監(jiān)察機(jī)構(gòu)為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司

修曉波

清代是中國最后一個(gè)封建王朝，從公元1644年清軍入關(guān)到1911年辛亥革命推翻清朝統(tǒng)治，這個(gè)政權(quán)存在了268年。

1636年，皇太極將國號由“大金”改為“大清”，開始稱帝，但政權(quán)僅局限于東北地區(qū)，國家機(jī)器多模仿明制。清軍入關(guān)的前一年，皇太極病死，他的第九子、年僅6歲的福臨繼位（即順治皇帝），由于皇帝年幼，由叔叔多爾袞攝政。當(dāng)時(shí)的權(quán)力中樞是議政王大臣會議，后來集中到內(nèi)閣，康熙時(shí)轉(zhuǎn)移到南書房，雍正時(shí)落腳到軍機(jī)處。

清代軍機(jī)處內(nèi)景

清代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要建置有：都察院、六科、十五道、五城察院、督撫、按察使以及道員等，既有承襲前代的地方，又有自身的特點(diǎn)。

都察院是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。最初，都察院的長官有承政和左右參政等。定都北京后，學(xué)習(xí)了明朝的制度，改承政為左都御史、參政為左副都御史，另外還設(shè)有左僉都御史等官職。最高長官是左都御史，滿、漢各一人，即有兩個(gè)“一把手”。而右都御史是地亢營督的兼銜，右副都御史是地方巡撫等官員的兼銜。

清代都察院的地位和職權(quán)都超過了前代。“一把手”官階最高時(shí)為正一品，“二把手”是正三品。左都御史可以參加九卿議和廷議。九卿議是六部、都察院、通政司（接受各省的奏章，并送內(nèi)閣辦理）、大理寺（最高法院）的“一把手”（即九卿）參加的會議，廷議是指除九卿之外，內(nèi)閣大學(xué)士、都統(tǒng)以及親王參加的會議。

都察院有對官吏的考核權(quán)。一是監(jiān)督考場。從鄉(xiāng)試、會試直至殿試，都察院都會派監(jiān)察御史到現(xiàn)場監(jiān)督，維護(hù)考場秩序，防止作弊。另一個(gè)是監(jiān)督考核。清代對官吏的考核大約每三年舉行一次，考核的結(jié)果與官員職位的升降直接掛鉤。考核時(shí)，吏部、六科、都察院等相關(guān)部門實(shí)行全封閉的工作方式，即閉門閱讀文件，門上貼著“回避”字樣，不許接見賓客，也不許與外人打招呼。具體工作由吏部負(fù)責(zé)，都察院對全過程實(shí)施監(jiān)督。

當(dāng)然，都察院的基本職權(quán)還是舉報(bào)、糾參官員的不法行為。都察院的官員在執(zhí)行任務(wù)時(shí)有兩個(gè)特權(quán)，一個(gè)是可以風(fēng)聞奏事，即根據(jù)傳聞就能舉報(bào)。皇太極和順治的時(shí)候都是旗幟鮮明地允許這么做的;到了康熙、雍正的時(shí)候，表面上不許這么做了，但又規(guī)定監(jiān)察官舉報(bào)不實(shí)也不予追究職任，實(shí)際上還是對“風(fēng)聞奏事”開了一個(gè)口子。乾隆帝再次強(qiáng)調(diào)風(fēng)聞奏事是監(jiān)察官的責(zé)任。另一個(gè)特權(quán)是密折奏事，即可以“打小報(bào)告”，報(bào)告的內(nèi)容只有皇帝一個(gè)人知道。這項(xiàng)制度是在康熙時(shí)形成的，目的是為了讓皇帝了解地方的真實(shí)情況，加強(qiáng)對地方官員的控制和管理?！懊苷邸笔潜O(jiān)察官以個(gè)人的名義打給皇帝的，彼此之間不會通氣，這樣對于同一事件或案件，會從多個(gè)渠道反映上來，皇帝可以比較鑒別，從而做出正確的判斷。

