新時(shí)代基層法治政府建設(shè)理論定位與實(shí)踐任務(wù)

郭祎 孟大川

摘 要：新時(shí)代，加快基層法治政府建設(shè)是貫徹全面依法治國戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，具有十分重要的實(shí)踐意義。搞清楚基層法治政府建設(shè)的屬性、特征、要求等一般性理論問題是加快實(shí)踐進(jìn)程的前提，圍繞新時(shí)代基層法治政府建設(shè)的特定目標(biāo)，明晰實(shí)踐任務(wù)和探索具體路徑，將基層法治政府建設(shè)的理論定位與實(shí)踐任務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來，真正解決基層法治政府建設(shè)過程中的“難點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”問題。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;基層;法治政府;理論;實(shí)踐

中圖分類號(hào)：D92 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1003-1502（2019）05-0109-12

為保證黨中央在新時(shí)代關(guān)于全面依法治國的重大決策部署完全落到實(shí)處，2019年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，足以得見法治政府建設(shè)在新時(shí)代治國理政中的重要性和迫切性。眾所周知，基層法治政府建設(shè)是我國法治政府建設(shè)中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的關(guān)鍵部分。新的歷史形勢下，準(zhǔn)確把握基層法治政府建設(shè)的特有屬性，嚴(yán)格遵循基層法治政府建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，明確基層法治政府建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的全面依法治國總目標(biāo)。

一、我國基層法治政府的基本屬性與主要特征

關(guān)于法治政府的內(nèi)涵，學(xué)界已經(jīng)有不少的理論概括?！胺ㄖ握瓤芍笍V義政府行使國家公權(quán)力的法治化，也可指狹義政府行使國家行政權(quán)的法治化”[1]。“政府由法律產(chǎn)生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對(duì)法律負(fù)責(zé)”[2]。法治政府作為一個(gè)法律或法學(xué)概念，與之相對(duì)應(yīng)的是人治政府，法治政府就是“由法統(tǒng)治并依法行政的政府形態(tài)”[3]。

在黨中央明確提出“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的“三治一體”語境中，應(yīng)當(dāng)首先厘清法治政府與法治國家、法治社會(huì)的內(nèi)涵及其相互關(guān)系。

法治國家應(yīng)當(dāng)包括國家執(zhí)政權(quán)的法治化、國家立法權(quán)的法治化、國家行政權(quán)的法治化、國家司法權(quán)的法治化、國家軍事權(quán)的法治化。法治政府即國家行政權(quán)的法治化，因而是法治國家內(nèi)涵中的一個(gè)組成部分?！鞍俣劝倏啤闭J(rèn)為“法治國家有時(shí)又稱法治政府”，這種將法治國家與法治政府劃等號(hào)的提法至少在這里是不準(zhǔn)確的。盡管在法律意義上，政府有廣義與狹義的概念，廣義的政府概念似乎包含所有國家機(jī)關(guān)，但是，當(dāng)與法治國家相提并論時(shí)，法治政府的政府概念顯然是指狹義的國家行政主體。

法治社會(huì)是指與國家、政府相對(duì)應(yīng)的社會(huì)團(tuán)體與企事業(yè)單位等社會(huì)共同體的法治化。社會(huì)也有廣義狹義之分，廣義的社會(huì)應(yīng)當(dāng)包含國家、政府、社會(huì)團(tuán)體與企事業(yè)單位等，而狹義的社會(huì)僅指與國家、政府相對(duì)應(yīng)的社會(huì)團(tuán)體與企事業(yè)單位等社會(huì)共同體[1]。廣義的法治社會(huì)同樣也包括法治政府在內(nèi)，但是在“三治一體”語境下的法治社會(huì)，應(yīng)當(dāng)是狹義的法治社會(huì)，是指于國家、政府之外的社會(huì)團(tuán)體與企事業(yè)單位等社會(huì)共同體的法治化。

筆者認(rèn)為，法治政府是指服從法律統(tǒng)治，堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政的國家行政主體。在我國，法治政府建設(shè)的責(zé)任主體主要是國家各級(jí)行政機(jī)關(guān)，從國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》和中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年》等系列重要文件看，已經(jīng)有了明確的規(guī)定性。但是，在行政與司法實(shí)踐中，國家行政主體的外延應(yīng)當(dāng)小于廣義的政府概念，大于狹義的政府概念即國家行政機(jī)關(guān)。國家行政主體除各級(jí)政府及其職能部門外，還應(yīng)當(dāng)包括法律授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織與個(gè)人。當(dāng)法律、法規(guī)授權(quán)一些行政機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體與其他組織的行政權(quán)能時(shí)，他們就具備行政主體的資格。盡管學(xué)界有不同意見[4]，但司法裁判卻有劉燕文訴北京大學(xué)行政訴訟案、田永訴北京科技大學(xué)行政訴訟案、冉利君訴高速公路管理公司行政訴訟案的判例[5]、于艷茹訴北京大學(xué)行政訴訟案等。在行政實(shí)踐中，存在大量的行政委托情形，尤其是在基層政府的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間，縣級(jí)人民政府及其職能部門常常將一些自己職權(quán)范圍內(nèi)的行政職權(quán)或行政事項(xiàng)委托給不具有該行政職權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者其他組織與個(gè)人。這些被委托的組織與個(gè)人以委托方的名義行使行政職能，其法律后果由委托方承擔(dān)。因而，他們也是法治政府建設(shè)的應(yīng)有主體之一。

法治政府的“政府”既不是廣義的包含所有國家機(jī)關(guān)的政府含義，也不是狹義的僅指國家行政機(jī)關(guān)的政府含義。而應(yīng)當(dāng)是中義狀態(tài)的包括國家行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織與個(gè)人在內(nèi)的國家行政主體。這樣的定義，也符合縣鄉(xiāng)級(jí)基層政府的行政實(shí)踐的客觀實(shí)際。在“法治國家、法治政府、法治社會(huì)”“三治一體”相互關(guān)系中，法治政府處于法治國家、法治社會(huì)系統(tǒng)工程的起承轉(zhuǎn)合的核心地位。

