新型農(nóng)村社區(qū)合作治理中的多元主體參與研究
——以都江堰市為例

章 敏 邢永亮

（中共都江堰市委黨校，四川成都611830）

一、都江堰市新型農(nóng)村社區(qū)治理面臨的問題

當(dāng)前，隨著城市空間布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理重塑等重大戰(zhàn)略全面推進(jìn)，社區(qū)發(fā)展治理也面臨許多新情況新挑戰(zhàn)。具體到都江堰，主要存在以下不足和短板：

（一）從基層政府和社區(qū)兩委來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)干部都存在著承擔(dān)行政類事物過多、專業(yè)能力素質(zhì)不夠等突出問題，少數(shù)職能部門將環(huán)保監(jiān)督、城市管理、規(guī)劃監(jiān)管等“事權(quán)”下放屬地，導(dǎo)致基層“事權(quán)”多于“職權(quán)”，逐漸將行政的觸手延伸至基層，社區(qū)承擔(dān)了過多的行政事務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）班子成員中具有社會治理類專業(yè)背景的干部幾乎沒有；社區(qū)“兩委”成員中50 歲以上的超過半數(shù)，懂社區(qū)發(fā)展治理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)、市場營銷知識的特別稀缺，還有多名書記和主任學(xué)歷不高，甚至在初中以下。

（二）從工作運行機制來看，主要存在主責(zé)主業(yè)聚焦不夠、工作合力不強等突出問題，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組織委員還分管了大量經(jīng)濟(jì)、民政、城管等領(lǐng)域的工作，投入到他們主要工作上的精力反而不夠；班子成員之間分工不明確、各自為政現(xiàn)象比較突出，使得社區(qū)發(fā)展治理工作合力不夠，不能整體推進(jìn)。

（三）從群眾和社區(qū)組織來看，主要存在群眾參與公共事務(wù)的積極性不高、領(lǐng)導(dǎo)重視不夠等問題，有的黨組織負(fù)責(zé)人仍然把黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理工作寫在紙上、掛在墻上，沒有落實到行動上；此外社區(qū)發(fā)展治理資金統(tǒng)籌投入力度不大、社區(qū)組織發(fā)展力度不夠、群眾對社區(qū)發(fā)展治理工作參與熱情不高等“老大難”問題在不同程度上制約了都江堰市社區(qū)治理工作的推進(jìn)和成效。

二、多元主體參與社區(qū)治理的主要做法及成效

（一）加強黨組織引導(dǎo)，形成社區(qū)治理的合力

自開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以來，都江堰市的群眾生活有了很大的變化，居住形態(tài)由原來的“散居”變成現(xiàn)在的“集中居住”，生產(chǎn)方式也由原來的“分戶”到現(xiàn)在的“集中”，生活形態(tài)由“農(nóng)村”變更到“新型農(nóng)村社區(qū)”。這使得最初基層黨組織在資源整合、黨員作用發(fā)揮、社會服務(wù)等多方面均力不從心，黨組織大而不強，黨員老齡化問題突出，黨員管理雜而失序，出現(xiàn)了“書記找不到黨員、黨員也聯(lián)系不上組織”的情況。特別是在農(nóng)村傳統(tǒng)的散居院落，空心化現(xiàn)狀比較嚴(yán)重，群眾少而黨員更少，調(diào)研中就有基層干部訴苦：“院子里就一兩個黨員，支部很難管到他們”。出于現(xiàn)實問題的需要，天馬鎮(zhèn)組建了“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”大黨委，讓群眾找到歸屬感，從而他們愿意用更多的時間去參加黨委組織的活動。天馬鎮(zhèn)康龍葡萄園的楊洪道告訴我們：“以前我們都是各自經(jīng)營各自的，經(jīng)常搞不清方向，只要哪個品種今年賣得好，那么明年大家都種同一品種，結(jié)果導(dǎo)致價格上不去，老百姓都賺不到錢?，F(xiàn)在我們天馬鎮(zhèn)黨委帶著我們幾家合作社搞規(guī)模化、抱團(tuán)發(fā)展，市場看得清了，技術(shù)也有地方交流學(xué)習(xí)，效益好了很多”。

