新加坡船舶燃油加注中心建設啟示

中國船級社海外技術中心（新加坡） 甘少煒

新加坡是全球最為繁忙、聯通最廣的國際航運中心之一，每年超過13萬艘船舶在此靠泊。與之配套的，是全球領先的海事服務業(yè)，而這其中，又以船舶燃油加注服務最為亮眼和領先。據新加坡海事及港務管理局（MPA）統(tǒng)計，2018年新加坡共對?？康?9471艘次船舶加注了4980萬噸船用燃油，繼續(xù)穩(wěn)坐世界第一船舶燃油加注港寶座。

新加坡在航運中心和配套服務建設上的成功，固然得益于其得天獨厚的“十字路口”地理位置，但正如MPA港口政策署高級經理Chirstl Li女士所言：“新加坡作為全球樞紐港口的成功絕非偶然，它是大膽構想，全國決心和精心規(guī)劃的結果。”本文無意去分析新加坡建設航運中心背后的宏大戰(zhàn)略和遠景規(guī)劃，而試圖從船舶燃油加注這一點著手探微，管窺新加坡在加油服務領域的做法和經驗，希望為我國有關港口建設船舶供油中心提供參考。

新加坡的做法和經驗

燃油加注是海事服務業(yè)中最重要的一環(huán)，也是產業(yè)帶動力強、附加值高的業(yè)務，但發(fā)展這項業(yè)務絕非易事，需要天時、地利、人和。從歷史看，新加坡開埠已整整200年，海事服務伴隨發(fā)展，源遠流長；從地理位置看，新加坡位于馬六甲海峽南端，全球多條重要航線交匯于此；從燃油可獲取性和定價來看，新加坡于1961年在武公島開啟了首座煉油廠，并逐步發(fā)展成為世界三大煉油中心之一，所謂近水樓臺先得月，靠近煉油廠為持續(xù)供應和價格優(yōu)勢提供了保障。所以說，發(fā)展船舶燃油加注，新加坡可謂坐擁天時地利，握有一手好牌，但是，如何將好牌打好，卻考驗著遠見、戰(zhàn)略、決心和管理水平等這些“人和”因素。

1、一方主導，多方合作

船舶燃油加注服務是一項綜合性業(yè)務，從操作角度，涉及加油供應商（bunkering supplier）、加油船（bunker tanker）、加油船營運公司（bunker craft operator）、加油檢驗公司（bunker surveying company）等相關方；從管理角度，涉及海事、貿易、稅收、海關、標準、計量、環(huán)保、應急等方方面面的主管部門。因此，如何設計一套公正、高效、透明的管理制度，是一個決心發(fā)展船舶燃油加注服務業(yè)的政府應首先考慮的事。

新加坡的模式可歸納為“一方主導，多方合作”。“一方主導”是指由MPA作為船舶燃油加注的行政、監(jiān)督和執(zhí)法的主管機關和政府內牽頭機構，為加注供應鏈中所有利益相關方提供高效、安全和可靠加注操作所需的優(yōu)質服務。在MPA內部，專門設有“燃料加注服務處”，為燃油加注業(yè)務提供一站式服務?！岸喾胶献鳌笔且环N“整體政府”做法（Whole-Of-Government），通過縱向與橫向的協調、整合、使用政府資源，為民眾提供無縫服務，因為盡管政府部門有各自的業(yè)務功能，但對于民眾來說，政府是一個不可分割的整體?！岸喾胶献鳌边€納入了行業(yè)協會和相關國際組織，如新加坡船東協會（SSA）、國際燃料工業(yè)協會（IBIA）、國際獨立油船船東協會（INTERTANKO）、船用氣體燃料協會（SGMF）、國際甲醇協會（MI）等（如圖1）。

圖1 新加坡對船舶燃油加注管理的“整體政府”做法

在“一方主導，多方合作”模式下，MPA通過若干對話和反饋平臺持續(xù)推動與業(yè)界在重要問題上的溝通和協調。其中，燃油質量咨詢委員會為油樣測試、結果分析、出現不合格燃油時的技術處理提供了一套高標準的綜合性程序；加注工作組負責評估業(yè)界的建議和意見，并識別和推薦能夠進一步提高新加坡港加注質和量方面的措施；加注論壇則是定期主辦的旨在為業(yè)界提供交流平臺的系列性活動。

