開放政府?dāng)?shù)據(jù)法制化的地方實(shí)踐與制度完善
——以浙江等9個(gè)省市為分析樣本

張 濤

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

一、問題的提出

長期以來，政府在公共行政管理中積累了大量數(shù)據(jù)，這些政府?dāng)?shù)據(jù)以各種形式塵封在數(shù)據(jù)庫或檔案館中。近年來，致力于促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放訪問的開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)成為一種世界趨勢，已經(jīng)成為很多國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略，并且實(shí)現(xiàn)了法制化、制度化[1]。承襲了開放源代碼、開放內(nèi)容的精神與發(fā)展，開放政府?dāng)?shù)據(jù)(open government data)強(qiáng)調(diào)更多原始的大量數(shù)據(jù)能夠被自由的取得利用，根據(jù)開放知識基金會的定義，開放政府?dāng)?shù)據(jù)就是使數(shù)據(jù)讓任何人都可以自由的使用、重復(fù)利用和傳播，最多的限制是注明數(shù)據(jù)來源或以相同方式分享。[2]開放政府?dāng)?shù)據(jù)不僅具有重要的社會價(jià)值，如促進(jìn)政府透明度和問責(zé)制、加強(qiáng)社會公眾參與，而且還提供了諸多商業(yè)機(jī)遇，如開拓新的業(yè)務(wù)、優(yōu)化商業(yè)決策等[3]。然而，發(fā)布包含個(gè)人信息或可再識別的數(shù)據(jù)的政府?dāng)?shù)據(jù)集，可能會威脅到隱私和其他相關(guān)權(quán)利。

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，開放政府?dāng)?shù)據(jù)已經(jīng)上升到我國的“國家戰(zhàn)略”地位。國務(wù)院于2015年8月發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，其中提出“穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放”。長期以來，對于開放政府?dāng)?shù)據(jù)，我國一直采取“實(shí)踐先行+政策推動(dòng)”模式，取得了較好的效果[4]。然而，開放政府?dāng)?shù)據(jù)法制化建設(shè)仍有較大進(jìn)步空間，在思想觀念上，政府部門對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的必要性缺乏共識；在制度建設(shè)上，倡議性的政策導(dǎo)向明顯，缺乏剛性的制度約束；在具體實(shí)踐上，用戶友好型平臺建設(shè)滯后，數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)不一，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升[5]。對此，在理論上，不斷有學(xué)者提出開放政府?dāng)?shù)據(jù)法制化發(fā)展[6]，并對我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的立法模式進(jìn)行探討[7]；在實(shí)踐中，上海、成都、浙江等省市通過地方立法對開放政府?dāng)?shù)據(jù)予以調(diào)控，使其邁向規(guī)范化、法制化的發(fā)展路徑。

鑒于政府?dāng)?shù)據(jù)帶來的巨大社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，而如何推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放、提升政府?dāng)?shù)據(jù)利用率又是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，實(shí)有必要從國家層面以法律或行政法規(guī)建構(gòu)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)法律規(guī)范[8]。然而，當(dāng)前我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)法制建設(shè)還處于探索中，因此，總結(jié)地方已有的立法經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在的關(guān)鍵問題，在此基礎(chǔ)上，參考域外有益的立法實(shí)踐，都有助于推動(dòng)我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的法制化發(fā)展。本文以規(guī)范分析、比較分析作為研究方法，以我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)法制化為研究主題。在開始規(guī)范分析之前，對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本理論進(jìn)行總結(jié)，將有助于我們厘清開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法的癥結(jié)所在。在此基礎(chǔ)上，利用規(guī)范分析、比較分析的研究范式，對浙江等9個(gè)省市有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的立法(政策)進(jìn)行文本分析。最后，為完善我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)制度提出參考建議。

二、開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法的理論困擾

近年來，開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)席卷全球，一方面對各國政府的數(shù)據(jù)治理機(jī)制提出了新的挑戰(zhàn)，另一方面在理論上也引發(fā)了一些新的困擾，如開放政府?dāng)?shù)據(jù)與行之已久的政府息公開之間有何異同？在個(gè)人信息保護(hù)日益嚴(yán)苛的情況下，開放政府?dāng)?shù)據(jù)將對個(gè)人信息保護(hù)產(chǎn)生何種沖擊？凡此種種，皆是本部分所要重點(diǎn)探討的問題。

(一)開放政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息公開的異同

與開放政府?dāng)?shù)據(jù)相比，政府信息公開實(shí)現(xiàn)法制化發(fā)展的時(shí)間更早、歷史更長，我國早在2007年4月就由國務(wù)院制定了《政府信息公開條例》，并于2019年4月進(jìn)行了首次修訂。一般認(rèn)為，政府信息公開是指“政府主動(dòng)或被動(dòng)地將其掌握的政府信息予以公開”[9]，而“政府信息”則是指“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”(《政府信息公開條例》第2條)。

