全球貿(mào)易治理環(huán)境變化下的WTO改革路徑

燕楠

關(guān)鍵詞：全球貿(mào)易治理;WTO改革;貿(mào)易權(quán)力;貿(mào)易模式;爭端解決

二戰(zhàn)后，《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）與布雷頓森林體系一起主宰了戰(zhàn)后半個世紀(jì)的經(jīng)濟秩序，為全球搭建了多邊化貿(mào)易體系的治理規(guī)則，在長達50多年的時間內(nèi)牢牢掌控了全球貿(mào)易治理的話語權(quán)。1995年，承接GATT衣缽的世界貿(mào)易組織（WTO）成立，標(biāo)志著全球多邊貿(mào)易體系達到頂峰。進入新世紀(jì)以來，盡管巴厘島、內(nèi)羅畢回合的談判取得了很多重要的成果，但隨著特朗普入主白宮，美國大力推行貿(mào)易保護主義和單邊主義政策，并威脅要退出WTO，使得WTO多邊貿(mào)易體系陷入前所未有的危機之中。當(dāng)前WTO主導(dǎo)的多邊貿(mào)易治理體系面臨著巨大挑戰(zhàn)，必須要加大其改革力度，進而擺脫談判及爭端解決機制的困境。

一、全球貿(mào)易治理環(huán)境的變化趨勢

第一，全球貿(mào)易權(quán)力治理結(jié)構(gòu)的變化，使得WTO貿(mào)易治理的決策機制及談判格局博弈過程發(fā)生改變，增加新議題的談判難度。在烏拉圭回合之前，全球多邊貿(mào)易治理決策權(quán)是掌握在歐美日及加拿大“四巨頭集團”手中。每一輪的談判均是由四方共同推動的，談判的最終成果取決于四方的“要價”以及其他國家的“出價”。此時，四巨頭對大多數(shù)發(fā)展中國家的“占便宜”或搭便車行為還能予以容忍，因此協(xié)商一致原則并未沖擊多邊談判體系。進入新世紀(jì)之后，四巨頭或因經(jīng)濟下滑、或因陷入海外戰(zhàn)爭，其在全球貿(mào)易市場上的份額不斷下降，導(dǎo)致它們對全球貿(mào)易治理的控制能力下降。特別是隨著中國、巴西、印度、南非等新興經(jīng)濟體的貿(mào)易及投資能力的上升，沖擊著四巨頭在WTO決策體系中的話語權(quán)和全球貿(mào)易秩序的主導(dǎo)權(quán)，傳統(tǒng)力量與新興力量之間的摩擦加大。在新議題談判過程中，四巨頭無法完全掌握談判主導(dǎo)權(quán)，增加了全球貿(mào)易秩序治理的難度。

第二，全球貿(mào)易模式的變化與發(fā)達國家在全球價值鏈中地位的改變，導(dǎo)致改變了全球貿(mào)易治理的對象，這對WTO主導(dǎo)的全球貿(mào)易體系提出了更高的開放標(biāo)準(zhǔn)和自由化要求。進入新世紀(jì)以來，離岸外包與價值鏈貿(mào)易逐漸成為取代制成品成為全球貿(mào)易的主要形式，這就要求在貿(mào)易治理中不僅需要對原材料、技術(shù)、資金、勞動力等要素的壁壘進行消除，更需要成員方之間的貿(mào)易規(guī)則逐步統(tǒng)一。GATT時代的邊境治理規(guī)則已經(jīng)不能滿足當(dāng)今生產(chǎn)要素自由快速流動的投資及貿(mào)易需求，必須要對服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、競爭規(guī)則、電子商務(wù)等設(shè)計開放性規(guī)制。而且，傳統(tǒng)發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體在全球價值鏈中的競爭優(yōu)勢正在發(fā)生改變，發(fā)達國家的競爭優(yōu)勢已經(jīng)由制造業(yè)優(yōu)勢向服務(wù)業(yè)、技術(shù)貿(mào)易等方面轉(zhuǎn)變，而新興經(jīng)濟體從勞動力密集型優(yōu)勢開始向制造業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變。這對于雙方而言，各自要在全球貿(mào)易中獲利，發(fā)達國家要求發(fā)展中國家開放投資市場及服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，增強知識產(chǎn)權(quán)保護力度，并改善行政效能及透明度;而發(fā)展中國家則希望發(fā)達國家開放市場，減少關(guān)稅保護程度。雙方訴求的改變，必然會影響全球貿(mào)易治理的對象。

