馬克思主義視域下改革開放前后我國城鎮(zhèn)住房政策的演變及思考

幸敏

摘 要：從福利性分房制度，到住房商品化，再到房子是用來住不是用來炒的住房定位，我國城鎮(zhèn)住房政策經(jīng)歷了一個探索過程。馬克思恩格斯見證了19世紀(jì)西方城鎮(zhèn)化給城鎮(zhèn)住房帶來的壓力，提出了一系列住宅理論，這些住宅理論在今天仍然具有借鑒意義。在馬克思主義視域下探究改革開放前后我國城鎮(zhèn)住房政策的演變，總結(jié)經(jīng)驗和不足，希望能豐富我國城鎮(zhèn)住房政策研究這一領(lǐng)域，為今后政策的制定提供一些建議。

關(guān)鍵詞：馬克思主義;改革開放;住房政策

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）08 — 0080 — 03

住房政策關(guān)乎國計民生，關(guān)乎每一個老百姓的獲得感。住房公平作為社會公平的一部分，對社會公平和穩(wěn)定具有重要意義。因此，黨和政府進(jìn)行了艱難的探索，在探索城鎮(zhèn)住房政策中有成功的經(jīng)驗也有不足。本文結(jié)合馬克思恩格斯的住宅理論，在馬克思主義視域下對改革開放前后城鎮(zhèn)住房政策進(jìn)行了梳理，總結(jié)經(jīng)驗和不足，希望能為今后城鎮(zhèn)住房政策的制定提供一些參考。

一、改革開放前的城鎮(zhèn)住房政策

在計劃經(jīng)濟指導(dǎo)下，我國城鎮(zhèn)住房實行以“國家統(tǒng)包、無償分配、低租金、無限期使用”的福利性分房制度〔1〕。

這種住房制度的特征主要有：一是由政府和企事業(yè)投資建造。政府和企事業(yè)單位的職工對分配所得的住房享有無限期的租賃使用權(quán)，但沒有所有權(quán)。二是屬于福利分房。住房按照職級、工齡和家庭人口等要素分配。住房不屬于工資，是職工福利。三是不以利潤為目的。住房屬于公有住房，無商品性，不能買賣。職工分到住房后需繳納房租，不過房租十分便宜。

福利性分房制度與當(dāng)時的國情和計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，在當(dāng)時起了非常重要的作用，解決了大批居民的居住問題，維護了社會穩(wěn)定，也為后面城鎮(zhèn)住房政策改革奠定了基礎(chǔ)。但這一制度也存在不足：住房政府需大量投資，住房本身低租金的特點使得政府背負(fù)巨大壓力。新中國成立后，人口保持穩(wěn)定增長，加上經(jīng)濟的不斷發(fā)展居民對住房有了更高的期待，福利性分房制度的不足日漸顯露。

二、改革開放后城鎮(zhèn)住房政策的演變

改革開放后，我國城鎮(zhèn)住房政策隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人民物質(zhì)水平的提高在不斷調(diào)整，經(jīng)歷了改革起始、繼續(xù)深化、全面展開、繼續(xù)完善四個階段。

（一）1978-1989城鎮(zhèn)住房政策改革起始階段

70年代中后期，農(nóng)村開展改革，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展為城市的發(fā)展提供了充足的資源，大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工。1985年城市經(jīng)濟改革加大了力度，城鄉(xiāng)差距拉大，人口向沿海地區(qū)大規(guī)模遷移，城市住房壓力急劇上升，福利性分房制度不再適合。

1980年黨和政府提出 “準(zhǔn)許私人建房、私人買房”〔2〕，這是住房商品化政策的開端，也是城鎮(zhèn)住房改革的起點。住房商品化第一步是采取成本價售房與補貼售房方式向城鎮(zhèn)居民出售公有住房。1988年印發(fā)了被稱為 【國發(fā)〔1988〕11號】的方案，計劃從1988年起要用三到五年的時間分期分批實施住房制度改革。

