新時(shí)代預(yù)算法定四權(quán)在地方基層國(guó)家治理中的思考與實(shí)踐

●楊祥時(shí)

進(jìn)入新時(shí)代，發(fā)展不平衡不充分的突出問(wèn)題，存在于社會(huì)生活的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域。就現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理的情況來(lái)看，事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)籌匹配缺失、資源與資產(chǎn)、資產(chǎn)與資金、資金與資本機(jī)轉(zhuǎn)缺陷，支出預(yù)算管理提質(zhì)缺位現(xiàn)象較為突出。集中體現(xiàn)在地方極度有限收入預(yù)算供給與日趨擴(kuò)張的支出預(yù)算需求矛盾加劇，邊疆少數(shù)民族地區(qū)尤其是基層更加突出。由于預(yù)算收支缺口的不斷擴(kuò)大，地方政府及其財(cái)政部門(mén)難于集中精力顧暇支出預(yù)算的績(jī)效管理，加之預(yù)算績(jī)效管理配套措施不健全，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及再評(píng)價(jià)工作推進(jìn)不力，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏定量定性的具體標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)服力不強(qiáng)，結(jié)果運(yùn)用在預(yù)算管理中作用發(fā)揮微弱，成效更顯蒼白。這些在現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度建設(shè)發(fā)展中的突出問(wèn)題，已經(jīng)成為財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，為實(shí)現(xiàn)和滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活在資源配置、公平享有發(fā)展成果、民生需求、公共服務(wù)均等化等方面的制約因素。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，著力通過(guò)全面履行法定職責(zé)有效促成這些突出問(wèn)題的解決，這是各級(jí)人大及其常委會(huì)作為工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的光榮使命，又是每一位人大代表和人大工作者的歷史責(zé)任。

為強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督工作，中共中央辦公廳2018年3月印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。為著力解決好預(yù)算績(jī)效管理中存在的突出問(wèn)題，以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，中共中央、國(guó)務(wù)院于2018年9月份下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》。

在反復(fù)學(xué)習(xí)新修訂施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)的“兩個(gè)意見(jiàn)”的體會(huì)基礎(chǔ)上，結(jié)合筆者長(zhǎng)期從事人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的實(shí)踐，本文針對(duì)當(dāng)前預(yù)算審查監(jiān)督工作中存在的突出問(wèn)題，圍繞地方基層人大及其常委會(huì)擔(dān)負(fù)起新時(shí)代預(yù)算審查監(jiān)督法定職責(zé)展開(kāi)探討。

一、預(yù)算法定是國(guó)家治理的制度設(shè)計(jì)

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！鳖A(yù)算是財(cái)政體系的重要組成部分，是財(cái)政的核心。黨的十九大報(bào)告指出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，是新時(shí)代貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求。

國(guó)家預(yù)算制度就是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制和預(yù)算編制結(jié)構(gòu)的總稱(chēng)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政府組織法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《憲法》《地方組織法》《預(yù)算法》《監(jiān)督法》），對(duì)預(yù)算制度內(nèi)在的質(zhì)的“法制屬性、行政屬性、調(diào)控屬性、時(shí)間屬性”作出了細(xì)化規(guī)定，具體體現(xiàn)了國(guó)家政府預(yù)算“預(yù)測(cè)性、集中性、法律性、公開(kāi)性、綜合性、年度性”的基本特征。

（一）預(yù)算法定主體及預(yù)算管理職權(quán)設(shè)計(jì)

