央地財(cái)政關(guān)系再迎重要調(diào)整

鄭嘉璐

400多年前，明代中葉，如果你是某個(gè)縣城的知縣，你很可能要盯著眼前的賬目本說：我太難了。由于地力不同，地貌各異，許多地區(qū)會(huì)根據(jù)不同等級(jí)的土地區(qū)分田賦的稅率，比如浙江省湖州府就曾上報(bào)了599種稅率。如果再算上附加稅和加耗（運(yùn)輸成本），繳納田賦的等級(jí)將膨脹到上千種。

復(fù)雜的稅率設(shè)置只是明代混亂財(cái)政政策的一個(gè)縮影。黃仁宇在《十六世紀(jì)明代中國之財(cái)政與稅收》一書中總結(jié)：“明朝政府的收入與支出好像一條注入沼澤的河流，有無數(shù)的分叉與匯合。”明代統(tǒng)治者過高估計(jì)了自己，企圖在這個(gè)龐大的帝國強(qiáng)制征收單一的田賦，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)財(cái)政的統(tǒng)一管理，但這超出了當(dāng)時(shí)的技術(shù)能力，也為明代的統(tǒng)治埋下了許多隱患。

換句話說，明代財(cái)政政策的最大問題就是沒有處理好中央與地方的財(cái)政關(guān)系。

中國的國土面積廣大、地區(qū)差異明顯，歷史上，對(duì)于如何處理央地財(cái)政關(guān)系，歷代官員、思想家提出了許多建議，也有不少實(shí)踐。但回顧歷史，央地財(cái)政關(guān)系卻陷入了一種困局：如果財(cái)權(quán)集中于中央，就會(huì)扭曲地方政府的行為，傷害基層社會(huì)的活力；可如果財(cái)權(quán)下放，又不利于整個(gè)國家的組織效率，甚至可能使中央政府的權(quán)威下降，導(dǎo)致弱干強(qiáng)枝的局面。

新中國成立后，央地財(cái)政關(guān)系也經(jīng)歷了數(shù)輪調(diào)整，而每一次制度的改變都會(huì)深刻影響中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷。40多年前，財(cái)政大包干取代了“大鍋飯”體制，地方政府分灶吃飯，自收自支，這調(diào)動(dòng)了地方籌集財(cái)政資金的積極性，社會(huì)活力得到釋放；20多年前，分稅制改革落地，中央財(cái)力增強(qiáng)，由政府主導(dǎo)的大規(guī)模投資性建設(shè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Α?/p>

2019年10月9日，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，提出了三項(xiàng)改革舉措。外界有評(píng)論認(rèn)為，這是分稅制改革后央地財(cái)政關(guān)系的又一次重要調(diào)整。

減稅降費(fèi)后的財(cái)政壓力

值得注意，《方案》提出的背景是當(dāng)前中國大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策。2019年的《政府工作報(bào)告》中，國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出今年全年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元。

這一數(shù)字超出了外界的預(yù)期。2018年，中國全年減稅降費(fèi)規(guī)模約為1.3萬億元，超過了年初設(shè)定的1.1萬億元的目標(biāo)。在各級(jí)財(cái)政更加緊張的2019年，外界普遍預(yù)計(jì)，減稅降費(fèi)的總規(guī)模不會(huì)超過1.5萬億元。2萬億元，接近前一年目標(biāo)的兩倍，這對(duì)地方財(cái)政是不小的考驗(yàn)。

就在2019年全國兩會(huì)之前，各省陸續(xù)公布了2019年的財(cái)政預(yù)算草案，“財(cái)政收支矛盾”成為各省的共識(shí)。山東省的表述是，受一系列減收增支因素疊加影響，2019年財(cái)政收支矛盾將十分突出；而首都北京說得更直接：可用財(cái)力大幅下降，為近年來財(cái)力最“緊”的一年。

山東和北京還屬于財(cái)力相對(duì)充足的東部沿海地區(qū)，中西部地區(qū)的財(cái)政壓力就更大了。貴州省公布的預(yù)算草案顯示，2019年，該省一般公共預(yù)算收入的增速僅為2%，而去年的增速有7%，相差五個(gè)百分點(diǎn)。

相應(yīng)的，全國一般公共預(yù)算收入同比僅增長3.3%，之所以還能保持增長，很重要的一個(gè)原因是前9個(gè)月的非稅收入同比增加了5363億元，增長29.2%。