（二）培育社會組織，完善合作治理結(jié)構(gòu)

花卉盆景一直是都江堰市安龍鎮(zhèn)卉景社區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。長期以來，由于村民們都是分散經(jīng)營，組織化、市場化程度不高，導(dǎo)致了同質(zhì)化發(fā)展、惡性競爭、銷售渠道狹窄等問題。為了將盆景產(chǎn)業(yè)提檔升級，社區(qū)黨支部通過組織種植大戶建立“卉藝旅游農(nóng)民專業(yè)合作社”，由社員共同研討制定花卉盆景種植標(biāo)準(zhǔn)，群策群力進(jìn)行市場調(diào)查、品種調(diào)整、開拓銷路，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。如今卉景社區(qū)村民年收入達(dá)到人均3 萬元，而卉景社區(qū)作為“川派盆景第一村”的品牌也越來越響亮。這只是都江堰培育社會組織的一個例子。事實上，都江堰市為應(yīng)對農(nóng)村基層千差萬別的情況、需求多元復(fù)雜等問題，大力培育了350 多個像“卉藝旅游農(nóng)民專業(yè)合作社”一樣的“草根”社會組織，從而帶動了群眾自治，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，都江堰市還注重其他多元社會組織的培育，滿足社區(qū)群眾多元文化、生活服務(wù)需求，實現(xiàn)社區(qū)自治。目前，已經(jīng)有多達(dá)800 余家各類社會組織在都江堰落地并發(fā)揮作用，其中還有不少社會組織都是比較出名的。不僅如此，他們培育社會組織的同時，還注重加強對這些社會組織的管理，在因需培育的基礎(chǔ)上進(jìn)行了扶持和規(guī)范管理，促進(jìn)了這些社會組織有序參與和協(xié)同服務(wù)，從而推動了政府治理、社會參與和群眾自治的良性互動，初步構(gòu)建了“多元共治”的網(wǎng)狀化基層治理新格局。

（三）積極引導(dǎo)社區(qū)居民，提升居民自主性

都江堰市向峨鄉(xiāng)棋盤社區(qū)近些年產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況也日益好轉(zhuǎn)。但近年來，擺宴隨禮之風(fēng)卻日漸盛行，很多家庭變著法子擺酒席、邀親友、吃“九大碗”，相互攀比。為了解決這一頭疼問題，社區(qū)干部召集大家共同協(xié)商并制定了民約：要節(jié)儉辦宴席，不攀比，不大搞排場，紅白喜事隨禮標(biāo)準(zhǔn)每場不超過一百，酒席每桌不超過三百元。同時，通過村民依法立規(guī)，自我約束。這一做法有效破除了人情攀比、鋪張浪費的陋習(xí)，不僅幫助村民減輕了隨禮的經(jīng)濟(jì)壓力，也避免了酒席上常見的浪費現(xiàn)象。在婚喪嫁娶習(xí)俗上摒棄惡俗，共同營造鄉(xiāng)村文明新風(fēng)氣，很大程度上減輕了基層治理工作上的難度。

同樣的還有柳街鎮(zhèn)鶴鳴社區(qū)的“村民議事會”，這個社區(qū)以產(chǎn)權(quán)改革為契機，一戶一票海選出村民代表47 人，建立了全市第一個“村民議事會”。之后，全市256 個社區(qū)都組建了村（居）民議事會，共選出議事會成員4963 名。與“村民議事會”同時應(yīng)運而生的是“小組議事會”，同一小組的村民利益相連，彼此知根知底，小組議事會更具贏得民意的優(yōu)勢。鶴鳴社區(qū)支部書記感慨：“過去一個社區(qū)干部苦口婆心勸不回的上訪‘釘子戶’，現(xiàn)在一次小組會議后就消失得無影無蹤了”。