我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度對(duì)中央和地方各級(jí)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整方案、決算賦予全國(guó)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)（立法機(jī)關(guān)）審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和撤銷(xiāo)權(quán)，賦予中央人民政府和地方各級(jí)人民政府預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算及調(diào)整方案執(zhí)行權(quán)，對(duì)下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。中央及地方各級(jí)政府預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)后，成為具有法律效力的預(yù)算文件，同級(jí)政府才能組織執(zhí)行。除人大及其常委會(huì)外的其他任何組織不具有對(duì)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的審批權(quán)，非經(jīng)同級(jí)人大及其常委會(huì)依照法定程序?qū)徟蚵男谐绦虿煌陚涞膶徟Y(jié)果，都是不合法的，都不具有法律效力。《預(yù)算法》第十三條明確規(guī)定“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整，各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。同時(shí)還對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中符合《預(yù)算法》第六十七條規(guī)定的四種情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，《預(yù)算法》第六十九條規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算”，《預(yù)算法》第七十條明令“經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整方案，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)本法第六十九條規(guī)定的程序，各級(jí)政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定”（未經(jīng)同級(jí)人大或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)、常委會(huì)或有關(guān)工作機(jī)構(gòu)初審或征求意見(jiàn)程序）。簡(jiǎn)言之，就是政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整方案的成立和執(zhí)行結(jié)果（決算）都必須經(jīng)立法機(jī)關(guān)的審查和批準(zhǔn)。這就是預(yù)算法定國(guó)家治理的基本制度設(shè)計(jì)。

（二）法定預(yù)算是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和制度保障

政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整方案和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果（決算），經(jīng)立法機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)形成的法定預(yù)決算，集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨的路線、方針、政策和國(guó)家意志，集中反映了為不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民生、生態(tài)文明建設(shè)等各方面的措施保障，集中展現(xiàn)了政府預(yù)算分配、調(diào)節(jié)、反映、監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。法定預(yù)算是預(yù)算法定制度設(shè)計(jì)的結(jié)果體現(xiàn)，預(yù)算法定是法定預(yù)算的制度保障，二者相互聯(lián)系、互為前提，相互作用。

1、法定預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。按照“預(yù)算管理職權(quán)”授權(quán)職能設(shè)定，各級(jí)政府編制的預(yù)算草案，經(jīng)法定程序，報(bào)經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查并獲得批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算（由統(tǒng)一制式數(shù)據(jù)表格和統(tǒng)一格式文字報(bào)告及數(shù)字文字混合補(bǔ)充說(shuō)明的附件構(gòu)成），即為法定預(yù)算，就是具有法律效力和制度保證的政府年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。

我國(guó)長(zhǎng)期的預(yù)算實(shí)踐證明，法定預(yù)算遵循并力求達(dá)到完整性、統(tǒng)一性、年度性、可靠性、公開(kāi)性、分類(lèi)性和平衡性原則的要求，是符合我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一總體要求的，在新修改的《預(yù)算法》中得到充分的體現(xiàn)。

（1）法定預(yù)算要求政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括其全部的財(cái)政收支。也就是《預(yù)算法》（第三章預(yù)算收支范圍）明確規(guī)定的全口徑預(yù)算。這一完整性的約束不允許有預(yù)算之外的公共收支活動(dòng)，也不允許有在預(yù)算規(guī)定范圍以外的財(cái)政活動(dòng)。預(yù)算外合法收支活動(dòng)以新修訂實(shí)施的《預(yù)算法》為終結(jié)，所有出臺(tái)實(shí)施的預(yù)算外法規(guī)就此廢止。

（2）法定預(yù)算要求政府預(yù)算收支應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的程序進(jìn)行計(jì)量和編審。也就是《預(yù)算法》（第四章預(yù)算編制）規(guī)定自上而下的統(tǒng)一部署、統(tǒng)一計(jì)量、統(tǒng)一管理要求，分級(jí)自下而上編審報(bào)批成為本級(jí)預(yù)算，并逐級(jí)匯總形成各級(jí)地方總預(yù)算和國(guó)家預(yù)算。這一統(tǒng)一性的規(guī)范界定各級(jí)政府只能成立一個(gè)預(yù)算，不能以臨時(shí)預(yù)算或其他名目另立預(yù)算，任何預(yù)算單位的收支都要以總額列入預(yù)算，不允許只列收支相抵后的凈額。有些地方政府提出“自我發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)財(cái)政，向上爭(zhēng)取一個(gè)財(cái)政，融資舉債一個(gè)財(cái)政”的說(shuō)法與和做法都是有悖《憲法》及《預(yù)算法》精神原則的。法定預(yù)算只能是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政一個(gè)預(yù)算。各級(jí)預(yù)算的編制、成立、執(zhí)行都必須是建立健全在相互制約、相互協(xié)調(diào)體制機(jī)制基礎(chǔ)之上的統(tǒng)一預(yù)算。