2019年已經(jīng)過去了三個(gè)季度，減稅降費(fèi)的實(shí)際執(zhí)行情況如何？10月17日，財(cái)政部舉行新聞發(fā)布會(huì)，據(jù)介紹，僅今年前8個(gè)月，減稅降費(fèi)的規(guī)模就超過1.5萬億元，今年全年的減負(fù)量，將比預(yù)計(jì)的2萬億元還多一些。體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上，稅收收入自5月份以來連續(xù)下降。5-9月全國稅收收入分別同比下降7%、6%、2.8%、4.4%和4.2%，1-9月全國稅收收入累計(jì)下降0.4%。

相應(yīng)的，全國一般公共預(yù)算收入同比僅增長3.3%，之所以還能保持增長，很重要的一個(gè)原因是前9個(gè)月的非稅收入同比增加了5363億元，增長29.2%。不過，這部分增長并非來自行政事業(yè)性收費(fèi)，而是為了有效應(yīng)對(duì)預(yù)算平衡壓力，一些特定金融機(jī)構(gòu)和國企上繳利潤及盤活國有資源資產(chǎn)收入增加導(dǎo)致的。這也從側(cè)面顯示出各級(jí)財(cái)政所面臨的收支壓力。

在這樣的大背景下，國務(wù)院下發(fā)改革方案，最主要的目的就是支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)政策、緩解財(cái)政運(yùn)行困難。

地方財(cái)政“造血”

具體來看，《方案》共包括三項(xiàng)改革措施，分別是保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制和后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。

在2016年“營改增”改革全面推開以前，營業(yè)稅作為地稅收入直接納入地方財(cái)政，大概占到地方一般預(yù)算收入的1/4；增值稅則作為分享稅，75%上劃中央，25%留給地方。“營改增”全面施行之后，本來歸地方的營業(yè)稅全部轉(zhuǎn)化為增值稅，這就明顯降低了地方財(cái)政的收入。為了保持地方與中央財(cái)力格局總體不變，國務(wù)院為“營改增”提供了兩到三年的過渡期，在這期間增值稅由央地五五分成。

到2019年，兩到三年的過渡期眼看著要到期了，增值稅的分成方式要怎么調(diào)整呢？這次《方案》的第一條改革措施，就是明確了在過渡期到期后，繼續(xù)保持增值稅收入劃分“五五分享”比例不變。

穩(wěn)定的分成比例打消了地方財(cái)政對(duì)增值稅收入不確定的擔(dān)憂，而穩(wěn)定預(yù)期的意義絕不僅限于保障地方政府的現(xiàn)有收入，更在于刺激地方財(cái)政造血。眾所周知，增值稅的稅基是企業(yè)，增值稅分成比例穩(wěn)定后，地方政府對(duì)于發(fā)展產(chǎn)業(yè)所能獲得的回報(bào)更有數(shù)、更有底，主動(dòng)培育和拓展稅源的積極性更強(qiáng)，直白的說，就是更愿意發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

與穩(wěn)定增值稅分成比例類似，另外兩項(xiàng)改革措施都是為地方增收減支，從而減輕基層財(cái)政壓力的。最明顯的是消費(fèi)稅領(lǐng)域的改革?！斗桨浮诽岢觯谡鞴芸煽氐那疤嵯?，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。

怎么理解呢？簡單來說，消費(fèi)稅要從中央劃歸地方了。單看金額，現(xiàn)有的消費(fèi)稅算不上主體稅種。2018年，國內(nèi)消費(fèi)稅總額10632億元，僅占全國稅收收入的6.8%，排在增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅之后；2019年1—9月，全國消費(fèi)稅收入11448億元，雖然同比增長15.8%，總量依然有限。如果對(duì)這個(gè)數(shù)字沒有概念，可以做個(gè)比較，2019年中央財(cái)政安排對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付7.54萬億元，是消費(fèi)稅的五倍以上。

有人說，萬億量級(jí)的稅收如果撥付給地方，也是不小的數(shù)字了。這說法并不準(zhǔn)確，要注意，《方案》中明確規(guī)定：“改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定?！币簿褪钦f，原有的消費(fèi)稅所得，還有一定比例要繼續(xù)劃歸中央財(cái)政，新增的部分才歸地方。

其實(shí)，消費(fèi)稅改革的關(guān)鍵并不是現(xiàn)有稅額的分配，而是為地方財(cái)政拓展一項(xiàng)極為重要的稅源。與前文所述增值稅的邏輯類似，當(dāng)消費(fèi)稅成為地方稅后，地方政府就有了擴(kuò)大稅基的動(dòng)力，可以設(shè)想，地方政府會(huì)努力刺激消費(fèi)來獲得更高的消費(fèi)稅收入，這樣一來，地方的獲益就不僅限于現(xiàn)有的消費(fèi)稅額度了。