關(guān)于“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”與“政府信息公開”之間的聯(lián)系，很多學(xué)者都曾有過相關(guān)論述。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從政府信息公開到開放政府?dāng)?shù)據(jù)，并不只是簡單的“口號變更和文字游戲”，從信息化發(fā)展規(guī)律來看，這是云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用所催生的歷史必然[10]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府信息公開與開放政府?dāng)?shù)據(jù)具有高度的交叉關(guān)聯(lián)，二者是在不同背景下為實(shí)現(xiàn)各自特定目的而提出的不同階段[11]。

關(guān)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息公開之間的區(qū)別，很多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了闡述。有觀點(diǎn)認(rèn)為，開放政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息公開之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)在開放層面上，“數(shù)據(jù)”與“信息”之間存在差異；(2)在開放目的上，政府信息公開側(cè)重于保障公眾知情權(quán)，更強(qiáng)調(diào)政治與行政價(jià)值，而開放政府?dāng)?shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)公眾數(shù)據(jù)使用權(quán)，更側(cè)重經(jīng)濟(jì)與社會價(jià)值；(3)在開放過程中，政府信息公開強(qiáng)調(diào)政府一方，而開放政府?dāng)?shù)據(jù)同時(shí)注重政府與用戶[1]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，開放政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息公開之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(1)開放政府?dāng)?shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)政府“主動(dòng)”開放相關(guān)資料，而政府信息公開更多地側(cè)重于“申請(被動(dòng))公開”；(2)在開放的方式與格式上，開放政府?dāng)?shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)機(jī)器可讀的標(biāo)準(zhǔn)電子檔案格式，政府信息公開一般只以信息的既存格式公開，并無特定格式要求；(3)政府信息公開請求權(quán)是法律層次所保障的權(quán)利，有救濟(jì)途徑，而開放政府?dāng)?shù)據(jù)一般并不承認(rèn)有政府?dāng)?shù)據(jù)開放的請求權(quán)[12]。

上述觀點(diǎn)都不同程度地揭示了開放政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息公開之間的關(guān)系。筆者認(rèn)為，開放政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息公開之間是密切相關(guān)的，但它們都有各自的側(cè)重點(diǎn)和優(yōu)先事項(xiàng)，主要體現(xiàn)在驅(qū)動(dòng)因素和預(yù)期目標(biāo)兩個(gè)方面。在驅(qū)動(dòng)因素上，除了透明度和問責(zé)制是開放政府?dāng)?shù)據(jù)和政府信息公開共有的驅(qū)動(dòng)因素外，開放政府?dāng)?shù)據(jù)還依賴于兩個(gè)額外的驅(qū)動(dòng)因素：創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長、公共部門的效率，而這兩個(gè)因素對政府信息公開并不重要。在預(yù)期目標(biāo)上，開放政府?dāng)?shù)據(jù)側(cè)重于開放原始的、機(jī)器可讀的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集，而政府信息公開則是任何類型的政府信息。這也決定了二者在數(shù)據(jù)類型上的差異，就創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長而言，地理數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、公司數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)類型更為重要；就透明度和問責(zé)制而言，財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)、財(cái)政支出數(shù)據(jù)、法律信息、行政決策信息等更為重要[13]。

盡管開放政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息公開存在上述差異，但不可否認(rèn)的是，二者也有許多相似之處。隨著政府信息公開越來越強(qiáng)調(diào)主動(dòng)公開，并將其作為保障社會公眾知情權(quán)的手段，而非滿足個(gè)人的信息請求。通過主動(dòng)提供信息，公共機(jī)構(gòu)可以減輕信息請求的負(fù)擔(dān)，并改善其信息管理和信息流[14]。因此，在很大程度上，開放政府?dāng)?shù)據(jù)和政府信息公開具有相同的驅(qū)動(dòng)因素，并且它們追求的目標(biāo)也是一致的，即公共部門擁有的信息應(yīng)該更廣泛地向公眾開放。值得注意的是，開放政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息公開的這些異同點(diǎn)也給公眾知情權(quán)帶來了挑戰(zhàn)和機(jī)遇。一方面，各國政府和公共部門最近對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的關(guān)注可能會轉(zhuǎn)移他們的注意力，使他們不再關(guān)注向公眾提供可獲得的信息，而傾向于為開發(fā)人員建立數(shù)據(jù)門戶，從而給開發(fā)人員帶來新的信息力量；另一方面，開放政府?dāng)?shù)據(jù)在一定程度上也能為政府信息公開帶來廣泛的好處，包括政府信息公開領(lǐng)域缺乏的動(dòng)力和熱情[13]。