第三，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的快速發(fā)展擴充了全球貿(mào)易治理的對象范圍。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為傳統(tǒng)生產(chǎn)要素如資金、技術(shù)、勞動力之外的新要素。目前全球超過50%的跨境服務(wù)貿(mào)易主要是依靠信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)等形式完成，由此提升了大數(shù)據(jù)、人工智能、遠(yuǎn)程通信等產(chǎn)業(yè)的附加值，同時也促進藝術(shù)設(shè)計、建筑設(shè)計、教育、娛樂、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)的快速增長。美國作為全球科技創(chuàng)新能力最強的國家，是信息時代全球服務(wù)貿(mào)易的最大受益者。但信息技術(shù)對各國造成的影響及風(fēng)險是現(xiàn)實存在的，即使是在發(fā)達國家，信息技術(shù)的開放性要求對個人隱私、金融監(jiān)管、國家安全等方面造成的負(fù)面影響是不可忽視的。1997年內(nèi)羅畢議程談判達成了《信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)議》之后，信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)貿(mào)易新議題談判至今毫無進展，該領(lǐng)域的談判依然面臨著較大困難。

第四，跨國企業(yè)與非政府組織對全球貿(mào)易規(guī)則的介入，客觀上推動了多邊貿(mào)易體系的改革。在跨國企業(yè)及非政府組織看來，全球貿(mào)易治理體系必須要引入“民主機制”。在它們看來，傳統(tǒng)的全球多邊貿(mào)易體系反映僅是政府意志，規(guī)則也是由各國政府所制定的，是一種“薄民主”，只有民眾、知識分子、利益相關(guān)者加入全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定，其過程才是“真民主”，如此才能克服政府的短視性及功利性，進而實現(xiàn)社會正義。事實上，現(xiàn)有的多邊貿(mào)易談判是由各國政府推動和主導(dǎo)的，由此產(chǎn)生的經(jīng)貿(mào)規(guī)則并不是各國民眾民意的體現(xiàn)，而且也沒有獨立的國際司法權(quán)對其正義原則進行評判，所以這種經(jīng)貿(mào)規(guī)則是外交手段下的妥協(xié)法律規(guī)則，沒有考慮全球貿(mào)易的利益相關(guān)者——民眾和企業(yè)的意愿，由此必須要按照“真民主機制”對這種經(jīng)貿(mào)規(guī)則進行重塑。

二、全球貿(mào)易治理環(huán)境變化下WTO存在的困境

（一）協(xié)商一致原則降低了談判的包容性

WTO的談判機制以及決策體系困境一直以來就存在，自從2001年多哈回合談判啟動以來，開放性高的談判議題進展緩慢。之所以存在這種困境，一個重要的原因就在于WTO決策機制中要求的協(xié)商一致原則在成員方數(shù)量眾多以及各成員方經(jīng)濟發(fā)展水平不一致的情況制約了談判的靈活性和自由度，導(dǎo)致談判陷入僵局甚至破裂的可能性大增。在四巨頭壟斷決策權(quán)的關(guān)貿(mào)總協(xié)定時代，協(xié)商一致原則能夠容忍發(fā)展中國家的不同意見，對其決策機制并未造成太大沖擊。而當(dāng)下WTO主張的協(xié)商一致原則，使得多邊主義及國家主權(quán)原則在擴張，大大降低了談判的包容性。特別是隨著決策機制權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，協(xié)商一致原則在面對復(fù)雜議題的時候顯得力不從心，不僅降低了談判的效率，甚至還會演變成為一票否決制。正是如此，當(dāng)前WTO的立法功能大大降低，談判議題的自由化進程舉步維艱削弱了WTO在全球貿(mào)易治理中的作用。