此外，都察院對司法的監(jiān)督也加強(qiáng)了。監(jiān)督工作是以參加三法司（大理寺、刑部、都察院）會審和九卿會審的形式進(jìn)行的。清代的案件，先由刑部審理，再送大理寺。大理寺認(rèn)為不當(dāng)，可以駁回。如果刑部和大理寺都發(fā)生錯(cuò)誤，都察院有權(quán)指出，而最后的判決權(quán)在皇帝手里。即使這樣，都察院的權(quán)力也夠大的了，而且除了皇帝沒人對它進(jìn)行監(jiān)督。搞得好可以強(qiáng)化對司法部門的監(jiān)督，搞不好就會干涉司法的審判工作。

六科是專門監(jiān)督吏、戶、禮、兵、刑、工六個(gè)部門的機(jī)構(gòu)，各有固定的監(jiān)督內(nèi)容，最初雖掛靠在都察院名下，但屬于獨(dú)立的機(jī)關(guān)。每科的“一把手”是都給事中（后改為掌印給事中），下面設(shè)有左、右給事中，滿、漢各一人，另外還有一些做具體工作的低級官吏，如筆貼式107人（禮科12人、工科11人，其余四科各21人），筆貼式是當(dāng)時(shí)人對蒙古語“必阇赤”三個(gè)字的漢語音寫，指從事翻譯等的文職人員。還有經(jīng)承63人（戶科13人、刑科12人、禮科8人，其余三科各10人），經(jīng)承是各種勤雜人員的統(tǒng)稱。掌印給事中最初是滿人四品、漢人七品，康熙時(shí)把滿人也降為七品，雍正時(shí)滿漢皆為正五品，到了清末升到正四品。六科的主要任務(wù)，名義上是掌封駁。封是對上，即對以皇帝名義發(fā)出的旨令進(jìn)行復(fù)核，如果發(fā)現(xiàn)有不當(dāng)之處，可以送回去，叫做封還。駁是對下，即對群臣的奏章進(jìn)行核查，如有錯(cuò)誤，可以提出修改意見，并退回去重新擬稿，這叫駁。

明朝時(shí)，六科給事中已經(jīng)只能駁而不能封了'到了清初更是如此，對于圣旨不能有任何不同意見，所謂封駁只是對流程進(jìn)行監(jiān)督罷了。清初的規(guī)矩，大臣的奏章經(jīng)皇帝朱批后送到內(nèi)閣，因?yàn)槭怯眉t顏色的紙張作封面，所以也叫紅本。六科立即派人去內(nèi)閣領(lǐng)?。ń薪颖荆?，領(lǐng)到紅本后分別用滿、漢文將朱批的內(nèi)容抄下來，形成一份副本。待詔令正式發(fā)布時(shí)，要將副本與紅本中的內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)校對。朱批的內(nèi)容有時(shí)很長，多達(dá)幾百字甚至上千字。比如雍正皇帝很敬業(yè)，經(jīng)常批閱奏章到深夜，他的批示就很長。校對無誤后，將副本發(fā)往相關(guān)部門，紅本至年底上繳到內(nèi)閣存檔。整個(gè)過程中，六科要負(fù)責(zé)監(jiān)督，有的環(huán)節(jié)還要親自操作。如果發(fā)現(xiàn)有人私自更改或事先將內(nèi)容泄漏出去，六科舉報(bào)后，要將相關(guān)人員交刑部議罪。

六科還有一項(xiàng)工作，就是注銷各部門的文件。各部門每月分兩次將需要注銷的文件送到相關(guān)的科，六科于月底進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)彈劾。雍正繼位后，將六科并入都察院，歷史上叫科道合一。合并后，六科幾乎等同虛設(shè)。沒有了封駁，皇帝在名義上要接受六科監(jiān)督這個(gè)形式也被取消了。