（3）法定預(yù)算要求政府應(yīng)當(dāng)按預(yù)算年度編審。也就是《預(yù)算法》（第十八條）規(guī)定的公歷制預(yù)算年度；預(yù)算年度內(nèi)政府所有的合規(guī)收支預(yù)測(cè)總額，都應(yīng)當(dāng)全部列入年度預(yù)算，不允許對(duì)預(yù)算年度之后的財(cái)政收支作出任何事先安排。換言之，就是對(duì)涉及未來(lái)預(yù)算年度已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的政府收或支財(cái)政事項(xiàng)，不得提前在本預(yù)算年度內(nèi)列收或列支。對(duì)涉及跨年度預(yù)算平衡需要的債權(quán)債務(wù)也只能按收付實(shí)現(xiàn)制要求在預(yù)算年度內(nèi)安排。這一年度性的原則框定了政府預(yù)算只能列編預(yù)算年度內(nèi)的收支，預(yù)算的組織執(zhí)行也只能在預(yù)算年度內(nèi)實(shí)施有效。

(4)法定預(yù)算要求政府預(yù)算的編審和批準(zhǔn)所依據(jù)的信息資料必須真實(shí)可靠。也就是《預(yù)算法》（第三章預(yù)算收支范圍）規(guī)定的全口徑預(yù)算收支測(cè)算的法規(guī)政策依據(jù)、機(jī)構(gòu)人員定編、定崗、定員，法定授權(quán)履職事務(wù)專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、定額及支出預(yù)算績(jī)效目標(biāo)等法定收支要件的真實(shí)可靠和精準(zhǔn)配套。這一可靠性的嚴(yán)謹(jǐn)管控，不允許編制和批準(zhǔn)法規(guī)政策依據(jù)、定編、定員、定額標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)不確切、不真實(shí)、不匹配、不可靠的預(yù)算。

（5）法定預(yù)算要求政府的全部收支都必須納入預(yù)算在獲經(jīng)立法權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后向社會(huì)公開(kāi)。也就是《預(yù)算法》（第十四條、八十九條）規(guī)定的“三公開(kāi)”，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后的二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)和各部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，“對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)”，同時(shí)2018年3月中共中央《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出“各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效和政策執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督，并在向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告時(shí)予以重點(diǎn)反映”，明顯增強(qiáng)了公開(kāi)透明預(yù)算制度的質(zhì)與量。這種公開(kāi)性透明機(jī)制的運(yùn)作，是國(guó)家治理民主化建設(shè)的彰顯，是以人民為中心理念陽(yáng)光理財(cái)?shù)恼故?，是?duì)納繳人充分尊重的重要形式，是人民獲得感、幸福感的充分體現(xiàn)。

（6）法定預(yù)算要求政府的各項(xiàng)收支必須依據(jù)其性質(zhì)明確地分門(mén)別類(lèi)地在預(yù)算中清楚列示。也就是應(yīng)當(dāng)按《預(yù)算法》（第五條、第二十七條、第二十八條、第三十二條）規(guī)定的預(yù)算分類(lèi)、預(yù)算收支范圍分類(lèi)、預(yù)算收支科目分類(lèi)的統(tǒng)一類(lèi)別、統(tǒng)一名稱(chēng)、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一計(jì)量單位進(jìn)行編審報(bào)批。《預(yù)算法》對(duì)支出預(yù)算特別是對(duì)一般公共預(yù)算支出，既有功能分類(lèi)科目設(shè)計(jì)，又有經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目設(shè)計(jì)；在經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目設(shè)計(jì)中，既有政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目，又有部門(mén)預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目。這一分類(lèi)性的設(shè)計(jì)管理，不允許各級(jí)政府自行設(shè)計(jì)編審報(bào)批全國(guó)上下不相統(tǒng)一的分類(lèi)預(yù)算，不允許編審報(bào)批和執(zhí)行缺失、錯(cuò)位、粗放、概念不清的預(yù)算。