“一方主導，多方合作”模式的好處顯而易見。首先，最大程度避免了政府機構常見的“趨權避責”問題，提升了政府服務效率。由于MPA是業(yè)務主管機關，所有制度設計、行政準入、標準實施、業(yè)務監(jiān)管、糾紛處理等均“政出一門”，所以它權責同擔，避免了多頭管理，扯皮推諉現象，也節(jié)省了業(yè)界辦事時間和精力。其次，確保了政策出臺及監(jiān)管的科學性和完整性。隨著公共事務日益復雜和多元化，政府必須接觸并了解來自不同領域的知識、觀點和理念，“多方合作”是應對新挑戰(zhàn)的必然要求，只有在政策出臺前盡可能全面的聽取相關方意見，并使其參與到政策制定過程中來，才能夠確保政策的科學性和完整性，并減少出臺后的執(zhí)行和監(jiān)管難度。

圖2 MPA對申請新加注執(zhí)照公司的要求

2、制度先行，嚴格準入

燃油加注市場是一塊較為誘人的蛋糕，但如果沒有一套健全、科學、可操作的制度作保障，必然會導致無序競爭，劣幣驅逐良幣并最終市場萎縮。為此，MPA對加油市場的相關方建立了嚴格準入制度。

首先，加油供應商必須具有MPA頒發(fā)的加注執(zhí)照。圖2給出了新申請加注執(zhí)照的要求，可以看出，MPA非常注重申請者的“硬實力”和“軟實力”，尤其是能否能夠為新加坡的加注業(yè)帶來新的客戶，體現了通過行業(yè)準入促進可持續(xù)發(fā)展的思路。因為要求加油供應商應擁有或經營MPA批準的加油船，所以加油船營運公司一般就是加油供應商，也應滿足對加油供應商的相應要求。

其次，加油船必須滿足MPA自2005年引入的“門系統(tǒng)”（Gate System）要求。該系統(tǒng)旨在推動加油船年輕化、高效化和環(huán)保化，經2011年修訂，從船齡、船舶結構等方面設定了加油船準入門檻，強制淘汰了老齡和單殼加油船（見表1）。

表1 “門系統(tǒng)”對加油船的要求

另外，MPA從2017年1月1日起實施加油檢驗公司許可制度，要求所有加油檢驗公司必須具有MPA頒發(fā)的執(zhí)照，從而對檢驗個體和公司的實施雙重許可和準入。

最后，對于加注重要設備，MPA也設置了嚴格的準入程序。以質量流量計（Mass Flow Meter，MFM）為例，要想獲得最終批準進入市場，必須經過八步認可和審批（見表2）。

3、標準護航，規(guī)范操作

如果說模式和制度是頂層設計，那么標準就是確保執(zhí)行環(huán)節(jié)質量、效率和透明度的依據和基礎。新加坡國家標準（Singapore Standard，簡稱SS，類似我國國標GB）、MPA強制性技術要求、新加坡認證委員會有關認可程序共同織成了一道網，確保加油作業(yè)、加油船運行、MFM認證、公司質量管理等和加油相關的活動均能“有法可依”，規(guī)范運行。

表2 MFM八步認可/審批流程

SS 600《加注作業(yè)規(guī)則》建立了一套安全、可靠和透明的加注作業(yè)標準框架，是最為基礎的加注標準。現行的SS 600大致涵蓋兩大方面，一是在船對船加油的程序和要求，可看作“技術性的”，包括加油全過程（加油前，加油中和加油后）的設備、檢查和驗證、燃油取樣、計量、文件記錄等，另一方面是相關方的角色、責任、資質、職業(yè)道德、爭議解決方法等，可看作“管理性的”。SS 600正文不多，但23個附錄詳細地提供了各種表格、單據、報告和申明的模板，具有很好的可操作性。

表3 MPA《港區(qū)加油船標準》要求示例（部分）

SS 524《加注供應鏈質量管理標準》旨在幫助供應商對加注過程的每一環(huán)節(jié)進行有效的質量控制，建立加注供應鏈管理標準，從而確保顧客在新加坡所加燃油的質量符合國際標準和IMO MARPOL公約附則VI的要求，數量符合SS 600要求。按照ISO 9001：2001模板，SS 524的架構包括組織、領導作用、策劃、支持、運營、采購、控制、交付、績效評價、不符合和糾正措施、持續(xù)改進等方面，是加油供應商質量審核的重要依據。

2017年1月1日起，新加坡強制要求使用質量流量計（MFM）對高粘度等級燃油（如HFO）加注進行計量，成為全球首個強制推廣MFM的港口。2019年7月1日起，該強制性要求對低粘度等級的燃油（MGO）生效。為配合MFM的使用，新加坡發(fā)布了技術導則《加注質量流量測量》（TR 48：2015），規(guī)定了測量系統(tǒng)條件、安裝、測試程序和單證記錄等方面的要求。TR 48的實施，將計量精度和透明度提升到了新的水平，進一步提高了新加坡燃油加注聲譽。

