城市軌道交通PPP項目工程建設質量安全管理現(xiàn)狀調(diào)研與分析

馬俊 王秋生

摘要：依托城市軌道交通工程建設實際需求，本文通過調(diào)研對城市軌道交通PPP模式項目工程建設質量安全管理現(xiàn)狀與問題展開研究。研究首先對PPP模式概念、內(nèi)涵以及PPP模式下的質量安全管理進行了分析;之后，基于法律法規(guī)梳理進行了調(diào)研設計，通過9個城市的實地調(diào)研全面了解國內(nèi)城市軌道交通工程PPP模式項目質量安全管理責任履行現(xiàn)狀，并對存在的問題進行總結與分析，提出改進建議，以期為PPP模式項目工程建設質量安全管理水平的提升提供參考。

關鍵詞：PPP模式;城市軌道交通工程;質量安全管理

城市軌道交通具有投資規(guī)模大、建設周期長、資本收益相對較低等突出特點，對投資運營主體的實力有較高要求。隨著城市軌道交通建設規(guī)模的不斷擴大，其資金需求量也日益加大，引入社會資本、發(fā)展多元化投融資模式成為一種趨勢，城市軌道交通領域新型融資模式項目尤其是PPP模式項目隨之不斷涌現(xiàn)。PPP模式不僅是一種融資模式，也是一種全新的建設管理模式，它的引入在積極推動城市軌道交通發(fā)展的同時，也給城市軌道交通工程的建設管理帶來了新的挑戰(zhàn)。與傳統(tǒng)模式相比，新模式下城市軌道交通工程建設的投資主體、參與主體、組織形式、管理形式、責權利關系等均發(fā)生了很大改變;另外，新型建設管理模式的合同體系、配套政策環(huán)境尚不完善，各方的認識和理解也不統(tǒng)一。上述種種因素給新型建設管理模式下城市軌道交通工程項目的建設管理，尤其是工程建設的質量安全管理帶來諸多問題。

質量安全管理是工程建設的核心工作，關系到工程的成敗乃至整個行業(yè)的健康發(fā)展。PPP模式下，城市軌道交通項目工程建設質量安全管理工作如何開展成為業(yè)內(nèi)普遍關心的問題?；谏鲜霰尘埃疚耐ㄟ^調(diào)研對城市軌道交通PPP模式項目工程建設質量安全管理現(xiàn)狀與存在問題展開研究，以期為提升城市軌道交通PPP項目工程建設質量安全管理水平提供助力，促進行業(yè)健康發(fā)展。

1PPP模式項目的質量安全管理

我國政府給PPP模式的官方譯名是“政府和社會資本合作模式”，主要是指政府和社會資本方共同成立特殊目的項目公司，政府和企業(yè)全過程合作、共擔風險、共享收益。PPP模式包含以下幾個方面的內(nèi)涵：

1.1強調(diào)政府公共部門與各種所有制形式的社會資本方（包含國企、私企、外企等）的合作伙伴關系。

1.2強調(diào)政府公共部門與各種所有制形式的社會資本方以提供公共產(chǎn)品或服務（包括提供基礎設施等）為雙方合作的共同目標。

1.3強調(diào)利益共享和風險共擔，指各種所有制形式的社會資本方與政府公共部門在合作過程中，共同獲益，共同承擔項目可能帶來的風險。

其中，社會資本與政府公共部門之間合作形成的伙伴關系是PPP模式最為突出的特征，這種伙伴關系帶來的變化是項目參與方的多元化。除傳統(tǒng)建設管理模式中常見的設計單位、勘察單位、施工單位、監(jiān)理單位等參建主體外，PPP模式城市軌道交通項目的參與主體還包括政府方及其職能部門、社會資本方、承擔項目特許經(jīng)營的項目公司等眾多具有差異性的主體。上述變化給項目質量安全管理帶來了直接影響，表現(xiàn)在質量安全管理相關方的構成、各方責任劃分、過程中責任履行等各個方面，這些也都是本次調(diào)研的重點。圖1給出了PPP項目質量安全管理相關方的一般構成示意圖。

2調(diào)研方案

2.1調(diào)研方式與范圍。調(diào)研采用實地訪談形式;調(diào)研范圍為全國范圍內(nèi)采用PPP模式進行城市軌道交通工程建設的9個代表性城市，包括福州、南京、青島、徐州、昆明、成都、貴陽、大連和呼和浩特;訪談對象為項目相關各方，包括項目所在地行業(yè)監(jiān)管部門及軌道公司/地鐵公司、PPP項目公司、施工單位、監(jiān)理單位等。

2.2調(diào)研內(nèi)容。工程建設質量安全管理內(nèi)容主要來源于相關法律、法規(guī)、標準規(guī)范的約束，不會隨項目融資、建設管理模式的變化而變化，但是質量安全管理責任的分擔方式則可能會因項目模式而異。因此，調(diào)研中主要關注PPP模式項目各方構成、實踐中工程質量安全管理責任的分擔方式、責任履行情況及存在的問題。依據(jù)相關法律法規(guī)、標準規(guī)范的規(guī)定，調(diào)研實施前將調(diào)研關注的具體問題進行了梳理，詳見表1。