十五道是與科并重的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。道是按省區(qū)劃分的，分別是：京畿道、河南道、江南道（包括江蘇、安徽）、浙江道、山西道、山東道、陜西道、湖廣道（包括湖南、湖北）、江西道、福建道、四川道、廣東道、廣西道、云南道和貴州道。各道的最高監(jiān)察官叫掌印御史，滿、漢各一人。秩級變化較大，最高時(shí)定為三品，屬于高官行列;最低時(shí)僅為七品。在他們下面有監(jiān)察御史，各道配置的人數(shù)不一，有的道滿、漢各一人，有的道滿、漢各三人。十五道有掌印御史30人、監(jiān)察御史26人，共56人，滿、漢各半。他們是人品的監(jiān)察官。此外還有筆帖式32人、經(jīng)承49人，共81人。他們是不入品的吏，輔助監(jiān)察官的工作。

十五道的監(jiān)察官既分管地方又協(xié)助管理中央一些部門的監(jiān)察工作。比如浙江道，除了負(fù)責(zé)浙江地方的監(jiān)察外，還有監(jiān)督禮部的職責(zé)。結(jié)果禮部（吏、戶、兵、工、刑也如此）既受六科的監(jiān)督，也受十五道的監(jiān)督。不過，十五道對中央部門的監(jiān)督很有限，所謂監(jiān)督，只是負(fù)責(zé)注銷該部門涉密的文件而已。

五城察院是監(jiān)察京城的機(jī)關(guān)。當(dāng)時(shí)京城分為東、西、中、南、北五城，每城都設(shè)有一個(gè)衙門，叫察院，統(tǒng)稱五城察院。各設(shè)巡城御史滿、漢各一人，一年更換一次。每個(gè)察院下面有兵馬司，每個(gè)兵馬司下面有兩個(gè)坊。這個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷，是為了監(jiān)察地方官到京城賄賂京官的行為。由于行賄行為會敗壞官場風(fēng)氣，所以早在順治年間就設(shè)置了五城察院。但是，后來察院的職能有所改變，主要是審理訴訟、緝捕盜賊以及維護(hù)治安。此后，隨著朝政的日益腐敗，行賄京官的事件便層出不窮，國家也日益走向衰敗。高陽先生在《胡雪巖》一書中描述了清朝官員到北京行賄的情節(jié)：他們先到琉璃廠的古董店問路。古董店的老板就會告訴行賄人，給某高官行賄最好送一幅名人的畫。行賄人把錢交給老板，讓其代購名人的畫，然后行賄者捧著這個(gè)禮物到高官家中登門拜訪，而店老板按規(guī)矩從中收取一筆手續(xù)費(fèi)。

清代在宮廷內(nèi)設(shè)立了宗室御史處和稽察內(nèi)務(wù)府御史處兩個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，專門進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督。前者審計(jì)宗人府（管理皇室宗族事務(wù)的機(jī)構(gòu)）的財(cái)務(wù)，后者審計(jì)內(nèi)務(wù)府（管理皇宮事務(wù)的機(jī)構(gòu)）的財(cái)務(wù)。清朝鑒于明代宦官專權(quán)的弊病，廢除了宦官衙門，而設(shè)立了內(nèi)務(wù)府，宦官也歸內(nèi)務(wù)府管理。這兩個(gè)部門在經(jīng)濟(jì)上的開銷很大，漏洞也很多，對其進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，體現(xiàn)了重點(diǎn)部門重點(diǎn)抓的原則。

清朝還臨時(shí)設(shè)置了巡漕御史和巡鹽御史等監(jiān)察官，對專項(xiàng)工作進(jìn)行檢查。比如在兩淮、兩浙、長蘆和河?xùn)|等地設(shè)置過巡鹽御史。鹽稅是清政府稅收中的“大頭”，而兩淮又是產(chǎn)鹽的重要基地，花費(fèi)也十分驚人。清初兩淮鹽政衙門每年開銷的白銀達(dá)四萬三千多兩，而皇帝御膳房的年開銷不過三萬余兩。因此，清廷下令加強(qiáng)對鹽稅的監(jiān)督?！都t樓夢》第二回就提到林黛玉的父親林如海是前科探花（殿試一甲第三名），被皇帝親點(diǎn)擔(dān)任揚(yáng)州地方的巡鹽御史。由皇帝欽定，說明這些臨時(shí)派遣的監(jiān)察官地位還是很高的。