（二）發(fā)達國家的自由化議題與發(fā)展中國家的發(fā)展議題分歧明顯

隨著WTO成員方的不斷增加，談判議題的沖突在所難免。在1947年，GATT成員僅有23個，如今已經(jīng)增加到164個，其中67%以上的成員方為發(fā)展中國家。成員方的增加及經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，使得多邊談判中需要更加關(guān)注多數(shù)成員方的利益和需求。多哈回合談判的主要目標(biāo)就是促進各成員方特別是發(fā)達國家削減貿(mào)易壁壘，創(chuàng)建更加公平的貿(mào)易環(huán)境來促進貧窮國家的經(jīng)濟發(fā)展，談判議題分裂為發(fā)展中國家的發(fā)展議題和發(fā)達國家的自由化議題，涉及到的內(nèi)容包括農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入、服務(wù)貿(mào)易、市場準(zhǔn)入、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護、人權(quán)等。多哈回合談判中發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間的利益難以協(xié)調(diào)。發(fā)展中國家要求發(fā)達國家放寬農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入，取消農(nóng)業(yè)補貼;發(fā)達國家則要求發(fā)展中國家制定類似于發(fā)達國家的服務(wù)貿(mào)易、環(huán)境保護、人權(quán)等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。因發(fā)達國家拒絕了發(fā)展中國家提出的降低農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及關(guān)稅要求，發(fā)展中國家也沒有在環(huán)境保護、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等方面做出讓步，導(dǎo)致多哈回合談判幾次部長級會議少有建樹，特別是在坎昆會議、香港會議之后，談判各方主動縮減了多哈回合議題，在新加坡會議中放棄了投資、競爭政策、政府采購等重要議題，由此大大降低了WTO對全球貿(mào)易治理的能力。

（三）權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變加劇了貿(mào)易救濟規(guī)則的爭議

近些年來，隨著中國的崛起，不同經(jīng)濟發(fā)展模式背后的制度之爭在WTO中引發(fā)了多次貿(mào)易爭端。到2017年，隨著中國16年過渡期的結(jié)束，美歐等發(fā)達國家依然拒不承認(rèn)中國市場經(jīng)濟地位，不僅歪曲了《中國加入WTO議定書》第15條a款的反傾銷替代國比價方法，還基于中國經(jīng)濟發(fā)展模式要求WTO改變現(xiàn)有的貿(mào)易救濟規(guī)則。歐美發(fā)達國家的這種做法帶有強烈的意識形態(tài)色彩，將經(jīng)濟問題政治化，中美貿(mào)易爭端加劇就是體現(xiàn)。事實上，全球多邊貿(mào)易體系是按照美國的經(jīng)濟自由化理念所建立的，其制度體系也是來自于美國州際貿(mào)易規(guī)則與其他發(fā)達國家妥協(xié)后經(jīng)貿(mào)規(guī)則的混合。美國和歐盟將中美、中歐的貿(mào)易逆差歸結(jié)于中國在WTO多邊體制下獲得非公平優(yōu)勢，而對技術(shù)創(chuàng)新、知識產(chǎn)權(quán)保護、環(huán)境保護、貧富差距等問題毫不關(guān)注，而中國的人口紅利、補貼規(guī)則也是中國獲得優(yōu)勢的原因。由此，美國認(rèn)為當(dāng)前WTO必須要改革，必須要重塑經(jīng)貿(mào)規(guī)則特別是國企規(guī)則、反補貼規(guī)則，唯有如此才能實現(xiàn)中美、中歐之間的貿(mào)易平衡。

（四）上訴機構(gòu)法官遴選嚴(yán)重受阻

WTO爭端解決機制一直以來以公正、權(quán)威、公平、專業(yè)而著稱，特別是在抑制貿(mào)易霸權(quán)，提升發(fā)展中國家爭端解決能力等方面做出了很大貢獻。但是，從2016年以來，美國多次阻撓上訴機構(gòu)法官遴選，企圖令WTO爭端解決機構(gòu)癱瘓。2016年初，美國不顧其他國家的反對，以上訴機構(gòu)韓國籍法官在韓美貿(mào)易爭端中偏袒韓國為由反對其連任。2017年更是沒有任何理由駁回了上訴機構(gòu)新任法官上任，如果這種趨勢無法逆轉(zhuǎn)，到今年年底上訴機構(gòu)只剩下一名法官，如此就可能會導(dǎo)致上訴機構(gòu)無法正常運作?？陀^而言，WTO爭端解決機制是在美國主導(dǎo)下建立的，其審理程序及方式均是英美法思維。美國近些年來不滿WTO爭端解決機制，表面看是因為爭端解決機制本身的缺陷，比如透明度不足，法官釋法權(quán)力過大等。但深層次的原因是不少涉美爭端中敗訴以及WTO自身立法功能的下降。從2008年以來，美國針對中國提起的4起反傾銷、反補貼案件中，上訴機構(gòu)最后均裁決中國勝訴，使得美國認(rèn)為WTO爭端解決機制已經(jīng)偏離了其價值觀，無法滿足其解決貿(mào)易糾紛并抑制中國經(jīng)濟發(fā)展模式的要求。

