新中國70年社會(huì)政策的變遷與經(jīng)驗(yàn)

葛道順

社會(huì)政策是關(guān)于人民福祉和社會(huì)發(fā)展的政策體系，在我國社會(huì)建設(shè)和現(xiàn)代化進(jìn)程中起著不可或缺的調(diào)節(jié)和促進(jìn)作用。新中國70年來，我國的社會(huì)政策變遷表現(xiàn)出鮮明的中國智慧和中國特色，也充分彰顯了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的偉大情懷和治國理政的光輝歷程。

伴隨著公有制的建立和完善，新中國快速建立起以各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)為實(shí)質(zhì)服務(wù)內(nèi)涵的總體性社會(huì)政策形態(tài)。

1949年新中國成立后，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)全國人民把工作重心轉(zhuǎn)移到了社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)上來。至1978年，通過制度學(xué)習(xí)和政策創(chuàng)新，我國基本建立起了同生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的總體性社會(huì)政策體系。

人民翻身做主奠定了我國社會(huì)政策體系長期健康發(fā)展的合法性基礎(chǔ)。新中國制定的中華人民共和國憲法，第一次全面覆蓋了廣泛的公民權(quán)利，如規(guī)定，新中國勞動(dòng)者“在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，“公民有受教育的權(quán)利”。憲法精神決定了我國公民福祉和社會(huì)政策的目標(biāo)、制度安排和政策模式，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度在保證公民政治權(quán)利、民事權(quán)利和社會(huì)權(quán)利一體化方面的優(yōu)越性。非商品化的福祉供給原則是我國社會(huì)政策制度有效建立的標(biāo)志。

快速建立起總體性社會(huì)福利和政策形態(tài)。至1956年，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本建成，我國走出了一條一手抓經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、一手抓社會(huì)事業(yè)建設(shè)的社會(huì)發(fā)展新路徑。社會(huì)事業(yè)由國家興辦，不區(qū)分特定對(duì)象的總體性公共服務(wù)制度初步建立。以各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)內(nèi)涵為依托，在城市快速建立起國家統(tǒng)一供給的社會(huì)福利和社會(huì)政策形態(tài)，這就是機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)和單位福利。在農(nóng)村，國家實(shí)施了五保制度，推廣合作醫(yī)療制度，有效回應(yīng)了廣大農(nóng)民的基本醫(yī)療和保健需求，被世界衛(wèi)生組織譽(yù)為“發(fā)展中國家群體解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一范例”。

改革開放取得的巨大工業(yè)化成就推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)制度重構(gòu)，初步建立以社會(huì)保障為核心的發(fā)展性社會(huì)政策體系。

1978年開始的經(jīng)濟(jì)改革，為生產(chǎn)要素、特別是勞動(dòng)力市場(chǎng)化帶來了社會(huì)大流動(dòng)，有力激發(fā)了我國社會(huì)政策的變革和轉(zhuǎn)型。

積極推行以退休、退職、安置等為主要措施的各類社會(huì)政策。改革形成史無前例的社會(huì)大流動(dòng)，為社會(huì)政策重構(gòu)創(chuàng)造了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件。1978年以后，國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》、《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關(guān)于軍隊(duì)干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》（與中央軍委聯(lián)合頒布）等法規(guī)，初步建立起了全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政軍機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體職工的退休、退職、安置制度。針對(duì)改革開放釋放出的社會(huì)流動(dòng)，通過國家主導(dǎo)和干預(yù)、相關(guān)各方共同負(fù)責(zé)的方式制定相應(yīng)的制度和規(guī)定，表現(xiàn)出社會(huì)政策的目標(biāo)和宗旨。

著力打造以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的發(fā)展性社會(huì)政策體系。繼1991年發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》后，國務(wù)院又制定了失業(yè)保險(xiǎn)條例，并在1992年提出建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，在全面推行勞動(dòng)合同制的同時(shí)，建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)救助體系開始建立，國務(wù)院1999年發(fā)布了《城市居民最低生活保障條例》，并于2001年在全國城鎮(zhèn)推行。通過社會(huì)福利社會(huì)化改革，培育更加廣泛的責(zé)任參與主體。全國人大在這一時(shí)期先后頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》等多項(xiàng)保護(hù)殘疾人、婦女、老年人等弱勢(shì)群體和勞動(dòng)者權(quán)益，以及促進(jìn)社會(huì)捐贈(zèng)事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。這些法規(guī)構(gòu)成了我國社會(huì)政策全面發(fā)展的社會(huì)責(zé)任基礎(chǔ)。

以和諧社會(huì)為目標(biāo)，著力建構(gòu)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為內(nèi)涵的一體化社會(huì)政策。