3調(diào)研總結

基于實際調(diào)研獲取的信息，研究從責任履行角度對所調(diào)研項目的各方質量安全管理責任分擔及實際履行情況進行了總結。

3.1質量安全管理模式。從調(diào)研結果來看，PPP模式城市軌道交通工程項目的質量安全管理責任在各個項目均得以完整履行，但責任履行方式各有不同，差別集中體現(xiàn)在建設單位管理責任的履行方式上。依據(jù)建設單位管理職責履行方式的差異，可將既有PPP模式項目的質量安全管理模式分為三類：模式一政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）履行質量安全建設單位管理職責模式，模式二PPP項目公司履行質量安全建設單位管理職責模式，模式三政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）與PPP項目公司共同履行質量安全建設單位管理職責模式。圖2給出了所調(diào)研項目中各種模式的實際采用情況。

3.2質量安全管理責任劃分

（1）建設單位質量安全管理責任劃分

如上所述，所調(diào)研項目中建設單位質量安全管理責任履行方式可歸為三類。其中，模式二（PPP項目公司履行建設單位管理職責）和模式三[政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）與PPP項目公司共同履行質量安全建設單位管理職責]在工程建設質量安全管理過程中存在相關方責任界面不清晰的問題。

模式二中，政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）與PPP項目公司之間責任界面不清晰主要反映在項目前期工作移交、基礎資料提供、勘察設計交底及管線交底工作的組織等工作方面。此外，所調(diào)研項目中存在因分別發(fā)包（A+B包）導致一個項目存在多個項目公司的情況，這種情況下項目公司之間質量安全管理責任劃分也存在不清晰的現(xiàn)象，反映在現(xiàn)場權屬管理、現(xiàn)場交叉作業(yè)及工程的驗收組織等工作中。

模式三中，政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）與PPP項目公司之間質量安全管理責任界面不清晰，主要反映質量安全管理過程中的危大工程管理、應急救援體系建設、竣工驗收組織、履約管理等具體責任落實過程中。

（2）施工單位質量安全管理責任：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分PPP模式項目總包、標段施工單位之間的責任劃界面不清晰，反映在工程質量終身承諾、隱患整改等責任落實過程中。

（3）部分項目PPP項目公司與項目總包部之間責任邊界不清，反映為項目管理人員同時在PPP項目公司和總包部任職、部分項目公司責任（如工程報建、計量支付、安措費撥付、驗收備案手續(xù)辦理等）實際由總包部履行等方面。

3.3質量安全管理責任履行情況

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，PPP項目公司、施工單位在質量安全管理責任履行過程中也存在一些具體問題，如未按要求配備人員、未按要求對危大工程進行管理、未按要求進行技術交底、未按要求進行現(xiàn)場管理等。

4問題分析與建議

基于調(diào)研結果，結合PPP模式的特點及PPP模式在城市軌道交通領域的應用現(xiàn)狀，研究對PPP項目質量安全管理實踐中存在問題的原因進行了初步分析，具體如下：

4.1 PPP模式項目的突出特征為參與主體的多元化和復雜化。PPP模式項目頂層設計時，對工程質量安全管理責任劃分考慮不充分，項目具體操作中約束和指導，造成質量安全管理責任分配形式多樣、責任邊界不清等問題。

4.2城市軌道交通工程建設管理難度大，對建設管理能力及施工管理能力要求都非常高。城市軌道交通領域新型模式的應用處于摸索階段，各方管理經(jīng)驗及能力不足是問題產(chǎn)生的另一方面原因。

基于上述原因分析，建議從以下幾個方面著手提升PPP模式項目質量安全管理工作：強化PPP模式項目治理結構的頂層設計，強化相關各方質量安全管理履責能力建設，嚴格對各方責任落實的監(jiān)督與考核，督促各方各司其職。

5結束語

本文通過調(diào)研對城市軌道交通PPP模式項目工程建設質量安全管理現(xiàn)狀進行了研究。

5.1調(diào)研表明：實踐中，城市軌道交通PPP模式項目工程建設存在多種質量安全管理模式;PPP模式項目質量安全管理過程中，存在各方之間責任界面不清晰、責任不落實的現(xiàn)象。

5.2問題分析表明：問題原因一方面在于PPP模式項目頂層設計時，對工程質量安全管理責任劃分考慮不充分;另一方面則與PPP模式在城市軌道交通領域的應用處于探索階段、各方管理經(jīng)驗及能力不足有關。

5.3建議從強化PPP模式項目治理結構的頂層設計、強化相關各方質量安全管理履責能力建設，嚴格對各方責任落實的監(jiān)督與考核三個方面著手提升PPP模式項目質量安全管理工作。