三、全球貿(mào)易治理環(huán)境變化下的WTO改革路徑

（一）堅持以發(fā)展中國家發(fā)展議題為導(dǎo)向，落實差別待遇原則

對于廣大發(fā)展中國家而言，WTO改革應(yīng)在貿(mào)易和投資自由化方面為它們謀求相應(yīng)的增長份額，分享多邊主義投資和貿(mào)易帶來的紅利。一方面，WTO在改革中應(yīng)該積極落實《貿(mào)易便利化協(xié)定》的要求，逐步取消農(nóng)產(chǎn)品補貼、出口支持補貼。2015年的內(nèi)羅畢會議上，各國部長就取消了農(nóng)產(chǎn)品補貼、出口補貼、出口信貸支持等達成一致。然而幾年過去，歐美日等發(fā)達國家的農(nóng)產(chǎn)品補貼依然存在，絲毫沒有改革的跡象。要取消農(nóng)產(chǎn)品補貼，降低發(fā)展中國家農(nóng)產(chǎn)品進入發(fā)達國家的門檻依然任重道遠(yuǎn)。2017年達成的《貿(mào)易便利化協(xié)定議定書》作為落實《貿(mào)易便利化協(xié)定》的一項實施細(xì)則，其規(guī)定的各項貿(mào)易便利化措施在如今貿(mào)易保護主義盛行今天也存在較大的困難，落實需要時日。另一方面，WTO改革要積極落實差別待遇原則，多關(guān)注和研究發(fā)展中國家的投資、貿(mào)易能力，就發(fā)展中國家關(guān)切的問題確立談判新議題，開展更多能夠提升發(fā)展中國家投資和貿(mào)易能力的項目，使得發(fā)展中國家能夠從多邊框架中獲利。

（二）在決策機制中采取協(xié)商一致與“關(guān)鍵多數(shù)”并存原則，提升多邊貿(mào)易談判能力

如今，WTO談判乏力是不爭事實，也是WTO全球貿(mào)易治理能力下降的重要體現(xiàn)。協(xié)商一致作為談判民主的基本原則，具有重要的現(xiàn)實價值，但在談判成員方日漸增多且經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊且訴求多元的情況下，各成員方完全一致幾乎不可能。因此在協(xié)商一致的原則基礎(chǔ)上還需要創(chuàng)建更加靈活的談判機制，進而提升多邊貿(mào)易談判的能力，特別是在自由化議題和發(fā)展議題沖突的情況下，關(guān)鍵多數(shù)原則是對協(xié)商一致原則的有效補充。實際上，關(guān)鍵多數(shù)原則在很大程度上默許了其他成員方的搭便車行為，最終也為全體成員方所接受?？梢?，關(guān)鍵多數(shù)原則不僅能夠提升談判效率，而且也沒有削弱協(xié)商一致原則的決策機制。需要注意的是，當(dāng)前關(guān)鍵多數(shù)原則適用的談判多是由發(fā)達國家主導(dǎo)的，且設(shè)定高達90%的貿(mào)易份額才能生效，降低了其適用度。重要的是，這些談判議題主要是發(fā)達國家關(guān)心的議題，具有較強的“選擇性”，與發(fā)展中國家關(guān)注的議題之間關(guān)系不大。因此，關(guān)鍵多數(shù)原則主導(dǎo)的談判還可以推廣到發(fā)展中國家關(guān)注的議題，如農(nóng)產(chǎn)品補貼、農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入、紡織品市場準(zhǔn)入等，并適當(dāng)降低關(guān)鍵多數(shù)設(shè)定的貿(mào)易份額，進而提升該原則的適用度。