由此，本文在此將基層法治政府定義為： 服從法律統(tǒng)治，堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政的縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府及其適格主體（法律授權(quán)的組織與受委托的組織與個(gè)人）。

從法治政府的一般特征看，其理論概括也比較多，從政府官員的角度，有代表性的觀點(diǎn)有：國務(wù)院原副總理馬凱認(rèn)為，法治政府應(yīng)具備五個(gè)基本特征：一是行政機(jī)構(gòu)依法設(shè)立;二是行政權(quán)力依法取得;三是行政程序依法確定;四是行政行為依法作出;五是行政責(zé)任依法承擔(dān)[6]。從學(xué)者的角度，馬懷德認(rèn)為，法治政府的基本特征是有限有為的政府、是透明廉潔的政府、是誠信負(fù)責(zé)的政府、是便民高效的服務(wù)型政府[7]。楊小軍認(rèn)為，法治政府的主要特征有，權(quán)力法定、監(jiān)督法定、行為法定、程序法定、責(zé)任法定五個(gè)方面[3]。

作為處于縣、鄉(xiāng)級(jí)的基層法治政府的特征，在既應(yīng)當(dāng)具備上述學(xué)者概括的一般特征的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)具有符合基層實(shí)際的法治特性。

其一是主體法定。基層法治政府的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)首先規(guī)范基層行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置行為，通過加強(qiáng)行政組織法與行政編制法的立法建設(shè)，強(qiáng)化“行政機(jī)關(guān)是法律的產(chǎn)兒”的法治思維，切實(shí)改變同級(jí)政府機(jī)構(gòu)名稱五花八門，上下不對(duì)應(yīng)的現(xiàn)狀，切實(shí)改變隨意設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室、指揮部等臨時(shí)性的無法律授權(quán)、無專業(yè)資質(zhì)的組織，切實(shí)改變隨意分立與合并行政區(qū)域、行政機(jī)構(gòu)等行為。從而切實(shí)改變基層行政主體設(shè)置的無法性、恣意性與行政行為的混亂性。

其二是職能法定。在“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的理念下，當(dāng)務(wù)之急是通過完善行政組織法，細(xì)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府的法定職能與法定權(quán)責(zé)，細(xì)化法律授權(quán)，才能理清基層政府的權(quán)力清單與責(zé)任清單，使權(quán)力清單與責(zé)任清單法定化;才能避免以“法無授權(quán)不可為”為口實(shí)的“庸懶散浮拖軟”的行政不作為;才能改變縣級(jí)政府及其職能部門習(xí)慣將困難與矛盾下交鄉(xiāng)級(jí)政府，鄉(xiāng)級(jí)政府有責(zé)無權(quán)、有責(zé)無力的“上頭千條線，下頭一根針”的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)狀。

其三是委托法定。在行政委托的研究方面，縣鄉(xiāng)兩級(jí)之間的行政委托問題研究成果較少;在縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府的行政實(shí)踐中，實(shí)際上存在大量的行政委托行為，有要式的書面的，也有非要式的非書面依據(jù)的，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。應(yīng)當(dāng)將行政委托納入行政法規(guī)、規(guī)章的立法規(guī)劃中，明確行政委托的主體、條件、內(nèi)容、范圍、程序與違法責(zé)任等，從而規(guī)范行政委托行為。以避免有權(quán)的不執(zhí)法，無權(quán)的亂執(zhí)法的現(xiàn)象，以避免事業(yè)人員、臨聘人員執(zhí)法的亂象。

其四是決策法定。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的基礎(chǔ)上，建立了重大決策的終身問責(zé)制度，但何為重大決策，不同層級(jí)政府的重大決策的標(biāo)準(zhǔn)各是什么，如何厘清重大決策集體決定制度與行政首長負(fù)責(zé)制的關(guān)系等，目前各地各級(jí)政府都在竭力規(guī)范這些概念，但是標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，尚無權(quán)威統(tǒng)一的明確依據(jù)。尤其是在基層政府，許多重大事項(xiàng)的突擊性與時(shí)效性特別強(qiáng)，因而，亟須建立重大決策的民主科學(xué)法治的法律法規(guī)制度。

其五是指令法定?；鶎庸珓?wù)員所處的基層地位，面對(duì)眾多的條條塊塊上的上級(jí)與領(lǐng)導(dǎo)，誰的指令都得必須執(zhí)行，誰的講話都是“重要講話”。在實(shí)踐中，我國基層政府及其公務(wù)員是難以做到“不得執(zhí)行上級(jí)違法指令”的，但我國公務(wù)員法第六十條規(guī)定“公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。因此，違法指令害人害己害國家，必須加以規(guī)范。只有強(qiáng)化上級(jí)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)行政指令的合法性，才能使基層政府的行為在法治的軌道上運(yùn)行。

二、基層政府的依法行政與法治政府建設(shè)的關(guān)系

依法行政是指行政主體及其工作人員必須依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章實(shí)施行政行為，法律、法規(guī)和規(guī)章是規(guī)制行政主體行使行政立法（規(guī)范性文件制定）、行政決策、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督等一切行政權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。其法律特征如下。

其一，依法行政的規(guī)制對(duì)象不僅僅是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，而應(yīng)當(dāng)是更寬泛的行政主體及其工作人員，因?yàn)樵诟骷?jí)行政機(jī)關(guān)外，還存在法律授權(quán)的企事業(yè)與社會(huì)團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)委托的組織與個(gè)人。因而這里的行政主體的外延要比行政機(jī)關(guān)寬泛，這里的工作人員的外延也大于行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員范疇，即除公務(wù)員外，還包括法律授權(quán)的企事業(yè)與社團(tuán)組織的工作人員和行政機(jī)關(guān)委托的大量協(xié)管人員與臨時(shí)聘用人員。尤其是在基層縣、鄉(xiāng)級(jí)政府的職能部門中，實(shí)際存在許多內(nèi)設(shè)事業(yè)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)了許多行政事務(wù)甚至行政執(zhí)法活動(dòng)，大量協(xié)管人員與臨時(shí)聘用人員活躍在行政執(zhí)法的第一線，他們的形象代表著基層人民政府的形象，他們的公務(wù)行為后果需要人民政府來“買單”。因此，規(guī)制這部分人員的行政行為更為重要，僅僅把行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員作為依法行政的規(guī)制主體是不夠的。