(二)開放政府?dāng)?shù)據(jù)與個(gè)人信息保護(hù)的平衡

如前所述，開放政府?dāng)?shù)據(jù)具有很多公益性目的，并且與政府信息公開相輔相成，共同推進(jìn)透明度和問責(zé)制，促進(jìn)社會創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長。然而，近年來，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，不同數(shù)據(jù)集之間進(jìn)行跨時(shí)空鏈接，加大了個(gè)人身份識別的可能性，給既有個(gè)人信息保護(hù)法制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在本部分，筆者將討論開放政府?dāng)?shù)據(jù)面臨的三個(gè)主要的個(gè)人信息保護(hù)挑戰(zhàn)。

1.個(gè)人隱私價(jià)值與開放政府?dāng)?shù)據(jù)利益難以保持平衡

正如學(xué)者所指出的，個(gè)人信息保護(hù)制度的部分目的是提高公眾對政府的信心或信任，尤其是在“數(shù)據(jù)原教旨主義”(data fundamentalism)盛行的情況下，以便加強(qiáng)公眾參與。所謂的“數(shù)據(jù)原教旨主義”體現(xiàn)為“一個(gè)同意，兩個(gè)不同意”，即同意“消費(fèi)者對他們的數(shù)據(jù)已經(jīng)失去了控制”，不同意“企業(yè)正確處理了數(shù)據(jù)”，不同意“法律提供了合理的保護(hù)”[15]。因此，在這個(gè)意義上，保護(hù)個(gè)人隱私似乎符合開放政府?dāng)?shù)據(jù)的利益。然而，公共部門收集和儲存的數(shù)據(jù)中包含了大量個(gè)人敏感信息，為了實(shí)現(xiàn)透明度和問責(zé)制，促進(jìn)社會創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長，公共部門在開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中勢必會將此類信息向社會公布。盡管開放政府?dāng)?shù)據(jù)具有很多重要的公益價(jià)值，但數(shù)據(jù)共享開放也會給個(gè)人隱私帶來固有風(fēng)險(xiǎn)：公布的數(shù)據(jù)可能泄露個(gè)人信息，而這些信息原本是公眾所不知曉的[16]。

這種困境的核心與政府?dāng)?shù)據(jù)粒度(即多維、原始和記錄級別)的兩類屬性有關(guān)：一是收益(效用)：由于粒度數(shù)據(jù)(granular data)支持各種詳細(xì)分析，因此，對于企業(yè)、決策者、研究人員和社會公眾而言，粒度數(shù)據(jù)是最有價(jià)值和最有用的。二是風(fēng)險(xiǎn)(隱私)：由于粒度數(shù)據(jù)包含最詳細(xì)的信息，因此，它通常也包括個(gè)人敏感信息。這兩類屬性之間經(jīng)常發(fā)生沖突，原因在于，粒度較小的數(shù)據(jù)有利于保護(hù)隱私，但對于促進(jìn)透明度、支持創(chuàng)新和鼓勵(lì)研究而言，其價(jià)值較低。正如開放政府?dāng)?shù)據(jù)除非詳細(xì)具體，否則沒有價(jià)值一樣，如果開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中必然涉及對個(gè)人隱私的風(fēng)險(xiǎn)，那么這個(gè)“開放”過程就不是有效的。因此，關(guān)鍵是要制定有效的方法來平衡這些利益與風(fēng)險(xiǎn)，使公共部門能夠在不過度損害個(gè)人敏感信息的情況下開放數(shù)據(jù)[17]。

2.個(gè)人信息的識別在開放政府?dāng)?shù)據(jù)中變得更加困難

從有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的國際規(guī)范及各國的立法來看，在對“個(gè)人信息”進(jìn)行界定時(shí)，“識別性”是核心要素。例如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將個(gè)人信息界定為“有關(guān)識別或可識別個(gè)人(信息主體)的任何信息”；歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》將“個(gè)人數(shù)據(jù)”界定為“有關(guān)被識別或可識別自然人(數(shù)據(jù)主體)之任何信息”；我國雖然尚未制定《個(gè)人信息保護(hù)法》，但《網(wǎng)絡(luò)安全法》第76條第5項(xiàng)對“個(gè)人信息”的概念進(jìn)行了界定。(1)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第76條第5項(xiàng)規(guī)定：“個(gè)人信息，是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識別自然人個(gè)人身份的各種信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、個(gè)人生物識別信息、住址、電話號碼等?！庇纱丝芍?，個(gè)人信息保護(hù)法的立法目的是保障個(gè)人對自己信息的自主權(quán)，避免被他人濫行收集、利用而致其權(quán)利、利益受損，若該等信息無法識別出特定個(gè)人，其被收集、處理或利用就不會致使信息主體受損，即無保護(hù)的必要[18]。換言之，受個(gè)人信息保護(hù)法保護(hù)的個(gè)人信息必須具有“特定個(gè)人識別性”，否則將不受個(gè)人信息保護(hù)法的保護(hù)。