（7）法定預(yù)算要求各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循收支平衡的原則。也就是《預(yù)算法》（第十二條）規(guī)定的從中央到地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)遵循的具有普遍約束力的預(yù)算原則?！额A(yù)算法》第三十四條除對(duì)中央一般公共預(yù)算中必需的部分資金，可以通過(guò)舉借債務(wù)方式籌措平衡預(yù)算外，第三十五條明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外不列赤字”（《預(yù)算法》第六十六條規(guī)定省級(jí)在特定情況下，報(bào)經(jīng)本級(jí)人大或者其常委會(huì)批準(zhǔn)可以增列赤字）。

——預(yù)算作為工具的三種形態(tài)。預(yù)算作為工具使用的功能發(fā)揮主要體現(xiàn)在國(guó)家層面上。國(guó)家預(yù)算是否保持平衡，會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生擴(kuò)張或是緊縮作用。國(guó)家根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，運(yùn)用財(cái)政政策，通過(guò)年度財(cái)政收支計(jì)劃的制定和執(zhí)行中的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，即通過(guò)收支規(guī)模和差額，有計(jì)劃地實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策或緊縮性財(cái)政政策，應(yīng)用支大于收的赤字差額（赤字預(yù)算）來(lái)擴(kuò)大支出規(guī)模，形成對(duì)總需求增長(zhǎng)的刺激，或運(yùn)用支小于收的盈余差額（盈余預(yù)算）來(lái)緊縮支出的規(guī)模，形成對(duì)總需求膨脹的抑制。預(yù)算圍繞社會(huì)總需求與總供給的相適應(yīng)，通過(guò)積極尋求預(yù)算的平衡，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的充分就業(yè)、物價(jià)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)等國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)，達(dá)到有效維持經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的狀態(tài)。

——預(yù)算平衡的調(diào)整。平衡性預(yù)算管理的準(zhǔn)則設(shè)計(jì)，不允許地方政府年度預(yù)算列赤字，但對(duì)地方政府預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金（公益性資本支出），可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)（報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)），通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措列入年初預(yù)算或列入預(yù)算調(diào)整。

——基層地方預(yù)算平衡的狀況?，F(xiàn)行實(shí)踐中地方政府預(yù)算普遍存在的 “平衡預(yù)算中的不平衡”狀況，即有合法的地方限額債務(wù)，要通過(guò)“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)的修復(fù)平衡；“不平衡預(yù)算中的平衡”狀況，即從年初預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整后的預(yù)算、年終決算數(shù)據(jù)的邏輯上、格式上來(lái)看，都是收支平衡略有結(jié)余的，應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)未結(jié)轉(zhuǎn)占用上級(jí)的專(zhuān)款，到期應(yīng)償還未償還的債務(wù)，只有通過(guò)來(lái)年的預(yù)算來(lái)消化。

2、法定支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)基本保障法定授權(quán)履職需要。從法理上講，法定預(yù)算應(yīng)當(dāng)對(duì)包括本級(jí)政府在內(nèi)的政權(quán)組織體系，法定授權(quán)履行職能在支出預(yù)算上給予完全的保障。也就是說(shuō)，部門(mén)預(yù)算在本級(jí)財(cái)政預(yù)算上應(yīng)當(dāng)給予百分之百的履職需求保障。然而，由于受本級(jí)政府可支配財(cái)力的限制，以及部門(mén)預(yù)算在編制審批上長(zhǎng)期形成并客觀存在 “寬報(bào)狹批”和資金使用上“無(wú)限放大或邊界模糊”以及當(dāng)下“指報(bào)限批”和資金使用事項(xiàng)與績(jī)效管控約束缺乏彈性等現(xiàn)象的影響，政府及其財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)部門(mén)預(yù)算和預(yù)算績(jī)效進(jìn)行全面政策性、技術(shù)性、客觀性和精準(zhǔn)性的審核，尤其是對(duì)非機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)項(xiàng)目支出預(yù)算和績(jī)效的審核確定較為棘手。事實(shí)上政府預(yù)算只能是對(duì)部門(mén)預(yù)算給予人員機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障和項(xiàng)目的財(cái)力可能保障，事實(shí)上存在著法理預(yù)算與實(shí)際預(yù)算的較大差距，收入與支出及需要與可能的矛盾將長(zhǎng)期存在并在發(fā)展改革中不斷地調(diào)節(jié)與修復(fù)。