在這個階段，值得肯定的是，黨和政府意識到福利性分房制度出現(xiàn)了問題，提出住房商品化，一定程度上滿足了人民的需要，減輕了財政壓力。不足之處在于住房商品化剛起步，沒有完全擺脫福利分房的影響。此外，住房體系非常的單一，低收入群體的住房問題未引發(fā)關(guān)注，成本價售房與補貼售房的方式在實踐中屢遭挫折，沒有根本解決福利分房累積下來的問題。

（二）1990-1997城鎮(zhèn)住房政策繼續(xù)深化階段

公房租金過低，使得成本價售房與補貼售房的方式在實踐中無法推行，普通老百姓仍然愿意住公房，不愿意花錢購房，之后采取的提租補貼辦法成效也不大。面對住房商品化無法推行的窘境，黨和政府采取了新的措施。

1991年11月城鎮(zhèn)住房制度全面改革的意見出臺，這個意見指出了城鎮(zhèn)住房制度改革的總目標(biāo)、總體部署等。1993年11月《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》為處理住房市場機制和住房保障的關(guān)系提供了解決思路。1994年7月出臺了有關(guān)城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，這個決定表明，市場在解決住房問題上發(fā)揮著不可比擬的作用，與政府同時擔(dān)負(fù)解決住房問題的重?fù)?dān)。

這個階段城鎮(zhèn)住房政策繼續(xù)深化，住房改革開始邁向成熟，福利分房時期留下的公房低租金問題逐漸解決，市場在住房問題上的作用受到重視，開始關(guān)注城鎮(zhèn)住房的配套設(shè)施。不足之處在于，這個階段的住房政策大多是是從宏觀上來解決福利分房時期的問題，住房體系較單一，城鎮(zhèn)低收入群體的住房問題開始被關(guān)注，但還未引起足夠重視。

（三）1998-2006城鎮(zhèn)住房政策全面展開階段

從1978年到1998年，城鎮(zhèn)住房政策的實踐已經(jīng)有20年的時間，各城市、各地區(qū)對政策的執(zhí)行情況各不相同，出現(xiàn)了一些問題。1998年亞洲金融危機和2003年的非典，使我國房地產(chǎn)市場受到了重創(chuàng)。為擴大內(nèi)需，黨和政府出臺政策發(fā)展房地產(chǎn)市場。

1998年7月黨和政府頒布了加快城鎮(zhèn)住房改革和建設(shè)的通知，提到完善經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系。為應(yīng)對部分地區(qū)哄抬房價的現(xiàn)象和非典對投資市場的影響。2003年9月，出臺了18號文件。18號文件強調(diào)對住房的供應(yīng)要根據(jù)各地住房改革的具體進(jìn)程、人民收入等因素來逐步讓多數(shù)家庭住上普通商品房。

這個階段我國經(jīng)受住了許多挑戰(zhàn)。反應(yīng)在我國的城鎮(zhèn)住房政策上，也是不斷迎難而上。這個階段首先值得肯定的是，之前住房改革遺留下來的全國性的問題得到了一定程度的解決，以經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系在逐漸完善。其次，金融危機、非典以及2004年出現(xiàn)投資過熱的危機都被一一化解。不足之處在于，當(dāng)時的住房政策在解決這些難題時，缺乏長遠(yuǎn)的考慮，對房價增長快，投資過熱的問題缺乏實質(zhì)性措施，為后面的房價猛漲留下了隱患。

（四）2007年至今城鎮(zhèn)住房政策繼續(xù)完善階段年

2004年后房地產(chǎn)市場房價過高，發(fā)展不平衡的問題逐漸突出。2008年的經(jīng)濟危機使得全國許多城市房價持續(xù)走低。2012年房地產(chǎn)投機現(xiàn)象越演越烈，政府不得不出臺措施打壓這些擾亂市場的行為。