其二，依法行政的規(guī)制內(nèi)容也并不僅僅限于各類具體行政行為，而應(yīng)當(dāng)包含行政主體的抽象行政行為在內(nèi)的一切行政行為。在基層政府，通過這些年依法行政的宣傳教育，多數(shù)公務(wù)員開始注重行政執(zhí)法活動(dòng)的合法性了，但是在行政規(guī)范性文件的制定過程中，忽視其法治原則與法治程序的現(xiàn)象還客觀存在，規(guī)范性文件的自我賦權(quán)還并不鮮見。在行政決策中，忽視行政決策民主性合法性科學(xué)性的法治程序問題不少，以至于釀出如什邡、啟東等群體性事件突出問題。在行政監(jiān)督中，監(jiān)督無據(jù)、監(jiān)督乏力、監(jiān)督失職、監(jiān)守自盜現(xiàn)象也值得重視。因此，依法行政的規(guī)制內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括行政立法（規(guī)范性文件制定）、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等等一切行政行為。

其三，依法行政所依之法的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)良法善治的原則，應(yīng)當(dāng)是國家和人民的整體意志的體現(xiàn)，是廣大人民群眾自覺而普遍遵守的良法之制，是與地方保護(hù)主義和部門利益意志不相容的。而依法行政所依之法的外延應(yīng)當(dāng)是國家的法律、法規(guī)和規(guī)章，而不能以自我賦權(quán)的與上位法相抵觸的規(guī)范性文件為依據(jù)?！胺墒侵螄仄鳎挤ㄊ巧浦沃疤帷?，在基層政府，尤須強(qiáng)調(diào)“法律至上”的法律權(quán)威性，才能克服“政令不出中南海”“上有政策，下有對(duì)策”“有法不依”、各行其是的部門意志、地方保護(hù)等“諸侯割據(jù)”問題，也才能發(fā)揮規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用與治理功能。

其四，依法行政的治理重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是“官”和“權(quán)”，而非治理“民”和“事”?！耙婪ㄐ姓闹匦呐c實(shí)質(zhì)是依法治官而非治民，是依法治權(quán)而非治事?！盵8]在基層，由于“山高皇帝遠(yuǎn)”，行政權(quán)力最容易出現(xiàn)恣意、濫用甚至尋租現(xiàn)象。因此必須強(qiáng)調(diào)依法行政的治理實(shí)質(zhì)與對(duì)象是行政機(jī)關(guān)及其有權(quán)官員，強(qiáng)調(diào)依法行政的治理重點(diǎn)是行政權(quán)力及其易于濫用的重點(diǎn)領(lǐng)域。只有這樣，才能把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)行政法治的制度的籠子。

毫無疑問，“依法行政”與“法治政府”是近年來行政機(jī)關(guān)使用頻率較高的概念，黨的十八屆四中全會(huì)明確把“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)。因此，準(zhǔn)確理解與把握“依法行政”與“法治政府”的關(guān)系，對(duì)于落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神以及黨的十九大精神都有著重要意義。

從二者的相互聯(lián)系看，“依法行政”與“法治政府”是互為前提互相促進(jìn)的有機(jī)整體。依法行政是法治政府的基本前提與必要條件，即只有行政主體堅(jiān)持依法規(guī)范行政行為，堅(jiān)持“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、便民高效、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”[9]等基本原則與基本要求，堅(jiān)持責(zé)任政府理念、透明政府理念、誠信政府理念、有限政府理念等，法治政府建設(shè)目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。法治政府則是依法行政的必要保證與最終目標(biāo)，即只有以法治政府的法治精神、法治理念、法治思維以及法治機(jī)制、法律制度去規(guī)范、保障行政主體的依法行政，依法行政才能沿著正確方向前進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。

“依法行政”與“法治政府”的主要區(qū)別在于：

其一，依法行政是一種行為要求，即強(qiáng)調(diào)行政主體的行政行為必須依法進(jìn)行。而法治政府不僅是行為要求，而且首先是一種價(jià)值觀念，法治政府不僅僅強(qiáng)調(diào)行政主體依法行政，而且首先強(qiáng)調(diào)行政主體的“法律主治”“良法之治”“制約權(quán)力”“保障權(quán)利”的法治思維、法治原則與法治精神。

其二，依法行政是一種行為過程，即強(qiáng)調(diào)行政行為如何運(yùn)行，怎樣運(yùn)行，但它并不意味著朝著什么方向運(yùn)行，并不必然地保證法治政府目標(biāo)的確立和實(shí)現(xiàn)。而法治政府不僅僅強(qiáng)調(diào)行政主體的依法運(yùn)行的機(jī)制，而且規(guī)定了行政主體“依法治國”“建設(shè)法治政府”的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與運(yùn)行方向。

其三，依法行政所依之法的內(nèi)涵外延規(guī)定并不明確，它可能依“良法”行政，也可能以“惡法”行政;它可能依國家法律、法規(guī)、規(guī)章行政，也可能依自我賦權(quán)的具有部門利益或地方保護(hù)的規(guī)范性文件而行政。法治政府則要求行政主體必須依據(jù)體現(xiàn)國家整體意志的良法行政，依據(jù)國家的法律、法規(guī)、規(guī)章行政。