3、法定支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。法定支出預(yù)算是對(duì)包括本級(jí)政府在內(nèi)政權(quán)組織依法履職的保障，嚴(yán)格執(zhí)行法定支出預(yù)算是保障政權(quán)組織依法履職的基本要求。沒(méi)有保障或保障不足的支出預(yù)算其履職就會(huì)受到影響；反之，如果不嚴(yán)格去執(zhí)行法定支出預(yù)算，就會(huì)違法違規(guī)造成對(duì)財(cái)經(jīng)秩序的破壞和預(yù)算績(jī)效的沖擊，還會(huì)導(dǎo)致預(yù)算保障的下降。因此，法定支出預(yù)算要求從部門(mén)預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算及績(jī)效編制的精準(zhǔn)性上著手，從預(yù)算與績(jī)效的匹配性審核審查上著眼，從列支依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)的政策性上著心，讓支出預(yù)算真正體現(xiàn)為是法定授權(quán)履職的保障，是履職最佳績(jī)效的保障，是依法行政的規(guī)范保障。其政權(quán)組織及其各職能部門(mén)都應(yīng)當(dāng)自覺(jué)地不折不扣地按照批準(zhǔn)的預(yù)算和預(yù)算績(jī)效目標(biāo)組織執(zhí)行，法定授權(quán)履職任務(wù)才能圓滿完成。

二、預(yù)算法定四權(quán)在地方基層國(guó)家治理中的思考與實(shí)踐

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》賦予了各級(jí)人大及其常委會(huì)預(yù)算管理四項(xiàng)職權(quán)（《預(yù)算法》第二章、第五章、第七章、第八章、第九章），是憲法監(jiān)督法賦予地方各級(jí)人大及其常委會(huì)四權(quán)（立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)）中監(jiān)督權(quán)及重大事項(xiàng)決定權(quán)的延伸與細(xì)化。

（一）預(yù)決算審查是批準(zhǔn)的基礎(chǔ)和必經(jīng)程序

預(yù)決算包括預(yù)算執(zhí)行中符合《預(yù)算法》第六十七條規(guī)定的四種情形之一應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的方案，在批準(zhǔn)前必須依照法定程序和重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審查，非經(jīng)法定審查程序無(wú)法進(jìn)入批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，也就是說(shuō)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)初審和審查不符合法定要件的“不得”提交會(huì)議審議，審查內(nèi)容不符合法律規(guī)章規(guī)定不作修正的，也無(wú)法在人代會(huì)或常委會(huì)得到通過(guò)。

1、預(yù)決算審查的兩種形式。審查形式分為初步審查或征求意見(jiàn)和會(huì)議審查兩種形式。即《預(yù)算法》第四十四條規(guī)定對(duì)預(yù)算草案的初審；第六十九條規(guī)定對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的初審；第七十八條對(duì)決算草案的初審；會(huì)議審查，即《預(yù)算法》第四十三條、六十九條、七十七條規(guī)定，經(jīng)初審?fù)獾摹皟刹莅敢环桨浮闭轿谋咎峤槐炯?jí)人民代表大會(huì)其及常務(wù)委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行審查。

2、預(yù)決算審查的三個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)本級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)提交或送交的“兩草案一方案”及其報(bào)告在初審階段，分為兩個(gè)步驟。首先，州市級(jí)以上的由常委會(huì)預(yù)算工委或財(cái)經(jīng)工委進(jìn)行初步審查，縣市級(jí)的由人大財(cái)經(jīng)預(yù)算專(zhuān)委或常委會(huì)財(cái)經(jīng)預(yù)算工委進(jìn)行初步審查；其次，經(jīng)初審提出意見(jiàn)反饋財(cái)政部門(mén)修正補(bǔ)充完善后的“兩草案一方案”及其報(bào)告，州市級(jí)以上的提交人大財(cái)經(jīng)預(yù)算專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行再次初審，縣市級(jí)的提交人大常委會(huì)進(jìn)行再次初審。

會(huì)議審查是最終一個(gè)環(huán)節(jié)，即經(jīng)二個(gè)初審環(huán)節(jié)之后，修正補(bǔ)充完善的“兩草案一方案”正式文本，提交本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行審查（由代表及常委會(huì)組成員審查）。