為應(yīng)對經(jīng)濟危機，2008年12月國務(wù)院發(fā)布了促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展的若干意見，這個意見的施行遏制了房地產(chǎn)市場繼續(xù)低迷的形勢。十二個五年規(guī)劃建議中談到“加快住房信息系統(tǒng)建設(shè)”〔3〕，來解決房地產(chǎn)市場發(fā)展不平衡信息封閉的問題。十二個五年規(guī)劃綱要中提出 建立“滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系”〔4〕。鑒于房地產(chǎn)市場的投機現(xiàn)象，十九大報告中強調(diào)要堅持“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”〔5〕。在這之后政府對棚戶區(qū)改造問題更加關(guān)注，住房發(fā)生了重視占有房子到重視使用房子的轉(zhuǎn)變。

這一時期，更注重對房地產(chǎn)市場的規(guī)范，住房的新定位逐漸發(fā)展起來，商品房和保障房并行的勢頭良好，低收入群體的居住環(huán)境得到好轉(zhuǎn)，多層次的住房體系基本能滿足人民多樣的住房需求。不足之處在于，商品房房價過高，夾在保障性住房和商品房之間的中間群體買房仍然具有較大難度，限價、限購、限貸的調(diào)控機制還有待進(jìn)一步完善。

三、對我國城鎮(zhèn)住房政策演變的幾點思考

（一）我國城鎮(zhèn)住房政策經(jīng)歷了從關(guān)注“修”房子到關(guān)注“住”房子到“修”“住”結(jié)合

社會主義改造完成后我國采取計劃經(jīng)濟體制，反應(yīng)在城鎮(zhèn)住房政策上，是福利性分房制度。受到經(jīng)濟體制和當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，住房政策更關(guān)注修住房的問題，房子由政府和企事業(yè)單位統(tǒng)一投資建造，不允許買賣。

1978年，改革開放的號角吹響中國，與社會主義市場市場經(jīng)濟在資源配置中的地位變化相適應(yīng)，我國的城鎮(zhèn)住房政策也發(fā)生了巨大的變化。1980年6月，開啟了住房的商品化，此時修房子的主體除了政府和企事業(yè)單位，私人也被允許修建房屋。修房子主體明確以后，住房政策開始偏向規(guī)定修房子的建筑面積等?！白　狈孔拥膯栴}在1990-1997有較為明顯的體現(xiàn)，這個時期住房改革開始邁向成熟，開始重視居住的配套設(shè)施問題。1998-2006是住房政策全面展開的階段，1978年住房改革到1998年，住房改革進(jìn)行了20年，改革取得一定的成果。但同時部分地區(qū)也出現(xiàn)了大大小小的問題，這一時期出臺的文件也是針對房改過程中出現(xiàn)的問題，來建全城鎮(zhèn)住房體系，“修”房子和“住”房子的問題必須得到改善。

由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，住房政策開始初步與城市規(guī)劃相結(jié)合。城鎮(zhèn)房屋拆遷要嚴(yán)格依據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，規(guī)范程序，補償安置政策。2007年后“修”房子和“住”房子雙管齊下的住房政策進(jìn)一步展開，注重對房地產(chǎn)市場的規(guī)范的同時更加重視低收入家庭的住房問題。

（二）解決低收入群體的住房問題，促進(jìn)社會公平仍是今后城鎮(zhèn)住房政策調(diào)整的重要方面

2020年是全面建成小康社會的一年，也是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨履行對人民承諾的一年。住房公平作為社會公平的一部分，對于促進(jìn)社會公平，增強人民的獲得感有重要意義，黨和政府一直著力于解決住房公平的問題。