盡管按照能否直接識別個(gè)人為標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人信息可以分為直接個(gè)人信息和間接個(gè)人信息[19]，但是“間接識別的判斷標(biāo)準(zhǔn)”本身就存在很大的不確定性，亦即該等個(gè)人信息是否容易與其他信息進(jìn)行組合、比對，應(yīng)該以何人為對象進(jìn)行判斷？是以信息控制者和處理者為判斷對象，還是以一般大眾作為判斷對象，這種判斷相對性加劇了個(gè)人信息的識別困難。此外，隨著開放政府?dāng)?shù)據(jù)的不斷推進(jìn)，大量政府?dāng)?shù)據(jù)(包括個(gè)人信息)不斷進(jìn)入社會公眾視野，再加上算法、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的進(jìn)步，原來無識別可能的信息，隨著時(shí)間的推移，可能轉(zhuǎn)化為具有特定識別性的信息[20]。換言之，昨日被認(rèn)定為不受個(gè)人信息保護(hù)法保護(hù)的非個(gè)人信息，隨著數(shù)據(jù)的增多，通過鏈接其他數(shù)據(jù)，今日可能轉(zhuǎn)化為受個(gè)人信息保護(hù)法保護(hù)的個(gè)人信息，這種判斷流動(dòng)性進(jìn)一步加劇了個(gè)人信息的識別困難。

3.目的限制原則在開放政府?dāng)?shù)據(jù)中難以真正適用

在既有的個(gè)人信息保護(hù)法制中，目的限制原則是一項(xiàng)核心原則，它是指公務(wù)機(jī)關(guān)及非公務(wù)機(jī)關(guān)收集個(gè)人信息時(shí)都必須基于“職務(wù)正當(dāng)目的”，且縱使具有正當(dāng)目的，也須“職務(wù)必要范圍內(nèi)”為之，被稱為是個(gè)人信息保護(hù)中的“帝王條款”[21]。目的限制原則包括目的明確和使用限制兩個(gè)方面的內(nèi)容：目的明確要求信息控制主體在收集個(gè)人信息之前應(yīng)告知收集、使用個(gè)人信息的目的；使用限制則要求在后續(xù)對個(gè)人信息的處理中,不得逾越既定之目的[22]。對于信息控制者或處理者而言，目的限制原則還衍生了兩方面義務(wù)：一是目的外收集、處理及利用的禁止，包括“收集或處理”應(yīng)符合特定目的、個(gè)案目的外的禁止使用、禁止數(shù)據(jù)庫的連接使用；二是限定個(gè)人同意的有效期限[21]。

如前所述，開放政府?dāng)?shù)據(jù)不同于政府信息公開，其有著獨(dú)特的運(yùn)作機(jī)制和預(yù)期目標(biāo)，這無形中增加了目的限制原則的適用難度。公共部門首次收集個(gè)人信息時(shí)必須遵守目的限制原則，對此并無爭議，個(gè)人信息保護(hù)法制也提供了相關(guān)配套機(jī)制確保目的限制原則得到遵守，如知情同意。然而，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的目的是讓既有的政府?dāng)?shù)據(jù)通過再次使用，發(fā)揮其潛在價(jià)值。當(dāng)?shù)谌将@得相關(guān)數(shù)據(jù)后，其對個(gè)人信息作進(jìn)一步處理或利用是否需要遵守公共部門首次收集信息時(shí)的目的？如果要遵守，又通過何種機(jī)制確保第三方能夠遵守？目前的個(gè)人信息保護(hù)法制并未對前述問題提供明確答案，這也加大了個(gè)人信息權(quán)受侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的地方立法比較分析

目前，我國很多地方都在探索開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐，有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策，大多體現(xiàn)在電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)建設(shè)等規(guī)劃、意見、通知之中[4]，很少進(jìn)行專門立法的。本部分主要以浙江等9個(gè)省市有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政府規(guī)章作為分析樣本，對其主要內(nèi)容進(jìn)行文本分析，揭示我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法的地方實(shí)踐現(xiàn)狀，如表1所示。

表1 浙江等9省市開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法文本一覽表

由表1可知，在立法時(shí)間上，我國地方政府有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的立法主要集中在2016年到2018年之間，尤以2018年最為集中，有7個(gè)省市。在制定主體上，都是由地方政府主導(dǎo)。不過值得一提是，貴陽市政府在制定《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法》之前，已由貴陽市人大常委會于2017年制定了《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，這是我國首部專門針對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的地方性法規(guī)，迄今為止，也是唯一一部。

(一)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本內(nèi)涵

立法文本分析發(fā)現(xiàn)，在立法名稱上，已有的立法文本中出現(xiàn)了四類不同概念，分別是：(1)“公共數(shù)據(jù)”，包括成都市、上海市和浙江??；(2)“政府?dāng)?shù)據(jù)”，主要是貴陽市；(3)“政務(wù)數(shù)據(jù)資源”，主要包括福建省、西安市和巢湖市；(4)“政務(wù)信息資源”，主要包括重慶市和佳木斯市。除了所用名稱不一致外，立法文本在定義模式上也有所不同，有的采取“概括式”，如《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》第3條；有的則采取“概括式+列舉式”，如《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法》第2條。