其四，法治政府的內(nèi)容比依法行政更豐富更明確。依法行政強(qiáng)調(diào)“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”[9]的基本要求。法治政府則包括民意政府、有限政府、責(zé)任政府、透明政府、廉潔政府、誠信政府、效能政府等內(nèi)涵，凸顯主體法定、權(quán)責(zé)法定、行為法定、程序法定、監(jiān)督法定、責(zé)任法定等特征。而依法行政則不必然包含上述內(nèi)容。

三、新時(shí)代加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)的重大意義

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)基層治理法治化。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！痹谕七M(jìn)基層治理法治化的復(fù)雜系統(tǒng)與具體實(shí)踐中，基層政府作為國家基層的行政機(jī)關(guān)，肩負(fù)著基層治理的行政職責(zé)與國家使命，因而，加快基層法治政府建設(shè)是基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本條件。

其一，基層人民政府是體現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的“形象”政府，基層法治政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要保障。執(zhí)政黨的組織并非行政主體，并非政權(quán)機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)通過基層政府去體現(xiàn)去實(shí)現(xiàn)?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。黨的領(lǐng)導(dǎo)意志（重大決定決策與戰(zhàn)略部署）與路線方針政策應(yīng)當(dāng)通過人民代表大會(huì)轉(zhuǎn)化為國家意志，形成全體公民必須遵守的法律法規(guī)，并由這些法律規(guī)范授權(quán)予人民政府去實(shí)施執(zhí)行。國家法律規(guī)范的貫徹執(zhí)行，絕大多數(shù)依靠人民政府去貫徹實(shí)施落實(shí)，特別是在基層社會(huì)，基層政府的一切行政行為，直接體現(xiàn)著執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)形象，直接肩負(fù)著人民代表大會(huì)賦予的執(zhí)法使命，直接面對(duì)并服務(wù)于公民、法人與其他社會(huì)組織。如果基層人民政府不能嚴(yán)守法律規(guī)范，不去依法行政而恣意行政，則必然違背執(zhí)政黨的意志，必然敗壞執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)形象，鄧小平早在1941年《黨與抗日民主政權(quán)》一文中批判“黨權(quán)高于一切”時(shí)指出：“遇事干涉政府工作，隨便改變上級(jí)政府法令……結(jié)果群眾認(rèn)為政府是不中用的，一切要決定于共產(chǎn)黨。于是要錢的是共產(chǎn)黨，要糧的是共產(chǎn)黨，政府一切法令都是共產(chǎn)黨的法令，政府一切錯(cuò)誤都是共產(chǎn)黨的錯(cuò)誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實(shí)在是最大的蠢笨！”[10]因此，基層政府的形象就是黨的形象，基層政府形象的好壞，直接體現(xiàn)著黨的形象的好壞。只有依法規(guī)范基層政府的行為，努力建設(shè)基層法治政府，黨的路線方針政策的才能得以全面落實(shí)，黨在基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)形象才能得以改善與維護(hù)。

其二，基層人民政府是推進(jìn)基層民主的“責(zé)任”政府，基層法治政府建設(shè)可以保障人民民主的充分實(shí)現(xiàn)。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。基層民主必須通過基層人民政府才能實(shí)現(xiàn)。我國的選舉制度實(shí)行直接選舉與間接選舉相結(jié)合的原則，在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)基層社會(huì)，公民依據(jù)憲法與選舉法直接選舉出自己信賴的人大代表，再由這些人大代表選舉出縣、鄉(xiāng)人民政府的行政首長，并由其同級(jí)人大常委會(huì)決定其政府組成人員?？h、鄉(xiāng)人民政府的職權(quán)是，依據(jù)我國憲法與組織法規(guī)定，執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的公共行政事務(wù)?？h、鄉(xiāng)政府對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。人民代表對(duì)不稱職的行政首長可以依法行使其罷免權(quán)，可以依法行使對(duì)政府的質(zhì)詢權(quán)與建議權(quán)。由此可以說，人民是主人，政府是仆人。如果基層政府不對(duì)人大負(fù)責(zé)，不受人大監(jiān)督，不是忠實(shí)地執(zhí)行人大的決定，不能忠實(shí)地體現(xiàn)人民的意志，人民政府就會(huì)失職，人民當(dāng)家作主就是空話。尤其是基層政府，直接體現(xiàn)著人民意志的落實(shí)兌現(xiàn)，直接擔(dān)負(fù)著服務(wù)于人民群眾的法律使命，直接決定著人民民主的能否實(shí)現(xiàn)。

其三，基層人民政府是貫徹執(zhí)行國家法律與政策的“終端”政府，基層法治政府建設(shè)可以保障國家法律與政策的一以貫之。在實(shí)施依法治國的宏大系統(tǒng)工程中，人民政府的依法行政是推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)依法治國方略的關(guān)鍵與重點(diǎn)。我國的法律、法規(guī)與規(guī)章絕大多數(shù)依靠人民政府去貫徹執(zhí)行，而基層的人民政府則處于執(zhí)行這些法律、法規(guī)與規(guī)章的“前沿”與“終端”位置。國家的法律、法規(guī)和規(guī)章與黨的路線方針政策能否落地生根，能否一以貫之，能否政令暢達(dá)，取決于基層人民政府的法治化程度，取決于基層政府工作人員依法行政的意識(shí)與水平。廣大人民群眾能否依法享有各項(xiàng)憲法權(quán)利，能否依法獲得社會(huì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，完全依賴于基層政府的供給與保障。如果基層人民政府不遵守法治政府的基本規(guī)范與要求，有法不依、違法行政、弄虛作假、“上有政策，下有對(duì)策”、部門意志與地方保護(hù)主義盛行，法律、法規(guī)與規(guī)章就只是一紙空文，依法治國就只是一句空話。

