監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接管見

劉擎　張嘯遠

摘 要：《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》奠定了監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)銜接機制的法律基礎(chǔ)。但是，由于銜接機制建立時間不長，“兩法銜接”要真正落實到職務(wù)犯罪案件的辦理過程中，仍需要厘清提前介入工作的程序、案件管轄權(quán)的沖突、留置與刑事強制措施的銜接等問題。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法 刑事訴訟法 銜接機制

自2016年11月開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，到2018年《監(jiān)察法》頒布實施、《刑事訴訟法》再次修改，中國特色國家監(jiān)察體制已經(jīng)初步建立。但是，改革過程中不同機關(guān)的職能工作銜接問題一直沒有完全解決。為此，中央紀委國家監(jiān)察委、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》），各地也紛紛出臺細化措施，如安徽省監(jiān)察委員會、省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳共同制定了《辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《安徽省銜接辦法》）。本文旨在以《刑事訴訟法》的修改為背景，結(jié)合辦案過程中遇到的具體問題，探討如何推進“紀法貫通、法法銜接”，實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間的無縫對接。

一、檢察機關(guān)提前介入調(diào)查工作

《銜接辦法》和《安徽省銜接辦法》均規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)可以商請檢察機關(guān)提前介入，但付諸實踐后發(fā)現(xiàn)仍有一些具體工作沒有相關(guān)規(guī)定，如介入的案件范圍、介入的工作方式等。因此，需要監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)在法治理念和司法經(jīng)驗的引導(dǎo)下對此類工作達成共識。

（一）提前介入的案件范圍

監(jiān)察機關(guān)商請檢察機關(guān)派員介入的案件類型一般是事實認定、證據(jù)采信、法律適用等方面存在重大分歧，或者在本地有重大影響的案件。在商請檢察機關(guān)的時候有兩點需要注意：一是商請的形式要以“書面商請”為準，實踐中一般是以函件的形式進行協(xié)商;二是商請的時間點一般是案件進入審理階段后，部分特殊案件可以在調(diào)查階段就商請?zhí)崆敖槿搿?/p>

（二）檢察機關(guān)介入的形式

按照《銜接辦法》的規(guī)定，檢察機關(guān)在收到書面的提前介入商請后，“應(yīng)當”及時派員介入。因此，檢察機關(guān)不需要對監(jiān)察機關(guān)的商請進行審核，一般經(jīng)檢察長批準后，抽調(diào)檢察官或者檢察官辦案組提前介入。同時，因為審級關(guān)系的原因，監(jiān)察機關(guān)移送的案件大部分在基層檢察院審查起訴，而收到商請的檢察院基本為市級以上檢察院。所以，收到商請的上級檢察院可以從指定辦理案件的下級檢察院抽調(diào)人員介入，也可以派員與下級檢察院共同介入。

（三）檢察機關(guān)的主要任務(wù)

提前介入監(jiān)察機關(guān)案件的檢察機關(guān)人員主要有三個任務(wù)：一是結(jié)合案情對證據(jù)進行分析，提出補充、固定、完善證據(jù)的調(diào)查方向，對發(fā)現(xiàn)的瑕疵證據(jù)和非法證據(jù)提出補正、依法排除或者重新收集的意見;二是對案件管轄、法律適用、法律文書和卷宗材料是否齊備等問題提出意見和建議;三是對調(diào)查措施的必要性和類型進行審查并提出意見。另外必須注意，提前介入的檢察官或辦案組不得參與監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查工作。

（四）介入意見的反饋方式

檢察官在完成提前介入的工作后，應(yīng)形成書面意見，包括介入工作的基本情況，針對案件事實、定性、證據(jù)各方面的意見等內(nèi)容。但實踐中，各地書面意見以誰的名義進行反饋并不統(tǒng)一，有的以檢察官或辦案組名義反饋，有的以院名義反饋，反饋方式的不一致，使提前介入工作的嚴肅性受到一定影響。本文認為，考慮到提前介入工作的特殊性，以及后續(xù)案件還要移送檢察機關(guān)審查起訴，書面意見以檢察官或辦案組的名義反饋較為妥當。

二、監(jiān)察機關(guān)移送案件的管轄

管轄是指不同性質(zhì)、層級、地域辦案機關(guān)辦理案件的分工及對各機關(guān)辦案職權(quán)范圍的界定。[1]根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，我國的刑事案件管轄原則是級別管轄、地域管轄、專門管轄相結(jié)合。而根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)的案件管轄原則是級別管轄與地域管轄相結(jié)合。雖然從字面上看差別不大，但兩者的內(nèi)涵，尤其是“級別管轄”的內(nèi)涵并不相同，這就造成監(jiān)察機關(guān)向檢察機關(guān)移送案件存在一定的程序性問題，不能直接適用《刑事訴訟法》的“同級移送”原則。