盡管如此，從實(shí)質(zhì)內(nèi)涵來看，地方立法文本基本一致，“政府?dāng)?shù)據(jù)”包括三個(gè)基本要素：一是主體要素，均為公共部門或政務(wù)部門；二是過程要素，均為依法履行職責(zé)過程中；三是行為要素，均為獲得或產(chǎn)生。對于“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”的基本內(nèi)涵，目前只有《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》作出了明確界定。

(二)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本原則

法律原則是貫穿法律制定、修改與實(shí)施的全過程，對實(shí)踐有非常重要的指導(dǎo)作用。開放政府?dāng)?shù)據(jù)不僅是理念上“為何需要”(why)的政策議題，也有實(shí)務(wù)上“如何進(jìn)行”(how)的技術(shù)面向。除了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)涵、目標(biāo)需要立法予以明確外，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本原則也是立法需要回應(yīng)的重要議題，如果沒有原則性的指引，各級政府開放政府?dāng)?shù)據(jù)的作法未必能達(dá)到立法目的。[2]為此，我國地方政府在開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法中，也對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本原則進(jìn)行了初步探索。

立法文本分析發(fā)現(xiàn)，浙江等9個(gè)省市地方立法文本中對基本原則的規(guī)定，主要有以下幾個(gè)特征：(1)繼承了《政府信息公開條例》中“公開為原則，不公開為例外”的立法經(jīng)驗(yàn)，幾乎都認(rèn)可“開放為原則，不開放為例外”。(2)將政府?dāng)?shù)據(jù)的管理原則與開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本原則混同，如“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集約建設(shè)、充分利用、共享開放、安全可控”。事實(shí)上，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本原則并不同于政府?dāng)?shù)據(jù)的管理原則，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本原則更應(yīng)該側(cè)重于“開放”和“政府?dāng)?shù)據(jù)”本身。例如，美國通過《開放政府指令》對民間提出的開放政府?dāng)?shù)據(jù)的八項(xiàng)原則予以確認(rèn)，即全面開放原則、信息完整原則、及時(shí)發(fā)布原則、便民使用原則、機(jī)器處理原則、不作限制原則、開放格式原則、不需授權(quán)原則。八國集團(tuán)共同簽署的《開放數(shù)據(jù)憲章》確立了開放數(shù)據(jù)的五大原則，即默認(rèn)數(shù)據(jù)開放原則、質(zhì)量和數(shù)量原則、所有人可用原則、發(fā)布數(shù)據(jù)改善治理原則、發(fā)布數(shù)據(jù)鼓勵(lì)創(chuàng)新原則。[2]

(三)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的開放方式

如果說基本原則是從宏觀上對如何開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供指導(dǎo)，那么開放方式就是從微觀上提出的具體要求。在各國開放政府?dāng)?shù)據(jù)法制中，都對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的開放方式進(jìn)行了規(guī)定。例如，美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》將默認(rèn)開放(包括開放格式)和機(jī)器可讀作為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的最低標(biāo)準(zhǔn)。我國地方政府在開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法中，也對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的開放方式進(jìn)行了初步探索。立法文本分析發(fā)現(xiàn)，浙江等9個(gè)省市均對政府?dāng)?shù)據(jù)開放方式作出了清晰的界定，區(qū)別在于類別不同，有的省市分為三類，有的省市則分為兩類，如《巢湖市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放管理暫行辦法》第16條便規(guī)定了三類、而《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第32條則規(guī)定了兩類。

(四)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私保護(hù)

如前所述，開放政府?dāng)?shù)據(jù)與個(gè)人隱私保護(hù)之間存在強(qiáng)烈的張力，公共部門若處理不好這種緊張關(guān)系，將會產(chǎn)生廣泛的負(fù)面效應(yīng)。一方面，對于個(gè)人而言，這種“張力”可能會影響社會公眾對公共部門的信任，不愿意將個(gè)人信息交給公共部門；另一方面，對于公共部門而言，這種“張力”可能會影響推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的決心和勇氣，不愿意將政府?dāng)?shù)據(jù)開放給社會公眾。為此，我國地方政府在開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法中，也對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私保護(hù)進(jìn)行了初步探索。

立法文本分析發(fā)現(xiàn)，浙江等9個(gè)省市均對開放政府?dāng)?shù)據(jù)中隱私保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，立法模式主要可以分為以下四類：(1)僅僅只對保護(hù)個(gè)人隱私作出原則性規(guī)定，如《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》第28條；(2)直接將涉及個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)列入不得開放類別，如《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》第30條；(3)涉及個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)過“嚴(yán)格審查”后可以開放，如《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》第27條；(4)涉及個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)過“脫敏處理”后可以開放，具體又分為無條件開放和有條件開放，前者如《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第24條，后者如前文提到的《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法》第25條。