其四，基層人民政府是推進(jìn)全民守法的“窗口”政府，基層法治政府建設(shè)可以促進(jìn)與引領(lǐng)公民法律意識(shí)的覺醒?；鶎诱c行政相對(duì)人（公民、法人和其他組織）關(guān)系十分密切，絕大多數(shù)誠信守法的行政相對(duì)人可能自始至終就與法院、檢察院毫無干系。但是，沒有一個(gè)行政相對(duì)人可以始終不與行政機(jī)關(guān)打交道，他（它）們從出生（產(chǎn)生）到死亡（終結(jié)）都須臾離不開政府的職能部門。比如上戶口、領(lǐng)執(zhí)照、注銷戶籍或企業(yè)等等。公民、法人和其他組織需要基層政府保障與給予其法定權(quán)利，他（它）們的守法意識(shí)與依法經(jīng)營需要基層人民政府去引導(dǎo)與宣傳，國家法律與黨的政策需要基層人民政府去貫徹與實(shí)施，行政相對(duì)人的違法行為需要基層人民政府去執(zhí)法與矯正。同時(shí)，基層政府的行政行為需要接受行政相對(duì)人的依法監(jiān)督與評(píng)價(jià)，基層政府的重大行政決策需要接受行政相對(duì)人的依法參與評(píng)估，基層政府工作人員的升遷需要接受行政相對(duì)人的選擇，基層政府工作人員的行為需要接受行政相對(duì)人的依法質(zhì)詢。因此，實(shí)現(xiàn)“全民守法”，基層人民政府首先是用法守法的率先垂范者，同時(shí)又是行政相對(duì)人用法守法的引領(lǐng)示范者。只有在基層積極推進(jìn)法治政府建設(shè)，堅(jiān)持依法行政，才能形成全民守法的良好氛圍。

其五，基層人民政府是構(gòu)建和諧社會(huì)的“焦點(diǎn)”政府，基層法治政府建設(shè)可以有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中，社會(huì)主體多元化，社會(huì)利益多元化，社會(huì)價(jià)值觀多元化，使社會(huì)深層次問題凸顯，各種矛盾潛滋暗長，社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)加大，社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性加劇。而基層政府則處于各種矛盾一觸即發(fā)的風(fēng)口浪尖，成為矛盾糾紛類型多樣化、內(nèi)容復(fù)合化、調(diào)處疑難化、矛盾易激化的漩渦與焦點(diǎn)。近年來的征地拆遷、環(huán)境污染、企業(yè)改制、勞動(dòng)爭議、司法不公、干部作風(fēng)等問題導(dǎo)致的社會(huì)群體性事件，大量發(fā)生的各種上訪信訪事件，使基層政府無法回避而必須正確面對(duì)，背負(fù)著極大壓力，挑戰(zhàn)著基層政府的維穩(wěn)應(yīng)急處置能力，考驗(yàn)著基層政府的政策法治水平。對(duì)此，基層政府必須首先依法行政，以法治政府的行為規(guī)范約束自己，才能從利益政府的羈絆中超脫出來，才能從現(xiàn)存的各種錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾的漩渦與焦點(diǎn)中解脫出來?；鶎诱仨毘浞诌\(yùn)用法治思維與法治方式去化解社會(huì)矛盾，才能從根本上解決社會(huì)各種深層次的矛盾，才能在不斷的深化改革中維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定大局。

四、新時(shí)代加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)的目標(biāo)

目標(biāo)是目標(biāo)主體所期望實(shí)現(xiàn)的成就，目標(biāo)具有多層次性。法治政府建設(shè)的目標(biāo)也同樣具有多層次性。

從政府不同層級(jí)看，既有各級(jí)政府的共性的一般目標(biāo)，也有各級(jí)政府的不同的特有目標(biāo)。因此，可以分為中央法治政府建設(shè)目標(biāo)與地方法治政府建設(shè)目標(biāo)。地方法治政府建設(shè)目標(biāo)還可以分為省、市（直轄市、設(shè)區(qū)市）法治政府建設(shè)目標(biāo)與基層（縣、鄉(xiāng)級(jí)）法治政府建設(shè)目標(biāo)。

從法治政府建設(shè)的過程看，其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)有法治政府建設(shè)年度目標(biāo)、近期目標(biāo)（三至五年，如各省市制定的“全面推進(jìn)依法行政的五年規(guī)劃”），中期目標(biāo)（十年，如國務(wù)院《全面依法推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出的“十年左右”基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)），遠(yuǎn)期目標(biāo)（三十年），終極目標(biāo)等。

從法治政府建設(shè)的內(nèi)容看，可以分為法治政府建設(shè)總目標(biāo)、分項(xiàng)目標(biāo)，如高度的行政主體法治意識(shí)目標(biāo)、完備的行政法制體系建設(shè)目標(biāo)、規(guī)范的行政執(zhí)法體系目標(biāo)、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系目標(biāo)、有力的法治保障體系目標(biāo)等。

2004年3月，國務(wù)院制定頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了七個(gè)方面的具體任務(wù)。這七個(gè)方面勾勒了法治政府建設(shè)“十年左右”的階段性與一般性的目標(biāo)。十年轉(zhuǎn)瞬過去，實(shí)際上，法治政府建設(shè)這個(gè)階段性與一般性目標(biāo)的時(shí)間定得太短。因此，黨的十八大又提出到2020年“基本建成法治政府”的目標(biāo)，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確提出了法治政府建設(shè)的基本目標(biāo)，即“建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[11]。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》， 為確保到2020年基本建成法治政府的基本目標(biāo)，提出了法治政府建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)與具體措施。

作為縣鄉(xiāng)級(jí)的基層法治政府建設(shè)，在遵循國務(wù)院三個(gè)重要文件即《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》與黨的十八大以來尤其是黨的十八屆四中全會(huì)精神和黨的十九大精神的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》和基層實(shí)際設(shè)定法治政府建設(shè)的特有目標(biāo)。