3、預(yù)決算審查應(yīng)當(dāng)報(bào)告審查結(jié)果?！额A(yù)算法》第四十九條規(guī)定，州市級(jí)以上地方人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或預(yù)算委員會(huì)），縣市級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)代表大會(huì)期間代表審查提出的意見(jiàn)，結(jié)合會(huì)前初審的情況，形成關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告，提請(qǐng)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行審議通過(guò)后，“向本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告”。

《預(yù)算法》第七十八條規(guī)定，州市級(jí)以上地方人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合預(yù)算工委的初審和財(cái)經(jīng)專(zhuān)委會(huì)會(huì)議初審的情況，“向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出關(guān)于本級(jí)決算草案的審查結(jié)果報(bào)告”。

《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算調(diào)整方案審查沒(méi)有作出向常委會(huì)提出審查報(bào)告的規(guī)定；對(duì)決算審查沒(méi)有作出縣市級(jí)向常委會(huì)提出審查結(jié)果報(bào)告的條款；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)“兩草案一方案”沒(méi)有作出應(yīng)當(dāng)初審的規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩草案一方案”人代會(huì)審查也沒(méi)有作出提出審查結(jié)果報(bào)告的規(guī)定。這是國(guó)家頂層在制度設(shè)計(jì)上留給地方結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，通過(guò)實(shí)踐探索補(bǔ)充完善的空間。

《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《德宏州預(yù)算審查監(jiān)督暫行辦法》和德宏州長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，具體補(bǔ)充完善了國(guó)家制度設(shè)計(jì)留存的空缺。比如：州縣市三級(jí)人大財(cái)經(jīng)委或常委會(huì)授權(quán)財(cái)經(jīng)、預(yù)算工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)向常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)提交本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案、決算草案審查結(jié)果報(bào)告。德宏州堅(jiān)持對(duì)“兩草案一方案”凡批必審，審必有果，批而有據(jù)的原則，將審查結(jié)果報(bào)告作為會(huì)議審查批準(zhǔn)的程序要件。實(shí)踐證明，這是對(duì)預(yù)決算審查制度的補(bǔ)充，是對(duì)審查法定程序的完善，是對(duì)審查主體資格的定位，是行之有效的措施保障。

（二）預(yù)決算批準(zhǔn)是審查的成果和法律文件

經(jīng)地方各級(jí)人大及常委會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)“兩草案一方案”，是本級(jí)人大及常委會(huì)依照法定程序和要件嚴(yán)格把關(guān)審查，并由政府及其財(cái)政部門(mén)反復(fù)補(bǔ)充完善修正后，獲得批準(zhǔn)的預(yù)決算，是具有法律效力的法律文件?！额A(yù)算法》第五十四條、第六十九條規(guī)定“預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算”。對(duì)決算草案的審查批準(zhǔn)，《預(yù)算法》第七十七條還作出必經(jīng)審計(jì)的規(guī)定。

（三）預(yù)決算監(jiān)督是批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行和執(zhí)行結(jié)果合法、有效的保障。

《預(yù)算法》第八十三條規(guī)定地方各級(jí)人大及常委會(huì)，對(duì)全口經(jīng)預(yù)算的確立、預(yù)算執(zhí)行以及執(zhí)行中預(yù)算的調(diào)整、決算的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)履行事前、事中、事后全過(guò)程的監(jiān)督職責(zé)。其監(jiān)督在實(shí)踐中主要采用調(diào)查普遍聽(tīng)取代表及部門(mén)的意見(jiàn)，調(diào)查重點(diǎn)征求涉及預(yù)算事項(xiàng)相關(guān)監(jiān)督部門(mén)的意見(jiàn)，查閱相關(guān)資料進(jìn)行核驗(yàn)對(duì)比分析，會(huì)議聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告（包括財(cái)經(jīng)委員會(huì)會(huì)議、主任會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議、人代會(huì)會(huì)議）的方式進(jìn)行。