(五)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的保障機(jī)制

任何制度的有效運(yùn)行都離不開完善的保障機(jī)制，包括組織機(jī)構(gòu)、技術(shù)支撐、專業(yè)人員、財(cái)政預(yù)算、監(jiān)督考核等，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的制度化、常態(tài)化發(fā)展也不例外。在浙江等9省市的立法文本中，都不同程度的對開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)、開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理、糾錯(cuò)機(jī)制、監(jiān)督考核等數(shù)據(jù)開放的各個(gè)方面提出明確要求，逐步形成了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的中國敘事。

1.開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)

開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺是開放和獲取數(shù)據(jù)的載體，是展示應(yīng)用的中心，也是連接開放政府?dāng)?shù)據(jù)供給側(cè)和用戶端的橋梁[23]108。立法文本分析發(fā)現(xiàn)，浙江等9省市的政府規(guī)章都要求建設(shè)或完善數(shù)據(jù)開放平臺，集中統(tǒng)一向社會開放公共數(shù)據(jù)資源。有的地方對平臺的功能、運(yùn)維等具體內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，如《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第25條。還有的地方對平臺的設(shè)立權(quán)限進(jìn)行了具體規(guī)定，如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第31條。

2.開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理

一般而言，開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是開放政府?dāng)?shù)據(jù)目錄與清單編制；二是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)制定；三是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量管理。立法文本分析發(fā)現(xiàn)，大部分地方政府對前述內(nèi)容都不同程度地作出了規(guī)定。

就開放政府?dāng)?shù)據(jù)目錄與清單編制而言，浙江等9省市的政府規(guī)章均提出要編制政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放目錄，并實(shí)行動(dòng)態(tài)清單管理，例如，前文提到的《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第24條，還有《佳木斯市政務(wù)信息資源共享開放管理辦法(暫行)》第23條都進(jìn)行了規(guī)定。

就開放政府?dāng)?shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)而言，在浙江等9省市中，只有成都市和重慶市對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，《重慶市政務(wù)信息資源共享開放管理辦法》第23條、《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》第25條均明確規(guī)定了“機(jī)器可讀性”標(biāo)準(zhǔn)。

就開放政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量而言，浙江等9省市均對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量作出相對完整的要求，提出要確保開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源的準(zhǔn)確性、時(shí)效性、完整性和可用性。例如，《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第16條、《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》第14條均對政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量提出了諸如準(zhǔn)確性、完整性等要求。

3.開放政府?dāng)?shù)據(jù)的糾錯(cuò)機(jī)制

開放政府?dāng)?shù)據(jù)的糾錯(cuò)機(jī)制是指數(shù)據(jù)利用主體在使用政府?dāng)?shù)據(jù)的過程中，一旦發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤或存有疑義，應(yīng)當(dāng)通過一定的途徑及時(shí)反饋給政府部門，相關(guān)部門應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行處理。在浙江等9省市中，有一半的省市對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行了明確規(guī)定，如《巢湖市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放管理暫行辦法》第10條就對數(shù)據(jù)糾錯(cuò)機(jī)制予以規(guī)定，并明確了糾錯(cuò)時(shí)限。

4.開放政府?dāng)?shù)據(jù)的監(jiān)督考核

開放政府?dāng)?shù)據(jù)的監(jiān)督考核是指由專門機(jī)構(gòu)對政府部門開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作的效果進(jìn)行公開考核，并對相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督。在浙江等9省市中，所有省市均對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的監(jiān)督考核進(jìn)行了明確規(guī)定，有的省市甚至明確提出了多層次的監(jiān)督考核體系，并且還對考核期限進(jìn)行了規(guī)定。例如，根據(jù)《重慶市政務(wù)信息資源共享開放管理辦法》的規(guī)定，重慶市開放政府?dāng)?shù)據(jù)的監(jiān)督考核機(jī)制主要包括以下幾個(gè)部分：(1)市發(fā)展改革部門組織制定政務(wù)信息資源開放評價(jià)辦法，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施各部門的評估。(2)市政府對各區(qū)縣政府、市級各政務(wù)部門的開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作進(jìn)行評估。(3)可以委托有能力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。(4)各區(qū)縣政府、市級各政務(wù)部門每年1月底前向市發(fā)展改革部門上報(bào)上一年開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作情況。(5)市發(fā)展改革部門每年2月底前向市政府上報(bào)上一年全市開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作情況。(6)審計(jì)機(jī)關(guān)依法對政務(wù)信息資源共享開放進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

(六)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的增值利用

開放政府?dāng)?shù)據(jù)的最終目的是數(shù)據(jù)得到增值利用，而政府在推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的有效利用過程中扮演著非常重要的角色，因此很多有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策法規(guī)中都明確要求政府應(yīng)該通過各種措施促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。我國地方政府在開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法中，也對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的增值利用進(jìn)行了初步探索。