黨的十六屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史任務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)政策越發(fā)重要。2003年，以成功抗擊“非典”為政策優(yōu)化的時(shí)間窗口，黨和政府啟動(dòng)了頂層設(shè)計(jì)，修正了在教育、衛(wèi)生和住房三大社會(huì)政策領(lǐng)域的過度商業(yè)化、市場(chǎng)化、非國有化的改革實(shí)驗(yàn)，以強(qiáng)有力的國家主導(dǎo)原則推動(dòng)一體化的社會(huì)政策體系建設(shè)。同年，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》開始實(shí)施，標(biāo)志著我國社會(huì)政策擺脫了傳統(tǒng)行政化管理方式，政策對(duì)象的人身自由和服務(wù)權(quán)利得到尊重，國家主導(dǎo)形式和以人為本內(nèi)在價(jià)值在社會(huì)政策實(shí)踐層次實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。2010年10月出臺(tái)的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，強(qiáng)調(diào)了國家的主體責(zé)任，保障公民在相關(guān)條件下依法獲得國家和社會(huì)給予的物質(zhì)幫助的權(quán)利，這是我國社會(huì)政策法治化建設(shè)中的又一個(gè)里程碑。

建立城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助制度，全面完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障制度，為城鄉(xiāng)全體人民身心健康提供可持續(xù)制度支持。2003年1月，國務(wù)院引導(dǎo)、多部委聯(lián)合推動(dòng)了以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療由政府組織、引導(dǎo)并提供財(cái)政支持。2007年7月，國務(wù)院開始試點(diǎn)并逐步推開城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，為職業(yè)體系之外的城鎮(zhèn)少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民參加基本醫(yī)療保障打開制度之門。該制度打破了以雇主為中心的工業(yè)化范式，形成了以參保人為中心的社會(huì)保險(xiǎn)的新范式。至此，我國基本實(shí)現(xiàn)了建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民醫(yī)療保障體系的目標(biāo)。

全面完善農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)，逐步建成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的一體化社會(huì)政策體系。2001年，國務(wù)院開始推行“兩免一補(bǔ)”（免雜費(fèi)、免教科書費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)）的資助政策，為農(nóng)村貧困家庭兒童接受義務(wù)教育提供國家支持。2006年，全國人大通過《義務(wù)教育法》，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政保障，九年制義務(wù)教育在城鄉(xiāng)得以真正全面實(shí)現(xiàn)。2006年3月起實(shí)施的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，從制度上保證了對(duì)農(nóng)村無勞動(dòng)能力、無生活來源的老年人、殘疾人或者未成年人的生活供養(yǎng)。2007年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，保證農(nóng)村居民的最低生活，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)福利政策的跨越。2009年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，探索建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶基本形式，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，走出了一條中國特色的農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)模式。經(jīng)過社會(huì)政策體系的連續(xù)建構(gòu)，我國已經(jīng)將城鄉(xiāng)居民整體納入基本齊全、服務(wù)有效的現(xiàn)代社會(huì)福利和保障體系。

以人民福祉為中心，建構(gòu)以發(fā)展成果全民共享為特征的新時(shí)代包容性社會(huì)政策。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，統(tǒng)籌做好教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等各領(lǐng)域社會(huì)工作，并且特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策要起到托底的作用。

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，為全面建成小康社會(huì)攻堅(jiān)克難。改革開放以來，6億多人脫貧，中國成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的國家。2015年11月，中共中央政治局審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。在系統(tǒng)工作方案中，“著力加強(qiáng)教育脫貧”、“開展醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助脫貧”、“實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”等社會(huì)政策措施將發(fā)揮不可或缺的作用。

建構(gòu)基本公共服務(wù)體系，完善制度性包容機(jī)制。2014年2月，人社部、財(cái)政部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，標(biāo)志著我國社會(huì)政策為加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)一性社會(huì)保障體系邁出關(guān)鍵性一大步。2017年3月，國務(wù)院發(fā)布了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，向全社會(huì)承諾了包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等八個(gè)領(lǐng)域81個(gè)項(xiàng)目的基本公共服務(wù)清單，保證全體公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。國家基本公共服務(wù)制度以基本公共服務(wù)為載體，是國家保障全民基本生存發(fā)展需求的制度性安排。

黨的十八大以來，我國大幅提高社會(huì)政策實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，不斷織密民生網(wǎng)。不斷提高城市和農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)。建立全球最大的全民基本醫(yī)療保障體系，城鄉(xiāng)居民參保率穩(wěn)定在95%以上，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2012年的240元提高到2017年的450元。另外，教育事業(yè)、保障性住房建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，養(yǎng)老金水平連年上漲。

維護(hù)最廣大人民根本利益是新中國70年社會(huì)政策變遷貫穿的一條主線，是我們制定激勵(lì)性社會(huì)政策的有效原則和依據(jù)。制定社會(huì)政策還要繼續(xù)按照習(xí)近平總書記所要求的，“把人民放在心中最高位置，把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)”。

（作者：中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員）