其一，明確基層法治政府建設(shè)的年度考核目標(biāo)。在行政實(shí)踐中，一些上級(jí)政府的五年規(guī)劃到不了基層，由于沒有嚴(yán)格的短期或年度目標(biāo)考核，容易使規(guī)劃流于形式，或者難以落實(shí)。容易出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，通篇鬼話，不及領(lǐng)導(dǎo)一句話”的現(xiàn)象。落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治政府的重大部署和重要文件精神，省、市（直轄市、設(shè)區(qū)市）級(jí)政府均有“實(shí)施意見”或“實(shí)施辦法”或“五年規(guī)劃”等貫徹性文件，而到縣、鄉(xiāng)級(jí)政府則是強(qiáng)弩之末，一些基層既無貫徹落實(shí)的具體實(shí)施文件，又無檢查貫徹落實(shí)情況的考核要求，使得上級(jí)文件精神浮在空中，較多的基層干部對(duì)三個(gè)重要文件一無所知。這應(yīng)當(dāng)是“在推進(jìn)依法行政的過程中，總的感覺是，從中央政府到省政府、市政府、縣政府，甚至于到鄉(xiāng)政府，總體上推進(jìn)依法行政的力度有逐級(jí)遞減的問題，也就是說，越到基層，依法行政的困難越大”[12]的重要原因。因此，省、市（直轄市、設(shè)區(qū)市）政府應(yīng)當(dāng)制定縣鄉(xiāng)級(jí)政府法治政府建設(shè)的指標(biāo)考核體系，細(xì)化年度考核目標(biāo)，建立法治GDP，嚴(yán)格督促貫徹落實(shí)?？h、鄉(xiāng)級(jí)基層政府應(yīng)當(dāng)以年度目標(biāo)的形式，將中央的依法行政與法治政府建設(shè)的十年要求，省、市（直轄市、設(shè)區(qū)市）政府的五年規(guī)劃等精神逐年分解，分步實(shí)施，落到實(shí)處。

其二，明確基層法治政府建設(shè)的階段重點(diǎn)目標(biāo)?；鶎臃ㄖ握婕懊媸謴V泛。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出了提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識(shí)和能力、加強(qiáng)和改進(jìn)制度建設(shè)、堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面推進(jìn)政務(wù)公開、強(qiáng)化行政監(jiān)督和問責(zé)、依法化解社會(huì)矛盾糾紛等七個(gè)方面共二十九條任務(wù)，這七個(gè)方面共二十九條任務(wù)十分全面，但縱觀各省市（直轄市、設(shè)區(qū)市）制定的實(shí)施意見或?qū)嵤┺k法，有的還沒有國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》內(nèi)容具體，缺乏操作性;有的幾乎是照搬照抄，上下一般粗。尤其是作為基層政府，對(duì)于法治政府建設(shè)的階段性重點(diǎn)性目標(biāo)并不清楚。因此，應(yīng)當(dāng)尋求法治政府建設(shè)的循序漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)路徑，建立分階段有步驟地建設(shè)基層法治政府的目標(biāo)規(guī)劃。應(yīng)當(dāng)根據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》的具體部署，從規(guī)范基層政府行政行為開始，做到行政行為的規(guī)范化;進(jìn)而在國家行政法制逐步完善的基礎(chǔ)上，做到行政行為的制度化;最后實(shí)現(xiàn)基層政府行政行為的法治化。實(shí)現(xiàn)規(guī)范化——制度化——法治化的三步走。應(yīng)當(dāng)使縣、鄉(xiāng)級(jí)基層政府明確每年依法行政與法治政府建設(shè)的重點(diǎn)目標(biāo)是什么，今年應(yīng)當(dāng)解決一個(gè)或幾個(gè)什么重點(diǎn)問題，明年應(yīng)當(dāng)突出什么重點(diǎn)，五年中要實(shí)現(xiàn)一個(gè)什么樣的能落到實(shí)處的法治目標(biāo)。從而避免規(guī)劃面面俱到，重點(diǎn)模糊，抓而不實(shí)的問題。

其三，明確基層法治政府建設(shè)的分項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)。在設(shè)定基層政府行政文化法治化，基層政府行政行為的法治化，基層政府行政監(jiān)督的法治化的總目標(biāo)下，可以劃分以下幾方面的分項(xiàng)目標(biāo)，即高度的行政主體法治意識(shí)目標(biāo)、完備的行政法制體系建設(shè)目標(biāo)、規(guī)范的行政執(zhí)法體系目標(biāo)、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系目標(biāo)、有力的法治保障體系目標(biāo)，等等。并根據(jù)基層實(shí)際，突出其分項(xiàng)目標(biāo)的可操作性，比如，“提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力”，每年要學(xué)習(xí)哪些相關(guān)法律知識(shí)，五年內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么樣的水準(zhǔn)，如何考核考察領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)與實(shí)績等等，應(yīng)當(dāng)明確在“高度的行政主體法治意識(shí)”分項(xiàng)目標(biāo)中。又比如在“突出政府立法重點(diǎn)”方面，各省市（直轄市、設(shè)區(qū)市）應(yīng)當(dāng)擬定政府立法的年度重點(diǎn)與五年立法規(guī)劃。尤其應(yīng)當(dāng)將基層政府行政執(zhí)法與行政管理面臨的法律空白、不完善、不協(xié)調(diào)的亟須完善的內(nèi)容納入立法規(guī)劃中。

其四，明確基層法治政府建設(shè)的特有實(shí)際目標(biāo)。我國地域遼闊，各地情況千差萬別?；鶎诱婕碍h(huán)境問題、資源問題、維穩(wěn)問題、就業(yè)問題、社保問題、治安問題等較多的問題，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各縣級(jí)政府根據(jù)自身實(shí)際，制定符合本地實(shí)際的短期、中期法治政府建設(shè)目標(biāo)。根據(jù)不同的縣域經(jīng)濟(jì)，確定不同的縣域法治。如根據(jù)不同地域情況，分別突出對(duì)環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、森林法、水法、草原法、礦產(chǎn)資源法、漁業(yè)法、稅收征管法、國有資產(chǎn)法、安全生產(chǎn)法、食品藥品法、旅游法等法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，制定基層政府的明確的行政執(zhí)法與管理的近期目標(biāo)，以規(guī)范基層政府的行政執(zhí)法與管理行為，以保護(hù)自然資源和發(fā)展基礎(chǔ)。