（三）以非正式立法來彌補正式條約適用空間，提升談判機制的效率

非正式立法從法理角度看是一種“軟法”，其具有彌補正式立法的缺陷，能夠在一定程度上提升談判機制的效率。當(dāng)前WTO多邊談判機制主要是以達成正式的協(xié)定為目的，少有非正式立法的存在空間。但是這種堅持正式談判達成的具有法律效力的協(xié)定在很大程度上已經(jīng)成為制約國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則產(chǎn)出效益的桎梏，不僅影響了實體規(guī)則的形成，也會影響程序規(guī)則的完善和改進。面對通過談判達成正式規(guī)則的僵化性，通過“軟法合作”可以彌補正式規(guī)則的僵化色彩。軟法盡管不是正式規(guī)則，但其靈活性以及合作空間大的優(yōu)點還是可以彌補談判所形成的正式規(guī)則之不足。當(dāng)前，WTO在知識產(chǎn)權(quán)保護、環(huán)境保護、競爭政策等領(lǐng)域的談判裹足不前，且這些議題的開放性利益難以量化和核算，南北國家因為政治制度及經(jīng)濟發(fā)展水平的差異對這些議題存在較大分歧。在這種情況下，可以試圖通過非正式的軟法來擴大合作空間，避免正式談判之間的沖突。即可以先行制定部分準(zhǔn)則或原則，在適用的時候給各成員方自由選擇的空間，待成熟之后再行推廣或以后在正式談判中將其引入正式規(guī)則中。

（四）推進貿(mào)易救濟規(guī)則的改革，抵制單邊主義和貿(mào)易保護主義

如今，美國主導(dǎo)的貿(mào)易保護主義和單邊主義抬頭，在很大程度上是針對中國的，而美歐等國家提出的WTO改革方案特別是貿(mào)易救濟規(guī)則改革，對中國也有一定的針對性。對中國而言，絕對反對這些貿(mào)易救濟規(guī)則是不明智的。WTO貿(mào)易救濟規(guī)則是貿(mào)易爭端解決的前置規(guī)則，其具體實效主要體現(xiàn)在反補貼、反傾銷、保障措施等領(lǐng)域，某種意義上是進口國家國內(nèi)規(guī)則的一種延伸。而WTO現(xiàn)有的貿(mào)易救濟規(guī)則僅是針對進口方反補貼、反傾銷調(diào)查的程序干預(yù)，而不涉及實體問題。中國當(dāng)前不應(yīng)該回避WTO貿(mào)易救濟規(guī)則改革，針對美歐反傾銷、反補貼新規(guī)則，中國應(yīng)該聯(lián)合廣大的發(fā)展中國家，提出能夠代表發(fā)展中國家利益的貿(mào)易救濟規(guī)則：一是要擴大WTO爭端解決機構(gòu)在進口國家反傾銷調(diào)查、反補貼調(diào)查等方面審查權(quán)及司法監(jiān)管;二是提高進口方實施反傾銷、反補貼調(diào)查的程序門檻和舉證責(zé)任;三是要增強反傾銷、反補貼調(diào)查程序的透明度;四是禁止任何成員方按照特定國家稅率、稅制實施的一對一保障措施。

（五）推進WTO爭端解決機制改革，提升WTO貿(mào)易治理能力

第一，WTO爭端解決機制改革要著眼于提升其司法程序的透明度和效率問題。如專家組和上訴機構(gòu)的審理過程應(yīng)該公開，相關(guān)裁決信息應(yīng)予以披露;明確上訴機構(gòu)的終審權(quán)，嚴(yán)格控制其審理時限及范圍;規(guī)范上訴機構(gòu)裁決權(quán)與再審仲裁權(quán)之間的關(guān)系。

第二，中國、歐盟、加拿大、澳大利亞等主張改革各方應(yīng)該聯(lián)合其他成員方，啟動爭端解決機制的實質(zhì)改革工作。包括在無法協(xié)商一致的情況下，按照關(guān)鍵多數(shù)原則來選任上訴機構(gòu)法官;召集3/4以上的成員方來重新修訂《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》，并對其法官選任條款進行解釋和完善，從制度上明確上訴機構(gòu)法官的職責(zé)、任期、數(shù)量及補缺機制。

第三，應(yīng)進一步明確WTO爭端解決機制的管轄權(quán)，提升成員方退出的成本。有人主張應(yīng)該將WTO爭端解決機制的管轄權(quán)擴充至一般性的區(qū)域協(xié)定貿(mào)易爭端中，成為全球各類自由貿(mào)易協(xié)定的審理法庭，進而避免因為區(qū)域協(xié)定與WTO規(guī)則不一致的情況下，借助于特殊優(yōu)于一般的原則來規(guī)避WTO規(guī)則的適用。整體而言，一方面就是要擴充WTO爭端解決機制的適用范圍，同時還需要擴大其管轄權(quán)，提升其權(quán)威性，避免因成員方的架空而導(dǎo)致爭端解決成本增加。

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