對(duì)《預(yù)算法》第八十四條、第八十五條“有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或特定問(wèn)題組織調(diào)查”、“就預(yù)算、決算中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢”的監(jiān)督方式，從未采用實(shí)踐過(guò)，這是地方人大及常委會(huì)特別是省級(jí)以下普遍存在的監(jiān)督盲點(diǎn)。現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，不是預(yù)決算中沒(méi)有重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題和有關(guān)問(wèn)題的存在，而是審查監(jiān)督中沒(méi)有能力去發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)了不敢去不愿去揭示。比如：近些年來(lái)以支定收虛列收入預(yù)算、違規(guī)舉債、占用挪用上級(jí)專(zhuān)款、外借國(guó)庫(kù)資金、隱形債務(wù)與隱形赤字?jǐn)U張、財(cái)政資金時(shí)空績(jī)效損失等等問(wèn)題，沒(méi)有得到強(qiáng)有力的有效約束和整治，一定意義上講對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督是有責(zé)任的。應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地加強(qiáng)向同級(jí)黨委請(qǐng)示、匯報(bào)工作，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)重視支持下，正確行使好預(yù)算的管理權(quán)、預(yù)決算的監(jiān)督權(quán)，全面地、開(kāi)創(chuàng)性地正確履行好對(duì)預(yù)決審查監(jiān)督的職責(zé)，為保證《預(yù)算法》在本地區(qū)的全面貫徹實(shí)施作出不懈努力。

（四）預(yù)決算撤銷(xiāo)是嚴(yán)肅法定預(yù)算執(zhí)行的保障措施

《預(yù)算法》第二十一條、第五十一條、八十二條規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)本級(jí)人大常委會(huì)及政府不適當(dāng)?shù)念A(yù)算和決算。

1、人大對(duì)兩個(gè)“不適當(dāng)”決議、決定和命令的改變或者撤銷(xiāo)的慎行把控?！额A(yù)算法》第二十一條關(guān)于對(duì)第一個(gè)“不適當(dāng)”，是指本級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)作出的“關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議”的改變或者撤銷(xiāo)。這里所指的預(yù)算是指人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整，不是年初人代會(huì)批準(zhǔn)的年度預(yù)算，因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)無(wú)權(quán)作出對(duì)年度預(yù)算批準(zhǔn)的決議 （除非人代會(huì)特別授權(quán)人大常委會(huì)審批，通常情況下不會(huì)出現(xiàn)這種特別授權(quán)狀況）。

對(duì)第二個(gè)“不適當(dāng)”，是指本級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府作出的“關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的撤銷(xiāo)。這里所指的預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括年初年度預(yù)算和預(yù)算調(diào)整在內(nèi)的本級(jí)預(yù)算事項(xiàng)。

2、人大常委會(huì)對(duì)兩個(gè)“相抵觸或者不適當(dāng)之處”，需要撤銷(xiāo)批準(zhǔn)決議的慎行把控?！额A(yù)算法》第五十一條、第八十二條關(guān)于本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府經(jīng)同級(jí)人大及常委會(huì)批準(zhǔn)報(bào)備的與法律法規(guī)“相抵觸”或“不適當(dāng)”的預(yù)算、決算，是指本級(jí)政府認(rèn)為與法律法規(guī)“相抵觸”或“不適當(dāng)”，需要撤銷(xiāo)批準(zhǔn)預(yù)算、決算的決議，本級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府的提請(qǐng)案，應(yīng)當(dāng)對(duì)“兩有”進(jìn)行審議，才能確認(rèn)是否“需要”撤銷(xiāo)，并明確是對(duì)下級(jí)人大常委會(huì)決議的撤銷(xiāo)，其主導(dǎo)主體是本級(jí)人民政府。

3、人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)決算決議、決定和命令改變或者撤銷(xiāo)事由的準(zhǔn)確研判。地方人大對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)及政府不適當(dāng)?shù)念A(yù)算和決算的改變或者撤銷(xiāo)，以及地方人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府提請(qǐng)需要撤銷(xiāo)下級(jí)人大及常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算決議，其關(guān)鍵是對(duì)“相抵觸”或“不適當(dāng)”的研判。這種研判不僅是對(duì)人大代表、人大及其常委會(huì)干部法律知識(shí)、業(yè)務(wù)能力的檢驗(yàn)，而且是責(zé)任意識(shí)擔(dān)當(dāng)?shù)臋z驗(yàn)，同時(shí)又是對(duì)政府及其財(cái)政部門(mén)依法行政、依法理財(cái)責(zé)任擔(dān)當(dāng)勇氣與履職能力水平的檢驗(yàn)。