立法文本分析發(fā)現(xiàn)，在浙江等9省市中，除了個(gè)別省市外，幾乎所有省市都要求政府部門采取相應(yīng)的措施提高政府?dāng)?shù)據(jù)的利用效率和效果，有的省市甚至提出了不同類別的推動(dòng)利用機(jī)制。例如，根據(jù)《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》的規(guī)定，成都市政府推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)增值利用的具體手段主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：(1)鼓勵(lì)開發(fā)利用研究；(2)示范應(yīng)用；(3)鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。

四、我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法的制度完善

通過對浙江等9省市有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政府規(guī)章進(jìn)行文本分析，筆者發(fā)現(xiàn)，我國地方立法在有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的諸多方面都積累了可供復(fù)制的立法經(jīng)驗(yàn)，包括開放方式、政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理、保障機(jī)制以及增值利用等方面。然而，既有的開放政府?dāng)?shù)據(jù)政府規(guī)章也反映出一些困境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本內(nèi)涵理解不深，將傳統(tǒng)的政府信息公開與開放政府?dāng)?shù)據(jù)混為一談，政府部門之間、機(jī)構(gòu)工作人員之間尚未形成基本共識。(2)開放政府?dāng)?shù)據(jù)缺乏高級別的法源依據(jù)，很多地方立法或?qū)嵺`主要參考《政府信息公開條例》，沒有專門的數(shù)據(jù)開放法。(3)缺乏統(tǒng)一的開放政府?dāng)?shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致很多地方立法中對基本原則、開放格式、平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容鮮有提及。(4)缺乏有力的組織機(jī)構(gòu)，難以有效推進(jìn)工作。開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，所涉政府部門較多，在層級森嚴(yán)的行政官僚體制中，若負(fù)責(zé)開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作的職能部門權(quán)力配置有限，那么跨部門協(xié)調(diào)力度將受到限制。

黨的十八屆三中全會明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，開放政府?dāng)?shù)據(jù)是國家治理現(xiàn)代化的重要手段和重要內(nèi)容。從公共行政管理的角度看，制度一般是與“權(quán)術(shù)”相對應(yīng)的，制度往往是出于公心，而權(quán)術(shù)則常常是出于私心，一個(gè)有效的制度往往具有兩個(gè)關(guān)鍵要素：規(guī)則與組織。為了能夠確保政府?dāng)?shù)據(jù)長期持續(xù)開放，充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的效用，實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的法制化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)該從國家層面對開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)籌部署，重點(diǎn)圍繞法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、組織機(jī)構(gòu)三個(gè)方面開展工作，其中法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)屬于規(guī)則層面，而組織機(jī)構(gòu)則屬于組織層面。

(一)法律規(guī)范：制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》，提供法律依據(jù)

地方政府在推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中面臨的一大困境便是缺少專門的、高層次的、明確的法律法規(guī)作為依據(jù)[23]188。因此，我國未來制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》將具有以下重要意義：(1)固化和完善已有的制度創(chuàng)新成果；(2)為開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供全方位的法治保障；(3)厘清政府部門內(nèi)部對開放政府?dāng)?shù)據(jù)存在的誤解和疑義；(4)提升社會公眾對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的認(rèn)識。

當(dāng)前國內(nèi)外有關(guān)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的立法與實(shí)踐，為我國未來制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》奠定了基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)我國《政府信息公開條例》頒布實(shí)施已經(jīng)10年有余，并且進(jìn)行了第一次修改，積累了很多有益的立法經(jīng)驗(yàn)。盡管開放政府?dāng)?shù)據(jù)不同于政府信息公開，但二者也存在很多相似之處，但是從立法技術(shù)的角度看，政府信息公開的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)依然值得開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法借鑒。(2)我國地方政府不僅積累了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還因地制宜地進(jìn)行了立法探索，一些地方的立法可以說已經(jīng)相當(dāng)完備，如貴陽市、成都市等，總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，可以為《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》的制定提供參考。(3)從國際范圍來看，美國、英國、加拿大、新西蘭等國家一直居于各類開放政府?dāng)?shù)據(jù)排名榜單的前列，他們是開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐的先行者，也是開放政府?dāng)?shù)據(jù)法制化發(fā)展的引領(lǐng)者，他們的很多立法經(jīng)驗(yàn)也可以為我國制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》提供借鑒。

我國未來制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》時(shí)，需要對以下幾個(gè)方面的內(nèi)容作出規(guī)范和引導(dǎo)：(1)明確規(guī)定開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本內(nèi)涵和法律屬性，把開放政府?dāng)?shù)據(jù)確定為政府的一項(xiàng)公共責(zé)任，確認(rèn)政府?dāng)?shù)據(jù)的默認(rèn)開放原則。(2)明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)主管機(jī)關(guān)的職責(zé)與權(quán)限。(3)明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)的范圍。(4)明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。(5)明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)的平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用及安全保護(hù)。(6)明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)的監(jiān)督考核機(jī)制。(7)明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私保護(hù)，并完善相關(guān)救濟(jì)機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制和溝通機(jī)制。