級別管轄方面，檢察機關(guān)是以案件的嚴重程度和量刑檔次確定管轄級別，而監(jiān)察機關(guān)是以干部管理權(quán)限確定管轄級別。以監(jiān)察機關(guān)移送的貪污賄賂案件為例，《刑法修正案（九）》和《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》大幅提高了貪污罪、受賄罪的定罪量刑標準，目前大部分案件是由基層檢察院提起公訴。例如，省市兩級監(jiān)察委員會辦理的省管、市管干部案件，沒有達到可能判處無期徒刑或者死刑的程度，就應(yīng)該移送基層檢察院審查起訴。而個別“小官巨貪”的基層干部，則應(yīng)當移送上級檢察院審查起訴。如果直接移送的話，無疑與“同級移送”的要求相沖突。

實際工作中，為解決上述的級別沖突問題，一般采取“監(jiān)委交辦”或者“檢察院交辦”兩種方式。例如《安徽省銜接辦法》中就分別規(guī)定了上級監(jiān)察委員會向下級監(jiān)察委員會交辦移送審查起訴的案件前，應(yīng)函告同級檢察院，由同級檢察院和同級法院先行溝通管轄事宜;以及上級監(jiān)察委員會向同級檢察院移送案件，由同級檢察院和同級法院共同確定案件管轄，監(jiān)察委員會可以提出管轄建議。也就是說，案件可以在移送審查起訴前，監(jiān)察委員會內(nèi)部調(diào)整，將案件移交給適當級別的監(jiān)察委員會;也可以在移送審查起訴后，由檢察院和法院共同確定，將案件移交給適當級別的檢察院。

應(yīng)該說，兩種解決方式并無優(yōu)劣之分，但監(jiān)察機關(guān)向檢察機關(guān)移送案件不是單向度的程序，在后續(xù)的審查起訴過程中可能涉及調(diào)取證據(jù)材料、退回補充調(diào)查等工作。在“監(jiān)委交辦”的情況下，上述工作可以由承辦檢察院與同級監(jiān)察委員會直接對接，而在“檢察交辦”的情況下，則必須經(jīng)過上級檢察院的中轉(zhuǎn)。并且，考慮到實踐中上級監(jiān)察委員會從下級監(jiān)察委員抽調(diào)人員辦理案件的普遍情況，“檢察交辦”的方式可能造成司法資源的浪費，不利于辦案效率的提高，“監(jiān)委交辦”是更適宜的選擇。

三、留置與刑事強制措施的銜接

留置取代“雙規(guī)”是整合反腐資源、解決紀法兼容困境的重要改革舉措，是建設(shè)法治國家的重大進步。《監(jiān)察法》對留置作出詳細規(guī)定后，《刑事訴訟法》也作出了相應(yīng)的修訂，規(guī)定對被采取留置措施的犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除，檢察機關(guān)在最長14日內(nèi)作出采取何種強制措施的決定，決定時間不計入審查起訴期限。在期限上與傳統(tǒng)的刑事偵查銜接保持了一致，公安機關(guān)先行拘留的期限是7日，檢察機關(guān)審查批捕的期限也是7日，整個階段的最長羈押期限同樣為14日。雖然法律條文的規(guī)定較為詳細，但在留置與刑事強制措施銜接的實際工作中，仍有兩個問題需要予以明確。

（一）調(diào)查階段沒有被留置的犯罪嫌疑人如何適用刑事強制措施

雖然《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》都沒有相應(yīng)的規(guī)定，但可以從以下三個方面加以分析。第一，人員的稱謂發(fā)生變化，進入審查起訴階段后，調(diào)查階段的“被調(diào)查人”應(yīng)稱為“犯罪嫌疑人”。第二，檢察機關(guān)能否對沒有被留置的嫌疑人采取包括逮捕在內(nèi)的強制措施。本文認為是可以的?；跈z察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送案件作出刑事強制措施決定與偵查機關(guān)移送審查批捕程序的近似性，以及犯罪嫌疑人處理程序上的一致性，檢察機關(guān)可以參照刑事訴訟程序進行規(guī)制。按照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，對于采取非羈押性刑事強制措施的犯罪嫌疑人，檢察機關(guān)可以決定繼續(xù)采取非羈押性強制措施，也可以在認為應(yīng)當采取逮捕措施時，或者因為情形變化不再符合取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住條件而需要逮捕時，決定逮捕。同樣的，對調(diào)查階段沒有被留置的嫌疑人，檢察機關(guān)可以取保候?qū)?、監(jiān)視居住，也可以直接決定逮捕。第三，在審查期限方面，可以以《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第316條為參考，在15日內(nèi)作出處理決定，重大、復(fù)雜的案件不得超過20日，決定時間不計入審查起訴期限。