此外，MPA還頒布了《港區(qū)加油船標準》，從設備、操作性能和效率等方面對港區(qū)作業(yè)的加油船提出了詳細要求，表3列出了一些要求示例。

4、嚴格監(jiān)管，確保公平

英國經濟學家泰勒提出“雙峰”理論，認為監(jiān)管應著重于兩大目標：確保系統(tǒng)穩(wěn)定和保障消費者權益。MPA通過實施“加油供應商認可計劃”（Accreditation Scheme for Bunker Suppliers），對船舶燃油加注行業(yè)實施嚴格監(jiān)管，獎優(yōu)懲劣，確保加油行業(yè)穩(wěn)定和消費者利益。

根據認可計劃，燃油加注供應商必須持續(xù)滿足認可條件才能維持其加注執(zhí)照的有效性，一是實收資本應維持不少于50萬新幣，二是加注供應鏈質量管理體系持續(xù)滿足SS 524要求，并經認可機構發(fā)證，三是公司在過去12個月評估期內的總KPI分值不低于75分，該KPI由三個分項KPI以加權的方式形成，具體內容和權重（如表4）。

表4 加注供應商三個分項KPI的內容和權重

在初次獲得加注執(zhí)照或者年度更新時，MPA給供應商的三個分項KPI各分配100分，根據供應商一年內的表現和表5的規(guī)定，對每個KPI進行加分或扣分。如果加油供應商的總KPI值低于75分，將無法滿足“認可計劃”要求，其加注執(zhí)照將被吊銷。

在嚴格的監(jiān)管之下，新加坡有加注執(zhí)照的加油供應商數量從2010年80家，逐年下降至2019年50家（截至4月15日），“加注供應商認可計劃”的威力可見一斑。

另一重點監(jiān)管對象是加油檢驗公司和檢驗員。所有檢驗公司和檢驗員必須定期接受審核和認可，如果在其執(zhí)照有效期內發(fā)生任何作假、受賄行為，其執(zhí)照立即吊銷，并將被新加坡反貪局調查，面臨十萬新幣罰款或最多監(jiān)禁5年的懲罰。

5、積極推廣，謀劃長遠

為鞏固和發(fā)展新加坡作為全球第一大船舶燃油加注港的中心地位，MPA主導并推出了一系列“減負擔，增效率，搭平臺，謀長遠”的政策和措施，不斷提升燃油加注的服務能力和服務水平，以質量、效率和聲譽贏得市場，確保加注業(yè)務可持續(xù)發(fā)展。

“減負擔”是指MPA為確保其政策落地，或吸引船舶前來加油而采取的一系列資金補貼或稅費減免措施。這樣的例子不勝枚舉，例如為鼓勵加油船年輕化、高效化，對于新造雙殼加油船免除其5年港口費；對于20000總噸及以上的船舶，如果到專用加油錨地加油，港口費可優(yōu)惠40%以上；為推廣MFM，MPA自2014年累計投資近2600萬新幣補貼加油供應商，以餾分油加油船為例，每條船最高可申請補貼6萬新幣，等等。

“增效率”主要體現在MPA不斷簡化燃油加注有關程序，大力推進服務和監(jiān)管電子化、網絡化。MPA開發(fā)了BunkerNet系統(tǒng)，加注供應鏈上所有相關方，包括油商、儲方、交易商、檢驗公司、船東等等，都可以在該系統(tǒng)內無縫連接，進行信息交換和業(yè)務處理；在MPA網站上，實時發(fā)布低硫油供應商、加油量統(tǒng)計、加注標準、加注錨地和引航等信息，提升了服務效率。

自1988年起，新加坡開始連續(xù)舉辦國際加注大會（SIBCON），搭建了高層次的行業(yè)交流對話平臺。經過30年的發(fā)展，SIBCON已成為世界上規(guī)模最大、影響力最強的燃油加注大會。2018年召開的第20屆SIBCON吸引了70多個國家，1800多名代表參會，涵蓋了政府機構、供應商、貿易商、船東、經營人、研究機構等所有利益相關方。通過SIBCON，新加坡更好的宣傳推廣了自身，更重要的是從中汲取了行業(yè)智慧。