五、新時(shí)代加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)的實(shí)踐任務(wù)

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[13]。這是新形勢下對(duì)法治政府建設(shè)提出的新要求，也進(jìn)一步明確了基層法治政府建設(shè)的新任務(wù)。

（一）加快建設(shè)職能科學(xué)的基層效能政府

行政體制改革的核心和難點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，而職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化則是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵。但是，各級(jí)政府在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制等方面沉疴明顯，尤其是在縣級(jí)政府各職能部門之間的職能交叉、權(quán)責(zé)失配、政出多門、多頭管理等問題長期存在，縣鄉(xiāng)級(jí)政府之間權(quán)責(zé)配置不協(xié)調(diào)，縣級(jí)政府部門“權(quán)大責(zé)小”、鄉(xiāng)級(jí)政府“權(quán)小責(zé)大”問題突出。因此，一是應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)政府部門實(shí)行“大部制”式的改革，改變職能交叉與重疊的“五龍治水”現(xiàn)象，如食品藥品質(zhì)量問題，工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管部門、食品藥品監(jiān)管部門都可以管;綠化工作，林業(yè)局、環(huán)保局、規(guī)劃局、建設(shè)局都可以管等等，由此改變“三個(gè)和尚沒水喝”的局面，改變管理責(zé)任分散，責(zé)任定位困難，容易互相推諉，延誤行政效能，產(chǎn)生利益尋租等現(xiàn)象。二是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，及時(shí)總結(jié)以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)糾正縣級(jí)政府部門下放責(zé)任不放利益，下放負(fù)擔(dān)不放權(quán)力，下放權(quán)力反而新增基層負(fù)擔(dān)等問題端倪。改善鄉(xiāng)級(jí)政府職能配置與發(fā)展定位不協(xié)調(diào)、人員配置與工作需要不協(xié)調(diào)、權(quán)力配置與履職責(zé)任不協(xié)調(diào)等問題，改善鄉(xiāng)級(jí)政府權(quán)小責(zé)大、事多人少（專業(yè)人員）的“腳大鞋小”的問題。三是應(yīng)當(dāng)通過立法建設(shè)與改革創(chuàng)新并舉，即加快基層行政組織法制建設(shè)與縣鄉(xiāng)級(jí)政府行政管理體制改革，厘清縣鄉(xiāng)級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)界限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分工、相互關(guān)系等，從而加快建設(shè)職能科學(xué)的基層效能政府，“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。

（二）加快建設(shè)權(quán)責(zé)法定的基層有限政府

權(quán)責(zé)法定是指行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)源于法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力責(zé)任源于法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力、作出決定時(shí)，首先看有無法律明確授權(quán)，并且必須在法律設(shè)定的權(quán)力范圍內(nèi)活動(dòng)而不能隨心所欲。權(quán)責(zé)法定強(qiáng)調(diào)：主體的法定性、權(quán)力的有限性、授權(quán)的明確性、行為的公權(quán)性。強(qiáng)調(diào)主體法定、行為法定、權(quán)力有限、越權(quán)無效。強(qiáng)調(diào)“法律授權(quán)必須為，法無授權(quán)不可為”。建設(shè)權(quán)責(zé)法定的基層有限政府，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)完善基層行政組織法制。首先，只有完善基層行政組織法制，才有“法律授權(quán)必須為，法無授權(quán)不可為”的法律依據(jù)。如鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)公民、法人和其他組織實(shí)施消極行政行為，如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政收費(fèi)、行政確認(rèn)、行政征用、行政征收等具體行政行為，首先，要有法律對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的明確授權(quán)，鄉(xiāng)級(jí)政府才具有主體資格，才具有行為的合法性。如果僅僅依靠縣級(jí)政府的下放權(quán)力或行政委托，其合法性依然存在問題。其次，只有完善基層行政組織法制，才能厘清縣鄉(xiāng)級(jí)政府的權(quán)力清單與責(zé)任清單。中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，各地積極梳理權(quán)力清單，但許多同級(jí)政府拿出的權(quán)力清單的項(xiàng)目、數(shù)量差異較大，如某街道辦事處公布了9大類6636項(xiàng)行政權(quán)力。之所以各地差異大，仔細(xì)推敲，這些權(quán)力清單尤其是在鄉(xiāng)級(jí)政府（派出機(jī)構(gòu)街道辦事處）許多法律依據(jù)不足。最后，只有完善基層行政組織法制，才能克服基層政府的恣意與任性，把基層行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。由于長期的基層行政組織法制的缺位、粗疏與不完善，使基層政府工作人員的思維缺乏法治思維習(xí)慣，缺乏法治規(guī)矩意識(shí)，加之人治傳統(tǒng)的積淀，基層政府的人治恣意與枉法任性并不鮮見。