從現(xiàn)行的狀況看，本人認(rèn)為地方各級(jí)人大及其常委會(huì)財(cái)經(jīng)和預(yù)算部門(mén)，作為專(zhuān)業(yè)從事預(yù)算審查監(jiān)督的職能機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)熟讀掌握《預(yù)算法》的基本精神原則，重點(diǎn)把握和熟練操作預(yù)決算審查監(jiān)督規(guī)定與程序，精準(zhǔn)研判預(yù)決算撤銷(xiāo)事由。比如：第三十五條規(guī)定有無(wú)違規(guī)舉債列收列支預(yù)算事項(xiàng)；第五十四條規(guī)定批準(zhǔn)前政府支出預(yù)算安排事項(xiàng)是否合規(guī)；第五十五條規(guī)定是否有違規(guī)指定下達(dá)預(yù)算收入指標(biāo)的決定和命令；第六十六條規(guī)定是否存在動(dòng)用當(dāng)年超收直接列支的現(xiàn)象；第六十七條規(guī)定預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)是否符合調(diào)整的四種情況之一；第七十五條規(guī)定決算是否與預(yù)算、預(yù)算調(diào)整分類(lèi)科目名稱(chēng)、代碼序號(hào)、核算口徑相對(duì)應(yīng)等等，為人大及其常委會(huì)正確行使預(yù)決算撤銷(xiāo)權(quán)把住關(guān)、把準(zhǔn)關(guān)、把好關(guān)，盡職盡責(zé)當(dāng)好參謀和助手。

《預(yù)算法》對(duì)本級(jí)政府提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議決定撤銷(xiāo)下級(jí)人大批準(zhǔn)預(yù)算的決議，即五十一條沒(méi)有作出與八十二條相呼應(yīng)的重新編制、重新提請(qǐng)人代會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算的規(guī)定，對(duì)本級(jí)政府匯總報(bào)備的下一級(jí)政府預(yù)算的調(diào)整方案，即七十三條沒(méi)有作出存在五十一條列示的情形，需要撤銷(xiāo)批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的決議，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議決定及審議決定撤銷(xiāo)的處理規(guī)定。這同樣是國(guó)家頂層在制度設(shè)計(jì)上留給地方去實(shí)踐探索的空間。

從長(zhǎng)期的實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，州、縣、鄉(xiāng)三級(jí)人大及其常委會(huì)從未啟動(dòng)過(guò)預(yù)算決議、決定和命令的改變或者撤銷(xiāo)程序，沒(méi)有案例可析也就沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可談。但并不能證明現(xiàn)實(shí)生活中沒(méi)有需要和應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷(xiāo)的預(yù)決算的不適應(yīng)決議、有相抵觸或者不適當(dāng)決定和命令的存在，比如：虛列調(diào)入資金、超上級(jí)預(yù)告數(shù)虛列上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入、動(dòng)用當(dāng)年超收直接列支、調(diào)入不屬于本級(jí)預(yù)算收入列收列支虛增規(guī)模、預(yù)算列支償還違規(guī)舉借到期債務(wù)、預(yù)算列支不屬于支出預(yù)算補(bǔ)助、補(bǔ)貼范圍事項(xiàng)等等，這些都是今后工作應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的盲點(diǎn)、弱點(diǎn)和重點(diǎn)。

預(yù)決算審查監(jiān)督工作是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及的法規(guī)性、政策性強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)要求高，涉及上上下下、方方面面，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，千差萬(wàn)別，千變?nèi)f化，加之體制機(jī)制上的一些問(wèn)題，需要從頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐中去不斷實(shí)踐探索、不斷改革完善，更需要人大工作者實(shí)踐者的不斷學(xué)習(xí)、不斷總結(jié)、不斷提高，以更高的政治站位、政治責(zé)任和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?，去更好地履行黨和國(guó)家所賦予的職責(zé)，更好地完成黨和人民所交的任務(wù)?！?/p>