加以檢測和統(tǒng)計(jì)分析。借用國際通用指標(biāo)體系并進(jìn)行本土化改造以具體檢測扶貧的過程性和績效,從而為精準(zhǔn)扶貧的成功范例提供數(shù)據(jù)支撐和考核依據(jù)。

（二）資金績效評價(jià)指標(biāo)的選擇

目前運(yùn)用的績效指標(biāo)主要有兩大類指標(biāo),財(cái)政績效評價(jià)指標(biāo)和企業(yè)績效評價(jià)指標(biāo)。財(cái)政資金績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要是從三個(gè)方面來構(gòu)建,對整個(gè)的財(cái)政資金的流動過程進(jìn)行管理和控制形成財(cái)政資金的規(guī)制體系,對專項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行評價(jià)時(shí)考慮到財(cái)政資金使用的效率性、科學(xué)合規(guī)性等重要指標(biāo)的專項(xiàng)財(cái)政資金資金評價(jià)指標(biāo)體系以及通過大量的數(shù)據(jù)和科學(xué)合理的計(jì)算形成的財(cái)政資金評價(jià)體系。企業(yè)資金績效指標(biāo)設(shè)計(jì)主要考慮以下幾個(gè)方面:第一,企業(yè)戰(zhàn)略資金管理評價(jià)。主要針對企業(yè)戰(zhàn)略制定的合理性、可實(shí)施性以及企業(yè)員工對戰(zhàn)略資金預(yù)算規(guī)劃的認(rèn)知程度以及其保障措施和執(zhí)行力等方面的管理評價(jià);第二,資金運(yùn)用過程中的發(fā)展創(chuàng)新評價(jià)。主要對企業(yè)資金使用在技術(shù)研發(fā)改造、品牌和新產(chǎn)品研發(fā)、市場拓展等方面的作用和成效進(jìn)行評價(jià);第三,對資金經(jīng)營決策的評價(jià)。主要是對企業(yè)資金投入項(xiàng)目或者使用過程中是否存在重大決策和執(zhí)行失誤等方面進(jìn)行評價(jià);第四,在控制資金使用風(fēng)險(xiǎn)方面的評價(jià)。主要是企業(yè)對資金利用過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)防范和化解能力的評價(jià);第五,企業(yè)資金運(yùn)用對行業(yè)影響和社會貢獻(xiàn)方面的評價(jià)。主要對企業(yè)資金投入使用對企業(yè)競爭力擴(kuò)大和市場地位提升的影響以及對商業(yè)誠信、構(gòu)建和諧社會等社會效益方面的影響的評價(jià)。

通過對相關(guān)資金績效評價(jià)指標(biāo)的對比分析,本文精準(zhǔn)扶貧資金績效指標(biāo)主要采用財(cái)政資金績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法,融合企業(yè)資金績效評價(jià)指標(biāo),從分析精準(zhǔn)扶貧資金的管理和控制、投入項(xiàng)目的合規(guī)性和可操作性出發(fā),具體分析精準(zhǔn)扶貧資金使用過程中精準(zhǔn)扶貧工作人員對于精準(zhǔn)扶貧工作部署的合理性、扶貧相關(guān)人員的執(zhí)行力、扶貧工作的創(chuàng)新度和發(fā)展情況、以及扶貧工作給貧困人口帶來的經(jīng)濟(jì)效益以及扶貧工作所帶來的政治效益和社會成效,構(gòu)成評價(jià)精準(zhǔn)扶貧資金績效的指標(biāo)體系。

（三）資金績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的具體內(nèi)容

根據(jù)上述選擇的精準(zhǔn)扶貧資金績效評價(jià)指標(biāo),精準(zhǔn)扶貧資金績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)主要包括以下內(nèi)容:

從扶貧工作開展人員的角度出發(fā),指標(biāo)包括(1)是否做到精準(zhǔn)幫扶,扶貧項(xiàng)目的安排以及項(xiàng)目實(shí)施給貧困地區(qū)所帶來的效益;(2)扶貧資金的使用,每一個(gè)扶貧項(xiàng)目投入資金的比例以及項(xiàng)目實(shí)施過程中資金使用的效率。

從扶貧對象的角度出發(fā),指標(biāo)包括(1)貧困人口的識別狀況,從吃穿住行、勞動能力以及收入等方面出發(fā),考量貧困人口是否精準(zhǔn)識別,扶貧資金是否落到實(shí)處。(2)脫貧人口現(xiàn)狀,從脫貧人口脫貧后的衣食住行和收入等方面進(jìn)行考量,確定扶貧資金是否讓貧困人口真正脫貧。(3)精準(zhǔn)扶貧的對象對精準(zhǔn)扶貧工作的了解程度,對精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施的過程是否了解以及對精準(zhǔn)扶貧工作的滿意程度。

從政府扶貧資金管理機(jī)制的角度出發(fā),指標(biāo)包括(1)資金管理制度與扶貧工作組織機(jī)制和扶貧項(xiàng)目管理制度是否配套。(2)扶貧資金操持利用制度的運(yùn)轉(zhuǎn)情況,扶貧資金是否有效使用以及扶貧資金使用所帶來的扶貧效果。(3)扶貧資金使用之后的反饋情況,貧困人數(shù)、脫貧人數(shù)、脫貧又返貧人數(shù)的統(tǒng)計(jì),扶貧對象生活和收入的變化,資金使用是否達(dá)到預(yù)定的減貧目標(biāo)和成效。

表1 精準(zhǔn)扶貧資金績效評價(jià)指標(biāo)體系

總而言之,扶貧工作的績效評判必須依賴于科學(xué)、合理的指標(biāo)體系的構(gòu)建,而其最終的落腳點(diǎn)可以歸結(jié)為“實(shí)現(xiàn)人是目的而非手段”的價(jià)值追求。科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、合理和適用的扶貧績效指標(biāo)體系的構(gòu)建必須在實(shí)踐中經(jīng)由不斷的試錯(cuò)才能成型,而這則需要我們在不斷的總結(jié)中才能構(gòu)建。