三、思考與建議

近年來，都江堰市在新型農(nóng)村社區(qū)治理工作中不斷探索與大膽創(chuàng)新，取得了一定的成效。尤其在黨建引領(lǐng)“小單元”治理方面走出了一大步。以黨組織為核心、多元參與的共建共治共享格局進(jìn)一步健全，工作成效也比較明顯。但是，萬事萬物都在發(fā)展中不斷變化，我們應(yīng)該在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)，創(chuàng)新工作方法，將新型農(nóng)村社區(qū)的治理工作更進(jìn)一步推進(jìn)。結(jié)合都江堰的實際，本文對推進(jìn)多元主體參與新型農(nóng)村社區(qū)治理提出幾點思考與建議。

（一）著力在創(chuàng)新推進(jìn)社區(qū)骨干隊伍建設(shè)上下功夫，引導(dǎo)優(yōu)秀人才向社區(qū)聚集

針對基層骨干隊伍能力不夠強的問題，重點從三個方面著力：一是選好新型農(nóng)村社區(qū)帶頭人———社區(qū)支部書記。通過調(diào)研了解到，全市有10%的社區(qū)班子運行不好，被確定為軟弱渙散黨組織。要全面提升帶頭人的能力素質(zhì)，同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要根據(jù)社區(qū)書記的現(xiàn)實表現(xiàn)，加強綜合研判，對于工作不力、能力不行的，要加強培訓(xùn)或者對人員進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。二是建立健全社區(qū)干部的獎懲機制。對于能力素質(zhì)強的社區(qū)書記，要打通他們上升通道，同時，還要探索推進(jìn)社區(qū)黨組織評星定級與社區(qū)干部經(jīng)濟(jì)待遇掛鉤，定期評選表彰（表揚）優(yōu)秀社區(qū)書記，進(jìn)一步激發(fā)社區(qū)干部干事創(chuàng)業(yè)活力。三是完善后備干部隊伍建設(shè)。在每個社區(qū)推薦1-2 名社區(qū)后備干部，充實到后備干部人才庫并實行動態(tài)管理，開展素質(zhì)能力提升培訓(xùn)和跨區(qū)域掛職鍛煉。

（二）著力在推進(jìn)職能歸位上下功夫，切實減輕基層負(fù)擔(dān)

針對基層組織減負(fù)還權(quán)不充分的問題，重點從三個方面著力：一是加快推進(jìn)街道職能轉(zhuǎn)變，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，逐步弱化經(jīng)濟(jì)職能。實地調(diào)研中得知，現(xiàn)在有些職能部門，把執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法任務(wù)交給屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）來執(zhí)行，這種做法在其他地方已經(jīng)引發(fā)了一些輿情，產(chǎn)生了負(fù)面影響，對此要引起重視、予以糾正。二是積極行動，將社區(qū)減負(fù)落到實處。梳理出社區(qū)事務(wù)負(fù)面清單，適時開展專項檢查，切實解決社區(qū)行政事務(wù)多、檢查評比多、會議臺賬多等問題。據(jù)調(diào)研，每年要求社區(qū)填報的各類報表超過1000 余種。三是下放到社區(qū)的行政性事務(wù)必須經(jīng)過審批，職能部門不得隨意將工作分派到社區(qū)。

（三）著力在充分發(fā)揮群眾主體作用上下功夫，持續(xù)提高群眾的參與率

要制定發(fā)揮群眾主體作用的實施意見，重點從三個方面著力：一是激發(fā)群眾參與熱情。探索建立群眾訴愿管理機制，從群眾關(guān)心的身邊事入手，找準(zhǔn)利益聯(lián)結(jié)點，解決好“愿參與”的問題。要適時的在群眾當(dāng)中培養(yǎng)一批骨干，建立健全群眾參與機制，解決好“常參與”的問題。二是搭建群眾參與平臺。積極發(fā)動群眾“先自治后整治”，培育發(fā)展社區(qū)社會組織，引導(dǎo)群眾通過諸如社會組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織等載體積極參與到社區(qū)公共事務(wù)中。三是提升新型農(nóng)村社區(qū)居民的自治能力。培養(yǎng)群眾的自主意識，人人都是大集體的一份子，對于現(xiàn)有的不符合社區(qū)發(fā)展治理要求的村規(guī)民約，要積極引導(dǎo)群眾進(jìn)行協(xié)商討論、修改完善，不斷提高群眾議事協(xié)商能力。