（三）加快建設(shè)執(zhí)法嚴(yán)明的基層責(zé)任政府

執(zhí)法，顧名思義是指掌管法律，手持法律，執(zhí)行法律。在日常生活中，人們通常在廣義與狹義這兩種含義上使用這個(gè)概念。筆者認(rèn)為，“執(zhí)法”可分為四個(gè)層面：一是泛廣義的執(zhí)法是指國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒?dòng)，如，彭真同志為司法機(jī)關(guān)題寫的“嚴(yán)肅執(zhí)法”。二是廣義的執(zhí)法是指法的執(zhí)行，即國家行政機(jī)關(guān)作為國家立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其一切行政行為都應(yīng)當(dāng)是貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。三是狹義的執(zhí)法是指國家行政機(jī)關(guān)與行政立法相對(duì)應(yīng)的活動(dòng)，即在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定的職權(quán)和程序，貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。四是最狹義的執(zhí)法是指國家行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法執(zhí)行行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等活動(dòng)，是與行政立法（規(guī)范性文件制定）的抽象行政行為相對(duì)應(yīng)的具體行政行為。行政實(shí)踐中，多在這一層面使用“執(zhí)法”概念，這里的“執(zhí)法嚴(yán)明”的“執(zhí)法”也應(yīng)當(dāng)在此層面上?！皣?yán)明”是指嚴(yán)格而明確，嚴(yán)肅而公正。而并非嚴(yán)厲打擊，并非動(dòng)輒“頂格處罰”，“嚴(yán)明”應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格明確依據(jù)法律規(guī)定、依據(jù)事實(shí)證據(jù)、依據(jù)辦案程序，嚴(yán)格遵守“合法行政、合理行政、正當(dāng)程序、誠實(shí)守信、便民高效。權(quán)責(zé)統(tǒng)一”等基本要求?！皥?zhí)法嚴(yán)明”就是“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”?；鶎诱畵?dān)負(fù)著大量的執(zhí)法任務(wù)，面對(duì)著大量的行政相對(duì)人，每一項(xiàng)具體行政行為執(zhí)行的好與壞，都體現(xiàn)整個(gè)人民政府的形象，因此，應(yīng)當(dāng)按照依法行政的六個(gè)基本要求，嚴(yán)格規(guī)范基層執(zhí)法行為，從而加快建設(shè)執(zhí)法嚴(yán)明的基層責(zé)任政府。

（四）加快建設(shè)公開公正的基層透明政府

公開是公正的前提與保障，公開公正是透明政府的基本要求。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！被鶎诱畱?yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》精神，建設(shè)公開公正的透明政府。努力培育透明政府的法治思維，肅清長期形成的“秘密行政”的“神秘政府”觀念，厘清保密與公開的原則區(qū)別與事項(xiàng)界限。堅(jiān)持決策公開，凡涉及重大決策的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)把“公眾參與”作為首要程序公開征求公眾意見;堅(jiān)持執(zhí)行公開，積極推行行政執(zhí)法公示制度，規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為;堅(jiān)持管理公開，凡涉及行政相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)公開，嚴(yán)禁使用未公開“內(nèi)部文件”作為管理依據(jù);堅(jiān)持服務(wù)公開，努力建設(shè)縣鄉(xiāng)級(jí)政府互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái);堅(jiān)持結(jié)果公開，全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)，注重行政審批、行政處罰等行為的結(jié)果公開。在基層政府部門，常常涉及公民與政府之間的信息是否公開，哪些信息可以公開的矛盾。為此，最高人民法院2014年9月12日發(fā)布人民法院政府信息公開十大案例，對(duì)基層政府提供了可資借鑒的判例，對(duì)以種種理由拒絕信息公開的傳統(tǒng)做法可以進(jìn)行司法監(jiān)督了。

（五）加快建設(shè)廉潔高效的基層廉價(jià)政府

廉潔與廉價(jià)政府是實(shí)現(xiàn)效率與效能政府的基礎(chǔ)與前提，建立“廉價(jià)、廉潔、效率、效能”政府是現(xiàn)代政府所追求的理想目標(biāo)。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決反對(duì)腐敗，建設(shè)廉潔政府，做到干部清正、政府清廉、政治清明。黨的十八大以來，通過落實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，對(duì)因公出國、公務(wù)用車、公務(wù)招待“三公消費(fèi)”的治理，對(duì)形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)的“四風(fēng)”整頓，對(duì)“庸懶散浮拖”的作風(fēng)整頓，也使政府的效能效率有了明顯提高。加快建設(shè)廉潔高效的基層廉價(jià)政府，是貫徹黨的十八大以來的方針路線政策的必然要求，也是建設(shè)基層法治政府的重要內(nèi)容。因此，應(yīng)當(dāng)加快基層廉潔廉價(jià)政府的法律制度建設(shè)，靠制度問責(zé)問效問政，用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進(jìn)法制的籠子;應(yīng)當(dāng)加快基層政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的理念培育與制度建設(shè)，促進(jìn)基層政府“管理退出、監(jiān)督跟進(jìn)”，促進(jìn)決策、管理、監(jiān)督法治化;應(yīng)當(dāng)健全了基層工作運(yùn)行和責(zé)任追究機(jī)制，建立科學(xué)的考核考評(píng)機(jī)制與監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，樹立法治GDP政績觀，以促進(jìn)基層廉階廉潔政府建設(shè)。

（六）加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府

守法誠信即是行政機(jī)關(guān)的行政道德底線，也是行政法治要求。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》把“誠實(shí)守信”作為各級(jí)政府依法行政的基本要求，具有重要的指導(dǎo)意義。只有加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府，才能切實(shí)糾正弄虛作假、欺上瞞下，假數(shù)字、假報(bào)告、假政績的現(xiàn)象，切實(shí)糾正形象工程、政績工程、“花架子”工程等現(xiàn)象;只有加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府，才能切實(shí)糾正朝令夕改、出爾反爾、言而無信的虛浮作風(fēng);只有加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府，才能在全社會(huì)建設(shè)起言而有信、一諾千金、童叟無欺的社會(huì)誠信體系。因此，加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化依法行政的所依之法的法律穩(wěn)定性與不可溯及性，改變基層政府的人治行政與政策行政思維傳統(tǒng);應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化基層政府行政活動(dòng)的真實(shí)性、確定性與善良性，做到取信于民，善政于民;應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信賴保護(hù)原則，不得隨意撤銷授益行政行為，以保護(hù)無過錯(cuò)行政相對(duì)人的既得利益，特別是涉及群眾重大切身利益時(shí)，更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)禁政府恣意妄為，與民爭利。

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Abstract： In the new era， speeding up the construction of the government of therule of law at the grassroots level is the inherent requirement of implementing the strategy of comprehensively governing the country according to law， and it has very important practical significance. It is a prerequisite to speed up the practical process of understanding the general theoretical issues such as the attributes， characteristics and requirements of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level. The theoretical orientation and practical task of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level ought to be organically unified to truly solve the problems of "difficulty"and "pain point"in the process of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level.

Key words： new era; grassroots; government of the rule of law; theory; practice

責(zé)任編輯：翟 ? 祎