（二）調(diào)查階段被留置的人大代表如何適用刑事強制措施

根據(jù)《憲法》和《代表法》的相關(guān)規(guī)定，人大代表享有人身特別保護權(quán)，對縣級以上人大代表采取限制人身自由的措施，應(yīng)當經(jīng)人大主席團或者人大常委會許可。因此，從理論上說，對人大代表進行留置有三種方式：一是報請人大主席團或者人大常委會許可;二是人大代表主動辭去代表職務(wù);三是啟動罷免程序，罷免其代表職務(wù)。實踐操作中，則主要采取后面兩種方式，因為與公安機關(guān)辦理的治安案件或者刑事案件不同，監(jiān)察機關(guān)所辦案件涉及的罪名相對特殊，一般需要采取留置措施的被調(diào)查人都不再適宜繼續(xù)擔任人大代表。采取后兩種方式進行留置的被調(diào)查人，移送檢察機關(guān)后的拘留及逮捕就不再存在人身特別保護權(quán)的問題。

另外，采取第一種方式進行留置的話，有兩點需要注意。第一，移送檢察機關(guān)階段的拘留及逮捕不需要重新報請許可，將變更情況告知許可機關(guān)即可。一方面，在“留置”“拘留”“逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住”三個階段的銜接沒有時間間隔，人大代表處于被羈押的狀態(tài)沒有發(fā)生變化。另一方面，全國人大常委會法工委在對人大代表由刑事拘留轉(zhuǎn)逮捕是否需要再次許可問題的回復(fù)中明確表示不須再次許可，留置的轉(zhuǎn)換也應(yīng)當參照執(zhí)行。第二，監(jiān)察機關(guān)在提請對人大代表采取留置措施許可的同時，還應(yīng)提請暫時停止執(zhí)行其代表職務(wù)。因為《代表法》第48條規(guī)定了“因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的”，代表應(yīng)當暫停執(zhí)行職務(wù)，并不包含監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查工作?，F(xiàn)在，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)取代了傳統(tǒng)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，該條款修改為“正在受調(diào)查、偵查、起訴、審判的”更為適宜。

四、移送證據(jù)的審查與排除

監(jiān)察機關(guān)向檢察機關(guān)移送案件，隨案移送的材料主要是案件證據(jù)，但《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》對于監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該移送哪些證據(jù)，檢察機關(guān)在審查過程中如何排除非法證據(jù)等問題都沒有做出具體規(guī)定。因此，需要結(jié)合辦案實踐中的具體問題進一步探討。

（一）立案之前的材料能否作為證據(jù)移送

對于監(jiān)察機關(guān)移送的證據(jù)材料，除了錄音錄像存在爭議，立案之前獲取的證據(jù)能否移送也存在疑問。與公安機關(guān)的刑事立案偵查不同，監(jiān)察體制改革將紀律檢查與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，打造了“違紀、違法、犯罪”三位一體的監(jiān)督體制。監(jiān)察機關(guān)需要與調(diào)查對象“談話或說明情況”，經(jīng)過“初步核實”后，才能正式立案調(diào)查。此階段的證據(jù)材料能否隨案移送，理論界有不同的觀點。一種觀點認為，“初審”階段的實物證據(jù)因無法再次提取，可以作為證據(jù)移送，而言詞證據(jù)可以再次提取，所以不能直接移送，應(yīng)當參照行政機關(guān)收集的證據(jù)先行轉(zhuǎn)化。[2]另一種觀點則認為，從刑訴法對證據(jù)的定義來看，以合法手段獲取的與案件事實存在關(guān)聯(lián)性的真實證據(jù)，不應(yīng)對收集證據(jù)的階段進行嚴格限制。[3]本文認為，第二種觀點更為合理。行政機關(guān)收集的證據(jù)不能直接作為刑事證據(jù)使用，主要原因在于行政機關(guān)的主體不適格，并非法定的刑事偵查主體，而《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機關(guān)收集刑事證據(jù)的主體資格。其次，職務(wù)犯罪的調(diào)查講求實效性，監(jiān)察機關(guān)初次接觸被調(diào)查人和證人，往往能在其沒有建立心理防線時取得有效的證詞。因此，只要收集的證據(jù)符合刑訴法對證據(jù)的要求，監(jiān)察機關(guān)都可以進行移送。當然，理論界仍需對監(jiān)察機關(guān)收集證據(jù)的方式方法、監(jiān)察對象立案前后的身份轉(zhuǎn)換等問題進行深入研究。