更重要的是，消費(fèi)稅是受益性很強(qiáng)的稅種，將消費(fèi)稅劃歸地方財(cái)政，能激發(fā)地方政府提供公共服務(wù)的積極性。比起緩解地方財(cái)政困難，引導(dǎo)地方政府改善消費(fèi)環(huán)境的影響更加深遠(yuǎn)。

地方政府激勵(lì)的轉(zhuǎn)變

分稅制改革以來的很長一段時(shí)間里，中國地方政府一直熱衷于吸引企業(yè)投資。這是因?yàn)榈胤秸饕氖杖雭碓词瞧髽I(yè)所得稅分成、增值稅分成及營業(yè)稅。換句話說，地方政府的稅收基本來自企業(yè)產(chǎn)出：企業(yè)銷售產(chǎn)品多、利潤高、增值大，地方政府獲得的稅收就多。

這種地方稅設(shè)置激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，出于稅收的激勵(lì)，地方政府有動(dòng)力吸引企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y，還會(huì)利用稅收杠桿進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競爭，這客觀上促進(jìn)了過去二三十年里中國經(jīng)濟(jì)的增長。

但隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，統(tǒng)一的大市場已經(jīng)基本形成。市場競爭越平整，越有利于發(fā)揮市場在全國范圍乃至世界范圍內(nèi)資源配置中的效率。如果放任地方政府以發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)為首要目標(biāo)，很可能異化地方政府的行為，傷害轄區(qū)居民的利益。

可以說，連續(xù)幾年的大規(guī)模減稅降費(fèi)為新一輪財(cái)稅改革提供了一個(gè)契機(jī)。

邏輯很簡單，由于納稅的主體是企業(yè)，地方政府自然更愿意為轄區(qū)企業(yè)而非居民提供服務(wù)和保護(hù)。政府與企業(yè)互動(dòng)密切，在GDP增長的同時(shí)，可能出現(xiàn)政企合謀、環(huán)境破壞、地區(qū)差距擴(kuò)大等問題。

所以，地方財(cái)政收入更應(yīng)該與好的公共服務(wù)掛鉤。試想一下，如果地方政府提供的公共服務(wù)越好，獲得的稅收就越多，那地方政府一定有動(dòng)力轉(zhuǎn)變職能，去盡可能地提供最好的公共服務(wù)。這樣一來，地方政府的工作重心將從為企業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變到為居民服務(wù)上。

中國人民大學(xué)財(cái)政系主任呂冰洋教授在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時(shí)，曾以三鹿公司的“三聚氰胺奶粉事件”為例，介紹過這種轉(zhuǎn)變。如果地方稅收主要來自增值稅和企業(yè)所得稅，地方政府就有激勵(lì)保護(hù)這個(gè)企業(yè)，因?yàn)槿构臼羌{稅大戶。但假設(shè)地方稅收的主體是消費(fèi)稅，就是說所有進(jìn)入超市的商品，都需要按固定比例納稅給地方財(cái)政，那地方政府就不會(huì)死保企業(yè)。因?yàn)槿沟瓜氯ィ用襁€可以選擇其他品牌的奶粉，繼續(xù)消費(fèi)，當(dāng)?shù)氐亩愂詹粫?huì)受到影響。

并且，地方政府不但不會(huì)偏袒企業(yè)，反而有激勵(lì)查處問題企業(yè)，保護(hù)消費(fèi)市場。原因很簡單，如果地方政府不查處問題產(chǎn)品，當(dāng)?shù)氐南M(fèi)環(huán)境就惡化了，居民有可能跑到周邊城市去消費(fèi)，那與消費(fèi)緊密相關(guān)的稅收就隨之流走了。

可見，消費(fèi)稅由中央劃歸地方，改變的是地方政府的執(zhí)政理念。對(duì)地方來說，保護(hù)好消費(fèi)環(huán)境才能獲得更高的稅收，這實(shí)際上增加了居民的福利。這也是為什么許多人將“消費(fèi)稅下劃地方”視作央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的一項(xiàng)重要改革。

可以說，連續(xù)幾年的大規(guī)模減稅降費(fèi)為新一輪財(cái)稅改革提供了一個(gè)契機(jī)。理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系既是減稅降費(fèi)大背景下的現(xiàn)實(shí)需要，又是中國建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必經(jīng)之路。短期來看，三項(xiàng)改革措施能緩解地方財(cái)政運(yùn)行困難；長期來看，穩(wěn)定增值稅分成比例將繼續(xù)鼓勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而消費(fèi)稅下劃地方則激發(fā)了地方政府提供更好公共服務(wù)的動(dòng)力。