1992年保障性住房的概念被明確下來，但是當(dāng)時的保障性住房體系比較單一，還處于學(xué)習(xí)西方國家保障性住房的探索階段。之后黨和政府開始為保障性住房體系的完善提出相應(yīng)的措施，逐步建立起廉租房、經(jīng)濟適用房、安居工程等保障體系。隨著我國住房政策不斷深化，住房商品化繼續(xù)發(fā)展，房價的上漲使得一些低收入者的居住問題無法得到解決。2007年出臺了一系列完善住房保障體系的措施，這些措施進(jìn)一步彰顯了黨和政府解決低收入者居住問題，促進(jìn)社會公平的決心。在2012年以后，逐漸發(fā)展出住房的新定位。十九大報告中提到，人民生活在五年里得到了極大的改善，要讓全體人民老有所居是未來的目標(biāo)。2019年《政府工作報告》再一次提到建設(shè)保障性住房和對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)進(jìn)行改造。

黨和政府一直關(guān)注低收入群體的住房問題，黨的十八大以來，以人民為中心的思想逐漸形成，在以人民為中心思想的指導(dǎo)下，黨和政府將更著力于發(fā)展多層次的住房體系，使商品房與保障性住房齊發(fā)展，增加住房供給，改善低收入群體的住房環(huán)境，促進(jìn)社會公平，實現(xiàn)對全體人民的承諾。

（三）馬克思恩格斯的住宅理論對今天城鎮(zhèn)住房政策的制定仍有借鑒意義

19世紀(jì)中葉，馬克思、恩格斯發(fā)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化給人們生活帶來極大改變的同時也帶來了城市無產(chǎn)階級住宅嚴(yán)重短缺的問題。馬克思在《資本論》中寫到城市工人是“資本的輕步兵”〔6〕。恩格斯在《英國工人階級狀況》中談到“城市中條件最差的地區(qū)的工人住宅……成了百病叢生的根源”〔7〕。

現(xiàn)在，資本主義國家的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了成熟階段，而我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還在如火如荼的進(jìn)行，馬克思恩格斯關(guān)于住宅問題的論述雖然針對的是資本主義國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的住宅問題，但對于正在進(jìn)行城鎮(zhèn)化的我國城鎮(zhèn)住房政策的制定仍然具有參考價值。

首先住房完全市場化行不通，需要國家的宏觀調(diào)控。資本主義私有制使得資本家占有住房的大部分資源，工人居住環(huán)境惡劣。我們在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要將市場和國家宏觀調(diào)控結(jié)合起來;其次要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善農(nóng)村住房的補貼政策和配套設(shè)施。城鎮(zhèn)住房問題的緊缺跟城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量涌入城市的農(nóng)民工有關(guān)，完善農(nóng)村住房，有利于緩解城鎮(zhèn)住房壓力;再次要處理好城鎮(zhèn)住房拆與建的關(guān)系。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市有限的土地供給與大量涌進(jìn)城市的人口需求常常存在矛盾，拆遷和建造都要與城市的整體規(guī)劃相一致。

我國的城鎮(zhèn)住房政策經(jīng)歷了艱難的探索歷程，改革開放前和改革開放后有較大的變化。黨和政府結(jié)合實際，不斷改革探索，銳意進(jìn)取，在城鎮(zhèn)住房改革上取得了較大的成就，積累了經(jīng)驗，不斷克服不足，解決了大部分城鎮(zhèn)人口的居住問題，提升了人們的獲得感。馬克思和恩格斯的住宅理論在城鎮(zhèn)化進(jìn)行的中國，仍有借鑒的意義。城鎮(zhèn)住房政策的探索將隨著我國社會主義實踐的進(jìn)行，得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕王博逸.改革開放后城鎮(zhèn)住房政策的歷史考察〔D〕.黑龍江大學(xué)，2013.

〔2〕國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國城鎮(zhèn)住房制度改革研究會〔J〕.中國住房制度改革：609.

〔3〕十七大以來重要文獻(xiàn)選編中〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013：985.

〔4〕國務(wù)院.關(guān)于《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》實施中期評估報告〔R〕.第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議，2013-12-25，中國人大網(wǎng).

〔5〕習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利〔C〕//在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告.2017-10-18.

〔6〕馬克思.資本論：第一卷〔C〕//馬克思恩格斯文集（第1卷），北京：人民出版社，2009：361.

〔責(zé)任編輯：張 港〕