（二）非法證據(jù)如何排除

在非法證據(jù)排除方面有兩個問題需要注意。第一，監(jiān)察機關(guān)移送的證據(jù)是否適用刑事審判的非法證據(jù)排除規(guī)則。根據(jù)《監(jiān)察法》第33條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在收集證據(jù)時，應(yīng)當與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標準相一致，以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當依法予以排除。從法律邏輯上說，既然按照刑事審判的標準規(guī)范證據(jù)收集，也應(yīng)按照刑事審判的非法證據(jù)排除規(guī)則來審查證據(jù)，這亦為“法法銜接”的應(yīng)有之義。第二，實踐中檢察機關(guān)審查同級監(jiān)察機關(guān)移送的案件，發(fā)現(xiàn)非法證據(jù)時可以直接與監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)處理。能予以補正或者作出合理解釋，可以作出補正或者合理解釋;不能補正或者不能作出合理解釋的，應(yīng)當依法排除。但是，被指定的檢察院在審查案件時發(fā)現(xiàn)可能存在非法證據(jù)需要調(diào)查核實的，應(yīng)當報告指定其辦案的上級檢察院。上級檢察院審查后認為確有必要進行核實的，應(yīng)與同級監(jiān)察委員會聯(lián)系調(diào)取相關(guān)材料。被指定的檢察院核實完畢后，應(yīng)當書面提出排除或者不排除的處理意見，報請上級檢察院批準決定。

五、退回補充調(diào)查

《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》均規(guī)定檢察機關(guān)可以把案件退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查或者自行補充偵查，但《刑事訴訟法》第170條沒有規(guī)定退回次數(shù)，調(diào)查期限等具體問題，與第175條退回公安機關(guān)補充偵查的條文相比較，無疑顯得有所缺失。雖然《監(jiān)察法》第47條規(guī)定了補充調(diào)查應(yīng)當在1個月內(nèi)完畢，次數(shù)以2次為限，卻也沒有關(guān)于案件重新移送檢察機關(guān)后，重新計算審查起訴期限的規(guī)定。理論上，在審查起訴階段辦理案件的各項工作都應(yīng)適用《刑事訴訟法》，但刑訴法條文對退回補充調(diào)查的規(guī)定并不完整，需要引用其他法律的條文，并且參照本法的其他條文才能在實踐中施行，是本次修改刑訴法一個頗為遺憾的地方。除此之外，實踐中在退回補充調(diào)查環(huán)節(jié)有兩個問題需要注意。

（一）退回補充調(diào)查期間采取何種強制措施

因為被決定逮捕的犯罪嫌疑人一般是由留置措施轉(zhuǎn)化而來，在案件退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查時，就產(chǎn)生了被逮捕的犯罪嫌疑人是否要恢復(fù)留置措施的問題。本文認為，此類情況應(yīng)適用“案退、人不退”的原則，不宜恢復(fù)留置措施。因為退回補充調(diào)查環(huán)節(jié)仍在審查起訴階段，應(yīng)當適用《刑事訴訟法》規(guī)定的強制措施，并且基于辦案效率以及嫌疑人監(jiān)管安全方面的考量，均無必要恢復(fù)留置措施。司法實踐中，檢察機關(guān)將退查情況書面通知看守所，監(jiān)察機關(guān)需要訊問嫌疑人時，檢察機關(guān)和看守所予以配合，監(jiān)察人員一般采取從檢察機關(guān)借用提訊提解證或者使用監(jiān)察機關(guān)工作證的方式進行提審。隨著各項規(guī)范的細化，今后監(jiān)察人員使用本單位的提訊提解證進行提審更為合理。

（二）被指定的檢察院如何退回補充調(diào)查

被指定的檢察院不能自行決定將案件退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，應(yīng)書面報請指定其辦案的上級檢察院批準，上級檢察院可以與同級監(jiān)察委員會溝通協(xié)商后作出決定。如上級檢察院決定退回補充調(diào)查，應(yīng)當以自己的名義出具補充調(diào)查決定書、補充調(diào)查提綱，從指定的檢察院調(diào)取卷宗材料后一并送交同級監(jiān)察委員會。

注釋：

[1]參見龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，《政治與法律》2018年第1期。

[2]參見馬明林：《刑事訴訟與監(jiān)察調(diào)查銜接需要研究的幾個“證據(jù)”問題》，微信公眾號明律問刑https：//mp.weixin.qq.com/s/R3z__UhzpXxb01qqvSyEEg，最后訪問日期：2018年7月3日。

[3]參見縱博：《監(jiān)察體制改革中的證據(jù)制度問題探討》，《法學》2018年第2期。