(二)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)化指南》，提供技術(shù)保障

在政府規(guī)制中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是一種重要的規(guī)制手段，如在食品藥品安全領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，由相關(guān)部門制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要求被規(guī)制對象一體適用，已經(jīng)成為國內(nèi)外的共同做法。開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是國家信息化建設(shè)的重要領(lǐng)域，它涉及信息采集系統(tǒng)、信息處理系統(tǒng)、平臺建設(shè)與維護(hù)等技術(shù)性工作，因此，標(biāo)準(zhǔn)化也是支撐開放政府?dāng)?shù)據(jù)的重要手段。[24]

我國在推進(jìn)電子政務(wù)過程中，就由國務(wù)院信息化辦公室和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會共同制定了《國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》，用以指導(dǎo)我國電子政務(wù)的建設(shè)，這可以為我國制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)化指南》提供參考借鑒。我國未來制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)化指南》時(shí)，可以重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：(1)工程管理，明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)工程管理須遵循或參考的技術(shù)要求、標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定。(2)平臺建設(shè)，明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)須遵循的技術(shù)要求、標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定。(3)隱私保護(hù)，明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)中隱私保護(hù)須遵循的技術(shù)要求、標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，將“通過設(shè)計(jì)保護(hù)隱私”原則貫徹到開放政府?dāng)?shù)據(jù)整個(gè)過程中。(4)支撐技術(shù)，明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)的支撐技術(shù)須遵循或參考的技術(shù)要求、標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定。(5)數(shù)據(jù)安全，明確保障信息安全須遵循或參考的技術(shù)要求、標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定。

制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)化指南》不僅可以開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供技術(shù)保障，而且還可以避免地方政府在建設(shè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中因標(biāo)準(zhǔn)不一而造成的資源浪費(fèi)、效果不佳。

(三)組織機(jī)構(gòu)：建立專門的開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作機(jī)構(gòu)，提供組織保障

從公共行政管理的角度看，制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開組織保障。開放政府?dāng)?shù)據(jù)作為一項(xiàng)需要系統(tǒng)、長期、跨部門推進(jìn)的工作，需要一個(gè)相對層級較高的主管部門，并賦予其足夠的職權(quán)來負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開放的決策規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)、組織實(shí)施、規(guī)范指導(dǎo)和監(jiān)督考核[23]189。

從國內(nèi)外已有的經(jīng)驗(yàn)來看，通過機(jī)構(gòu)改革組建開放政府?dāng)?shù)據(jù)的專責(zé)機(jī)構(gòu)，并由法律規(guī)范對機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)予以明確，將有利于促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的有序發(fā)展，提升開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作的專注程度和統(tǒng)籌力度。美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》將首席信息官確立為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的專職機(jī)構(gòu)(人員)，并賦予其廣泛的職權(quán)，在人員選任上重點(diǎn)突出其專業(yè)性和非政治性。我國一些地方在開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐中也對政府?dāng)?shù)據(jù)組織管理體制進(jìn)行改革，例如，貴陽市組建了大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，專門負(fù)責(zé)研究擬訂并組織實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施，負(fù)責(zé)信息基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督。[2]

為了能夠?qū)﹂_放政府?dāng)?shù)據(jù)提供有力的組織保障，我國應(yīng)該建立專門的開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作機(jī)構(gòu)。一方面，我國未來在《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》的制定過程中，應(yīng)該明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)專責(zé)機(jī)構(gòu)(人員)的職權(quán)，既可以借鑒美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》的經(jīng)驗(yàn)，也可以參考?xì)W盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中對數(shù)據(jù)保護(hù)官的規(guī)定；[25]另一方面，通過機(jī)構(gòu)改革，對現(xiàn)有的政府部門的職能進(jìn)行重組，建立一個(gè)行政權(quán)力配置相對科學(xué)的工作機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)語

在全世界范圍內(nèi)，目前已經(jīng)有80多個(gè)國家制定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策(法律)，特別是許多發(fā)達(dá)國家更是積極地推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)。相較于其他發(fā)達(dá)國家，我國啟動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的策略稍晚，在制度建構(gòu)上也還存在差距。然而，我國在開放政府?dāng)?shù)據(jù)的表現(xiàn)上卻頗具后發(fā)先至的味道，特別是近年來中央政府出臺了一系列相關(guān)政策，各級地方政府通過不同形式立法推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)邁上法制化軌道。在未來，我國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)，從國家層面進(jìn)行立法調(diào)控。在法律規(guī)范層面，我國應(yīng)該制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》，提供法律依據(jù)；在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面，我國應(yīng)該制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)化指南》，提供技術(shù)保障；在組織機(jī)構(gòu)層面，我國應(yīng)該建立專門的開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作機(jī)構(gòu)，提供組織保障。