表5 加注供應商KPI加分和減分項

新加坡作為一個資源和人口都非常有限的城市國家，強烈的憂患意識和“謀長遠”的理念深植于各行各業(yè)。另一方面，作為服務行業(yè)，燃油加注業(yè)必須緊跟航運需求并適度超前地謀劃。因此，MPA不斷推動加油行業(yè)朝著綠色化、數字化和智能化方向發(fā)展。以LNG加注為例，MPA在2011年就推出了“綠色海事計劃”，鼓勵船舶使用LNG，培育加注市場，在2017年初推出“LNG加注試點計劃”，承諾在2020年成為國際LNG加注中心港。目前，已有兩艘LNG加注船正在建造，新加坡將成為亞洲最早有LNG加注船常態(tài)運營的港口。

對我國的啟示

目前，我國舟山正在穩(wěn)步推進東北亞保稅船用燃料油加注中心建設，2018年已躍升為國內第一大加油港，并首次躋身全球十大船舶供油港。但是，無論是從加注的“量”還是從服務的“質”來看，舟山與新加坡仍存在不小差距。通過前文的分析，我們或許可以從新加坡建設國際燃油加注中心的實踐中得到一些啟示。

一是做好頂層設計。首先，應結合航運發(fā)展趨勢和自身特點，做好前瞻性預判，設定清晰的發(fā)展目標。舟山的目標是建成東北亞船用燃料油供應中心，是非常清晰而且合理的。其次，應以系統(tǒng)化和“整體政府”的思維，構建科學合理的機制。這些機制至少應包括：主導-合作機制、標準制定及維護機制、準入和退出機制、市場推廣機制等。目前舟山在這些方面都進行了積極探索，但仍有待完善和健全。第三，應堅持改革創(chuàng)新。新加坡的做法可以學習，但決不能完全照搬，必須結合舟山的地理特點（如風浪、相對低溫）、業(yè)務特點（如跨區(qū)作業(yè)）和行政管理特點，在頂層設計時大膽改革和創(chuàng)新。

二是堅持標準先行。標準是生產、經營、交易、檢驗、監(jiān)督的基本依據，其重要性不言而喻。涉及到燃油加注的標準主要有技術類標準和管理類標準。舟山已發(fā)布國內首個《船舶燃料油加注工藝技術規(guī)范》，“舟山型”供油船首制船也已開建，但在供油船標準、加注供應鏈質量管理標準等方面存在缺口，建議盡快填平補齊。

三是嚴格執(zhí)法監(jiān)管。首先要明確執(zhí)法主體，加強執(zhí)法力度。明確執(zhí)法主體及其權限邊界，避免“九龍治水”、多頭管理；建立嚴格的執(zhí)法機制（例如“認可計劃”），促進加注行業(yè)提質增效，提升透明度。第二要充分發(fā)揮第三方機構在監(jiān)管執(zhí)法中的作用。把一些涉及專業(yè)性（如質量審核）、技術性（如MFM檢定）等輔助性的工作交給有資質的第三方機構，充分利用認證認可、檢驗檢測等手段，為監(jiān)管執(zhí)法提供支撐。第三要充分利用新技術手段，提高執(zhí)法效率。如利用遠程計量監(jiān)測技術、構建網上監(jiān)管和信息公開平臺，降低執(zhí)法主體和被監(jiān)管者的行政負擔，提升執(zhí)法效率和透明度。

四是加強開拓推廣。近年來，舟山通過實施外錨地加油、跨關區(qū)供油、舉辦世界油商大會等系列創(chuàng)新舉措，極大地推進了區(qū)域供油中心建設。放眼未來，筆者認為，仍可借鑒和創(chuàng)新一些做法。一是出臺更多優(yōu)惠政策，對內促進加注服務能力提升，對外吸引更多船舶前來加油。例如，對于綠色加注船港實行港口費和登記費減免、鼓勵船舶到外錨地加油等；二是繼續(xù)做強并利用好世界油商大會這個平臺。爭取將大會辦成超過SIBCON的世界頂級油商大會，通過平臺大規(guī)模、高層次推廣舟山，并借此集思聚智，為供油中心建設提供智力輸入；三是積極推廣LNG加注服務。目前，除鹿特丹港外，世界其他主要港口在LNG加注方面基本還處于同一起跑線，而舟山在LNG接收站、加注船建設等方面已具優(yōu)勢，建議盡早謀劃，同步推進LNG加注中心建設。

他山之石，可以攻玉。分析、比較新加坡的做法，是為了避免或少走彎路，更好的啟發(fā)思路和發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。筆者堅信，隨著舟山船舶供油中心和海事服務區(qū)建設的不斷推進，我們一定能夠早日見到舟山像新加坡那樣，作為一顆奪目的東亞新星，閃爍在船舶燃油加注的國際舞臺。